城市房地产价格中的地方政府因素：成因、机制和效应，本文主要内容关键词为：成因论文,地方政府论文,房地产价格论文,效应论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年，中国城市房地产价格的“非正常上升”（国务院，2005）是由于多种因素造成的。缘于一种双重压力，地方政府介入城市房地产市场，这种介入客观上推动了城市房地产价格的非正常上升。
一、中国城市房地产价格“非正常上升”的成因
依据大量文献资料，目前我国城市房地产价格非正常上升或者房地产价格泡沫的状况可作如下描述：(1)全国城市的房价收入比约为1:8，其中大城市房价收入比在10以上，而国际标准是3～6。(2)有些城市土地价格近十年来上涨了十几倍甚至几十倍。
至于形成这种局面的原因，各界人士从市场需求、供给等多方面提出各自看法，较有代表性的如下：
(1)市场需要因素：城市化效应形成的需求、城镇住房制度改革引致的需求、城镇居民住房人均面积上升等所致。
(2)市场供给因素：不合理的住宅供应结构因素所致；是商品房开发建设成本高所致（武少俊，2004）；
(3)投机、炒作因素：是房地产商和投机者“操纵市场、恶意炒作”的结果（吴小广，2005）；是炒房团等投机性需求拉动所致；土地投机、政府干预失败所致（丰雷等，2002）；人民币升值预期，大量外汇资金进入中国进行房产业所致（《世界商业评论》，2004）。
(4)银行信贷、房地产互动因素：行为人预期、银行信贷以及政府政策在地产泡沫中起重要作用（袁志刚，2003）；房地产与金融的互动助长了房地产泡沫（谢经荣、朱勇，2002）；中国房地产市场与金融市场的共生性存在内生机制导致银行信贷与房地产价格的互动（武康平等，2004）。
(5)制度、体制、利益集团等因素：目前土地供给制度、地方政府税收制度、还有住房问题上财政政策和金融政策等制度问题是造成目前房地产价格不正常上升的制度性因素（吴晓灵，2005），（吴小广，2005）地方政府“经营城市”、地方政府的“托市”行为（吴小广，2005）；推动房地产价格上升；“地方政府、开发商、银行都希望把这个泡沫（房地产）越吹越大……，这些集团掌握了强势的话语权，他们更容易来主导市场”（易宪容，2005）。
无疑，已有的文献在市场供求、炒作、银行信贷等方面的分析非常中肯，都在一定程度上揭示了中国城市房地产价格的“非正常上升”的原因，但是在一些体制性或者制度性因素上，尤其是对于我国特殊转轨时期地方政府这个特定因素的分析上，更是未能深入。事实上，地方政府在“双重压力”之下通过“有形的手”，对土地市场的垄断性控制、对于城市房地产开发的大力推动，已经成为影响房地产市场各方参与者行为、推动房地产价格的非正常上升的一个系统性因素，这个因素无法忽略。
二、地方政府介入城市房地产的双重压力原因、机制和效应
（一）中国地方政府介入城市房地产的原因：双重压力
中国地方政府深度介入城市房地产，是一种“体制冲动”，是双重压力下的冲动。
第一重压力，来自分税制。分税制以后，中央和地方在经济上的关系类似于“维护市场的经济联邦制”（钱颖一，2003），但地方事权的比重普遍高于财权，因此地方极力扩张GDP、尽力扩大收费。据有关研究，与世界的大多数国家相比，中国把更多的支出责任下放给了省以下的地方政府，中国财政总支出的大约65％集中在省以上的地方政府（上世纪90年代甚至高达80％），然而在收入方面，地方政府却没有取得相应的权利，因此地方收入与支出严重不成比例。因此无论是迫于发展经济、地方就业，地方财政压力，还是由于地方间竞争，地方政府都不能不将发展经济进而解决地方就业，地方财政问题放到至高无上的地步。但是，地方政府可以借以推动经济发展的因素，可概括为资源和资本、人力和制度三个方面：“经济增长本身通过资源基础和积累资本而形成人类选择的重要拓展。人力资本的改善（教育、技术和健康）使得个人‘更有力量’，而同样拓展了选择。不过，制度结果是第三个因素”（诺曼尼·科尔森，2001）。制度的改善、人力资源的培养都是长期的，尤其是制度变革涉及各方利益的调整，难度大、收益期远，因而，在现有的政治体制或者行政管理体制还能容纳生产力发展的情况下，地方政府会尽力用直接掌控的资源去推动经济增长，实现现有制度框架可容纳的经济增长。随着改革的深入，各种资金的逐步市场化，地方政府能直接掌控的资源越来越少。改革开放的过程中，地方政府先后能直接掌控或部分掌控、推动经济增长的资源有财政、信贷、股市以及近期的土地资源。
