由联合国海洋法公约检视北极航道法律争端——兼论中国应有之外交策略，本文主要内容关键词为：海洋法论文,北极论文,联合国论文,航道论文,争端论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全球暖化造成北极冰融现象之产生，已是不争之事实，随着每年夏季海冰(sea ice)面积之减少，①北极交通、气候变迁及资源开发等议题也逐步引起世界关注眼光，透过地缘政治观点之考虑，北极地区对中国而言将具有政治、军事与经济上之潜在利益，尤其北极两条航道——“北方航道”(Northern Sea Route)与“西北航道”(Northwest Passage)夏季之通航，等同向世界宣告最具航运价值之欧亚交通中枢以及大西洋与太平洋的轴心航线已然开通。②
鉴于“北方航道”与“西北航道”于地理位置上邻近俄罗斯与加拿大，两国皆主张航道法律地位属于其“内水”(internal water)故拥有航道掌控权，惟这样的法律观点仍遭受以美国为主相关国家的挑战。
然而站在战略层次上观察，中国属于北极区域外国家，中国对于北极众多事务关切之国家行为势必遭受北极相关国家防堵及质疑，是以当北极航道法律地位尚有争论之际，恰巧提供中国极佳切入点。笔者主张中国透过北极航道议题展开与加拿大及俄罗斯各自之双边合作，一来迎合加、俄在北极航道上的国际实践；再者同步正向累积中、加、俄外交关系，且增加中国在北极事务上对抗美国的外交筹码；最后更为中国在全球商务航运上，取得优于他国竞争力之布局，以建构“中、加”与“中、俄”各自“双赢”(win-win)之外交战略格局。
二、北极航道之开通与价值
(一)北极航道的开通与位置
所谓北极航道计有两条：一为“西北航道”，另一为“北方航道”。我们已知现阶段北极航道夏季已可通行，惟尚须破冰船前导。
在西北航道开通观察上，根据统计从1906年至2006年这100年间，西北航道已有69艘次的船舶通行记录，其中大多为探险及科学研究目的之航行，航舶运量尚未大幅提升的主要原因为航道本身仍存在大量浮冰破坏船舶之危险。③科学家预估因为暖化持续性的影响，西北航道至2020年夏季将达商船安全通过之程度，2050年夏季将达无冰且不须破冰船引导之情况。
在北方航道开通观察上，2009年9月一艘德国籍商船由韩国开往荷兰即行经北方航道，根据船长描述北方航道在夏季几乎无冰存在，气候暖化速度比想象的快，更重要的是行经北方航道距离仅为传统航道之75%，时程上缩短了10天航程且没有海盗之存在，④另2010年9月也有一艘俄罗斯籍油轮Baltika装载7万吨石油从俄罗斯Murmansk港口行经北方航道至中国宁波之记录。事实上，2000年以来行经北方航道的记录非常之多，截止到2011年夏季，俄罗斯已有2/3之商船运输原物料至亚洲市场是经由北方航道，足见北方航道已成为许多船运公司在跨欧亚运输上经常性之选项。⑤
北极航道之开通除了距离缩短诱因外，北极地区大陆架下石油及天然气开采，势必增加北极地区船舶运输往来以及对于北极航道之利用，是以种种迹象皆显示，北极航道具有极重要之经济、战略价值，且逐渐成为取代传统航道之可能性大增，同时相关航道法律争端也伴随而生。⑥
1.西北航道
西北航道系由七条支道所汇集而成的一条主要北极航道，其东部航道连接加拿大与丹麦间之Baffin Bay以及Davis Strait出大西洋，西边则连结至美国与俄罗斯间之Bering Strait出太平洋，全长约1，405公里，⑦其主要航道贯穿加拿大北部岛屿间之水域且连接了大西洋与太平洋两侧，也因此北美洲行经西北航道联结欧亚的商路，远比绕行巴拿马运河来得近。下图1为西北航道示意图。
图1：西北航道示意图
资料来源："Northwest Passage-Map of Arctic Sea Ice," Geology Website,〈http://geology.com/articles/northwest-passage/northwest-passage-map-lg.gif〉.
2.北方航道
北方航道沿俄罗斯北极圈沿海行驶且联结欧亚大陆，根据前苏联海商部(Ministry of Merchant Marine)部长Viktor Bekayev于1967年3月28日首次开放外国商船进入北方航道时，即声称所有前苏联北方北极圈内沿岸航道总称为北方航道，从其欧洲大陆西边Novaya Zemlya岛南部的Kara Gate向东延伸至亚洲Bering Strait的北纬66度西经168度58分37秒处，总长约10，400公里。
值得注意的是，因前苏联主张“扇形原则”(sector principle)下北方领土及水域归其管辖，⑧故部分北方航道虽行驶北极点附近之公海海域，但前苏联依旧认为行经公海部分仍归苏联管辖(前苏联不认为是公海)，况且通往亚洲的航道出口都必须行经Bering Strait此唯一出海口，故在航道整体性管理之原则下，整个北方航道都应视作前苏联内水，如今俄罗斯也承接此法律观点持续来管辖北方航道。⑨下图2为北方航道示意图。
图2：北方航道示意图
资料来源："2011 Northwest Passage History-Jeffrey Allison aboard S/V ESHAMY makes a hard decision-Second NWP or a record NSR?" Northwest Passage 2012 Website,〈http://northwestpassage2012.blogspot.tw/2012/09/2011-northwest-passage-history-jeffrey.html#!/2012/09/2011-northwest-passage-history-jeffrey.html〉.