因而，在第一重压力之下，政府会在自身效用函数的作用下，利用一定的机制深度介入城市房地产市场，使其价格持续稳定上升，从而动员社会各种资源的投入，充分利用房地产的高产业关联度推动地方经济增长，可以缓解地方就业压力，可以形成“第二财政”收益缓解财政压力，可以为“经营城市”、提供城市公共物品得到资金来源等等。
第二重压力，是源于地方政府作为中央政府或上级政府的代理机构的第二重身份。地方政府必须全力协调配合中央或者上级政府的宏观社会、经济、政治目标，比如经济增长、社会稳定，而这种配合是通过政绩考核等机制得以贯彻执行。
中央政府发展的目标就是地方政府必须努力的目标。关于政府的职能，从历史发展看，主要应是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。到了二战以后，西方经济发展到新的历史阶段，才特别强调用“看得见的手”去弥补“看不见的手”的缺陷，强调国家干预在经济中的重要性。在二战以后独立起来的发展中国家，大都面临着政治稳定、经济发展等重大问题，更强化国家对经济的干预。在中国曾通过计划经济手段，把这种干预发挥到极致，在“路径依赖”之下，至今政府仍对经济进行高度参与，一直扮演着经济直接推动者的角色，因而地方政府必须全力协助，推动经济发展。此外社会稳定与经济增长、地方就业密切相关。因而，推动地方经济的增长成为第二重压力下的首要选择。
此外，研究政府经济行为的公共选择理论认为“政府”在社会活动和市场交易中有自身效用函数，而政府“经济人”的效用函数与公众利益的效用函数并非完全一致，政府及其成员在根据自身效用函数追求其自身利益最大化的过程中，很可能会使政府自身利益发生偏离和错位。政府“经济人”的效用函数与公众利益的效用函数并非完全一致还表现在地方政府掌控房地产也与政府代理人的自身利益相关。“政府机关中每一个官僚机构本身都是一个理性的个体。它的利益从来没有和统治者完全吻合过。结果是设计成统治者偏好最大化的政策，却扭曲成使官僚机构本身受惠”（林毅夫，1989）。地方政府最高当局旨在利用房地产加速城市建设、解决财政压力、推动GDP增长的决策，容易被一些具体主管部门甚至主管人员形成对房地产市场控制的强化，进而进行制度“设租”，满足自身利益。
（二）双重压力下的介入城市房地产机制
地方政府介入城市房地产有一套完整机制，如图1所示。
附图
图1 双重压力下地方政府介入城市房地产机制示意图
1.适度的土地供给控制。在现有土地供给制度、土地国有制度的前提下，地方政府在土地出售环节，适当控制土地的供给是合理的。通过拍卖等方法，地方政府可以直接获取更多的土地出售金，再配之于各种收费，可获取“第二财政”的直接收益。
2.房产推动。在中国现有的理财渠道不通畅、股票市场低迷的情况下，控制、引导舆论宣传来提升全社会对土地和房产的牛市情结，提高用于居住购房者的紧迫感，提升房地产投资的回报预期，充分动员各种社会资源甚至外资进入房地产市场，进行投资或者投机，尤其是资产商品与其他商品有很大的不同，价格高低在很大程度上取决于买卖双方对未来收益的预期，尤其是这种预期有一种“自我实现”的性质。房价越涨，越有更多的人预期看涨而入市抢购。抢购又促使价格进一步上涨，价格上涨，又进一步增强看涨预期……。这样既通过房地产产业的关联效应，实现城市经营、推动经济发展、解决就业压力、获得良好政绩和“第二财政”收益，又在客观上造成地价、房价的非理性螺旋式、相互推动式上涨。