(二)北极航道之价值
1.经济价值
现今世界航运格局有费时、费钱及不安全等航运上之缺失。在费时、费钱方面，由于连结远东与西欧航道主要运河为苏伊士运河，连接北美洲两侧大西洋与太平洋之主要运河则为巴拿马运河，鉴于地理上大陆之阻隔，导致现在世界航运路线绕航现象严重，距离的拉长也使货物运输时间及成本增加。
在安全方面，欧亚航运两条主要航道：一为由欧洲出发行经苏伊士运河至马六甲海峡(Strait of Malacca)连接远东的航道(约12，200英里)；另一为由欧洲出发行经好望角至马六甲海峡连接远东的航道(约16，800英里)，⑩此两传统航道所行经的非洲及远东地区，自1990年以来因海盗或海上武装攻击频繁更增加运输上之风险与成本。(11)
若重新检视世界航运格局则可以发现，北极航道没有绕航、费时及海盗危险的缺点。鉴于北半球在地理上距离欧洲、亚洲及北美洲三大洲共同最近之距离为行经北极地区，(12)因为地理位置特殊性，北极航道夏季的开通缩短了欧亚航运距离，国际商船运输因距离的缩短大大降低成本，也因北极航道没有海盗出没也降低了安全风险，只要冰融现象持续，可预期北极航道航运量势必大幅增加。
另北极航道本身除带来新的世界航运格局外，也预计将带给加拿大与俄罗斯重大经济利益。加、俄两国可藉由掌控北极航道，一来收取国际通航、导航、航行信息提供等服务规费来增加国内收入，二则透过航道开通来促进其沿岸港口贸易发展。(13)下图3为北极航道与传统航道距离比较图，图中能进一步显现北极航道开通后之距离优势。
图3：北极航道行经欧亚距离比较示意图
资料来源：Christoph Seidler & Gerald Traufetteer,"Melting of Arctic Ice Opening Up New Routes to Asia,"(September 27,2010),SPIEGEL Website,〈http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,719740,00.html〉.
(1)左图由纽约到东京经西北航道为14，000公里，经巴拿马运河为18，200公里。
(2)右图由汉堡到东京经北方航道为13，000公里，经苏伊士运河为21，000公里。
2.国防价值
冷战时期，加拿大将西北航道作为内水管辖，具有缓冲苏联政权直接进入北美洲之国防战略意义，(14)同样，前苏联在二战后也将北方航道视作重要国防边线，除防止外国船舶进入外，更可作为隐藏核弹之基地。(15)
随着冷战结束后以及冰融效应，世界各国藉由航行自由名义希望“正大光明”地进入北极航道，其中以美国为主的主张即认为，北极航道属于国际航道，各国船舶具有“无害通过权”(innocent passage)，美国战略利益基点在于，倘若美国潜艇或军舰得以“无害通过权”名义进入西北航道或是北方航道，则自然得以驶入公海上之北极点，(16)鉴于北极点地理位置与周边国家距离相同，故从北冰洋地区发射的导弹将对周边国家形成极大之威胁，且冬季长期覆盖之北极冰层更是提供携带核弹之潜艇最佳之隐藏效果，因为“距离”与“隐藏”两大要件，让北极地区大大提升军事战略价值。
相反，站在加拿大及俄罗斯立场，倘若承认北极航道具有无害通过权或是国际海峡的过境通过权，将等同让外国势力直接进入国家沿海地带，缺乏航道作为阻隔，国家国防等同一大空洞，因此加拿大与俄罗斯若能掌控北极航道，则等同强化其各自国防屏障，也因此北极航道所赋予的国防战略价值早已成为各国争夺重点。
3.非传统性安全价值
国际形势的改变将使美国对西北航道之法律主张有所调整，由于2001年9·11事件之影响，恐怖主义之非传统性安全危机充斥北美地区，美国本身国土安全成为最高国家安全指导原则，在恐怖主义的威胁下，倘若北极航道之法律地位为国际航道且各国拥有无害通过权，可以想见的是恐怖主义利用北极航道运送大规模毁灭性武器之可能性将大增。
鉴于防范恐怖主义进入北美地区，国际条约法的规范是不够的(因缺乏强制及惩罚条款)，唯有透过一国国内刑法、移民法及相关国内防范犯罪法，方能有效防止恐怖主义渗透，而目前看来也只有加拿大能利用国内法制来有效掌控西北航道不被恐怖主义所利用，因此美国与加拿大在非传统安全议题上有了合作空间，加拿大的西北航道作为北美洲屏障，此次不再是防堵俄罗斯势力而是防堵恐怖主义渗透。(17)
笔者以为美国与加拿大在西北航道法律地位上虽有歧见，但因恐怖主义因素，两国将会降低歧见程度，学者Andrea Charron甚至主张美国与加拿大合作，共同管理西北航道之非传统性安全问题。(18)从这里可以观察，北极航道具有综合性的战略价值，“经济”与“国防”价值让北极圈周边国家都想在北极航道上占有一席之地，然因非传统性安全威胁却又让美国及其他受恐怖主义威胁的国家感到忧虑却步，这种“爱恨交加”之思维也突显出此地区问题之复杂性与多元性。