3.加强舆论导向工作。(1)一般而言，在地方各种媒体上都是房地产的正面报道，很难见到负面说法。(2)个别地方还利用各种权威机构发布利好报告。邀请权威人士做利好报告。这些对房地产市场都具有巨大推动作用。
4.动员、推动地方金融机构、或者全国性金融机构的地方分支，加强对地方房地产产业的支持，包括对房地产商和住房购买者的支持，等等。
（三）地方政府对城市房地产介入的政治经济效应
1.房地产与地方经济增长
德国著名经济学赫尔希曼1958年出版的《经济发展战略》提出“不平衡增长”理论。赫尔希曼从生产要素的稀缺性出发，主张发展中国家在促进经济发展的过程中，应采取“不平衡增长”，即有重点地扶持某些产业成为经济增长点。此理论对发展中国家影响很大，很多发展中国家的经济发展都存在着要素瓶颈，为突破瓶颈，就有选择地重点发展某些产业作为主导产业，也即战略产业，再通过其聚集作用和乘数效应，由点及面地带动整个地区经济的发展。
据测算，国际上通用的住宅业的带动系数为1.34，对区域经济的带动作用显然不容忽视。也有统计资料表明，2001年中国房地产开发投资对GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点，加上间接贡献率可达到1.9～2.5个百分点，相当于占到GDP增长率的26％～34％。在2003年中国GDP增长的9.3个百分点中，有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。中国房地产业还直接带动了57个相关产业的产出增加。房地产业在国民经济发展中，扮演着越来越重要的角色，也越来越受到人们的关注。
因而，地方政府在资源约束的条件下，选择房地产这种操作性、掌控性很强的要素，直接、间接参与房地产市场，加大舆论控制与宣传，动员银行、社会、国外资源的大量投入，推动GDP增长，是一个理性选择。
2.房地产与地方政府的“第二财政”
分税制以后，从现今土地供给制度而言，地方政府可以获得三种收益：一是土地一级市场由地方政府垄断，土地出让金一次性收取；地方政府还可以通过低成本拆迁把获得的土地出售；税收及其以外的各种收费。
土地有偿转让收入目前已成为各级地方政府的“第二财政”，土地有偿转让收入在1990年中期前是中央和地方分成，但地方政府并没有上缴，现为地方政府所独有，计入预算外收入，是地方政府预算外收入的主要来源。这一收入从1999年的114亿元增长到2003年前9个月就达到了1376.13亿元。
此外，中国商品房开发中税费种类之多，数额之大，是其他产品所无法相比的。尤其是费的设置，随意性很大，政府各部门在房地产项目中分一杯羹的现象非常突出。税费项目如下：(1)将房地产作为征税对象的6个税种，包括土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税和契税；(2)房地产企业经营所缴纳的税种，包括营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、固定资产方向调节税（现已停征），共计11个税种；(3)各地方政府存在的与土地及房地产有关的收费项目，比如教育扩容费、人防建设经费，有数十项到几十项不等；(4)供水、供电、供气、供热、通讯等市政公共设施，小区基础设施配套的建设开发费用也由房地产开发企业交付。
各种税费已成为一些地方政府财政收入的重要来源，被称之为“第二财政”。青年学者傅白水的研究报告显示“2004年上半年，浙江省房地产税收为86.82亿元，同比增长75％，占地税收入的21.9％，对全部税收的增长贡献率达到34.68％，成为浙江第一税收来源……。在江浙沪三地的地方财政收入中，房地产业和建筑业（不包括相关产业）所占的比例都在30％左右，在浙江房地产业中，其比例甚至达到35％”。
卖地越多，价格越高，收益越多。在财政压力下、在“第二财政”在利益机制诱导下，一些地方政府会利用“有形之手”推市、托市，造成房价上涨，进而地价上涨。通过房价、地价的螺旋式相互推动，地方政府获得更多的地价收益。
同时，除了政府的公共收益以外，政府代理人通过控制房地产，也可获得较大收益。事实上，中国土地市场非常不规范，土地转让虽然理论上要通过招标、拍卖方式，事实上多以私下交易为主。2002年招标拍卖方式所占比重只有15％。协议出让方式的透明度很低，一些房地产商利用关系，暗箱操作获得低成本土地使用权，然后转手倒卖获得巨额收益。全国现有各类房地产开发公司3万多家，仅北京就有近3千家，许多都是靠倒卖土地、项目赚钱。这说明，掌控土地很符合政府代理机构、代理人的自身利益。
3.地方政府的“经营城市”与房地产
城市建设，在某种意义上，可以看作罗斯托所说的“为经济起飞准备阶段”的“社会基础资本”，而这个资本的建立特别强调中央政府的作用，“在政治方面，建立一个有效的中央集权的民族国家是前提条件阶段的一个界定性因素，而且差不多普遍是起飞的一个必要条件”，“国家负有不可逃避的责任，必须是起飞阶段所需要的社会基础资本累积起来”（罗斯托，1959），作为中央政府的代理机构的地方政府，自然有义务在城市建设中发挥作用。
经营城市被地方政府非常注重，还源于以下因素：1.对传统体制政府对于公共、私人物品包揽式供给的路径依赖；2.分税制下发展城市经济的动力；3.政绩考核的模式（与引资量、经济增长率、短期指标挂钩）的诱导等等。
据测算，“十五”期间，全国城市基础设施建设大约需要投资1万亿元，其中中央和地方两级政府投资约占2000-3000亿元，其余的7000-8000亿元则需要政府通过贷款、利用外资、市场融资等方式筹集解决。
面对经营城市的负担和建设资金的瓶颈，地方政府不得不选择把房地产作为公共投资资金筹集的“聚宝盆”，“第二财政”的土地有偿转让收入自然成为该项支出的主要来源，结果使许多的公共成本甚至部分寻租收入都要转移到房地产价格上，为此，地方政府自然会加大对房地产介入力度，甚至进行房地产托市。
地方政府掌控房地产对城市房价的影响，可以直接计量的主要是土地出让金、税费对房价的影响。土地出让金形成高房价的基础。国土资源部的2004年统计数字显示，国内32个主要城市的平均水平来看，地价因素占商品房成本的23％。这个数据和房地产业人士经常所说的不相吻合，差距较大。其中重要的原因应该是这个官方数据无法将开发商获取土地这种垄断资源的寻租成本统计进去。此外，各种税费也大致占到房价的15％以上。所以，地价加上房地产税费，“第二财政”方面的税费已占普通住宅开发成本的45％以上，有的甚至高达60％（武少俊，2004）。
地方政府对城市房地产的深度介入影响了投资、投机、外资炒作、购房心理等因素，间接推动了城市房地产价格。
三、应对措施
要改变地方政府对于城市房地产的深度介入，需要一整套的制度变革，目前较易实现的变革措施主要有：
1.运用土地“年租制”克服地方政府的短期行为
现行土地出让金往往是一次性收取，如果实行“年租制”，变成分为几十年收取，其他税费也应平摊到住房寿命有效期内的保有阶段，这样在很大程度上可避免地方政府行为的短期化，也可减轻地价对于房价的影响。
2.坚持科学发展观，改革行政管理机制
应该坚持科学发展观，进行行政管理机制改革，激励地方政府把发展经济的主要精力从房地产上转向工业升级和城市竞争力的提高上，而不是把房地产作为财政和加快发展的“支柱”或“摇钱树”。
3.加强对房地产的财政、金融和土地调控
财政和金融政策均要减少对房地产消费的刺激。强化央行对于投机性购房的信贷约束，强化商业银行住房信贷风险管理，硬化申贷条件，降低银行信贷在房地产中的开发、购买环节上的过大比例。可适时采取结构性升息措施，抑制房地产泡沫化继续发展。在继续采取严格的土地调控政策的同时，努力优化房地产的供给结构，主要是增加中低档住宅的供给。