三、西北航道法律争端与发展
加拿大学界对于其北方岛屿内之水域划界范围，有两套主要法理基础：第一即是基于“历史性权利”(historic title)所得来的“历史性水域”(historic waters)；第二则是以直线基线原则划界的水域范围。不论哪一种法理基础，由于西北航道位于加国北方岛屿内之水域，因此加拿大一贯主张西北航道法律地位为其“内水”且他国不享有无害通过权。
反对加国主张者，主要系以美国为主。首先在加国北方岛屿内水域划界议题上，反对者认为“历史性水域”已不符国际法趋势发展及国际实践，根本无需讨论，因此主要针对加国“直线基线原则划界”予以批评，并质疑加拿大北方岛屿是否适用直线基线原则划界？(19)
其次在西北航道法律地位的议题上，反对者表示，即使承认加拿大北方水域是内水的前提下，各国仍应享有西北航道无害通过权，再者西北航道在地理条件上亦同时符合《1982年联合国海洋法公约》(1982 United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS)(以下简称《1982年海洋法公约》)所规范的国际海峡制度，故各国也应享有“过境通行权”(Right of transit passage)之法律权利，(20)相关国际法上争论兹说明如下：
(一)加拿大历史性水域主张之争端
加拿大主张其北方水域具有内水性质的法律地位，其中第一个法理依据为“历史性水域”主张，基于该理由“历史性水域”范围内的西北航道为内水性质之航道，外国船舶自然无权拥有无害通过权。(21)
鉴于“历史性水域”此一法律制度，在《1982年海洋法公约》通过后，其重要性似乎有下降之现象，其主要原因在于公约本身已经规范领海宽度、海湾封口线的长度、群岛制度、毗连区制度、专属经济区制度及大陆架制度，使原本可能存在之“历史性水域”主张与争议相对减少。虽然争议减少，但国际上依旧存在着海洋法规则适用之例外，且在面积、外形、地理位置皆具有争议性的“历史性水域”，加拿大北方水域即是一个案例，因此笔者有必要先讨论历史性水域之法律地位，再审视加拿大主张之合理性。
1.历史性水域之法律地位
“历史性权利”、“历史性水域”与“历史性海湾”(historic bays)争议之所以存在，在于国际法律文书并未明确定义其法律要件，因此若从次级国际法源来看，目前对于“历史性水域”之法律要件，在国际法律文件上，大体上采取1962年联合国秘书处研究报告之意见，这份《历史性水域法律制度研究报告：包括历史性海湾》(Juridical regime of historic waters，including historic bays)之研究报告(以下简称《历史性水域法律制度研究报告》)指出“历史性水域”与“历史性海湾”是两个不同意义的名词，“历史性水域”是一个范围较广的法律概念，它可以包括“历史性海湾”；而后者仅属“历史性水域”的一种类型而已。(22)
1962年联合国秘书处《历史性水域法律制度研究报告》对于“历史性水域”应具备之要件则提到，在决定一国是否已对某一水域取得“历史性权利”时，至少有三个要素须加以考虑：第一，主张历史性权利的国家对该海域行使权力(the exercise of authority)，亦即国家历史性水域所主张之权利通常属于主权权利，因此该国在该海域所行使之权力必须具有主权之性质；再者，行使权力而采取之行为不能仅止于宣布或声明，而要有具体有效且具说服力之行为；最后，行使权力之主体须为国家或官方行为。(23)
第二，此项权利行使的连续性(continuity of the exercise of authority)，即国家行为必须具有持续和一贯性，且必须经历相当长的时期，最终为国际社会所普遍接受。
第三，外国的态度(attitude of foreign states)，即主张“历史性水域”的国家，其所主张之水域原本依国际法可能属公海的区域，但现在却变成其海域，因此，必须获得其他国家的默认或容忍。(24)
另外，《历史性水域法律制度研究报告》也注意到“历史性水域”不具有内水法律地位之可能性，报告指出“历史性水域”的法律地位是依据主张国在该海域实施管辖的情况而定，若沿海国主张该水域为内水，则沿海国可在该海域内实施完整的主权管辖；若沿海国主张该水域为领海，则其法律地位为享有主权管辖，(25)即水域适用《1982年海洋法公约》第17条船舶无害通过之规定。
由国际法观点看来，加拿大认定其北方水域为历史性水域的前提下，其主张水域性质为内水或领海都是法律上可能之选项，只是内水性质对加拿大来说有完整主权，但领海性质却必须允许外国船舶之无害通过权，站在国家利益之角度观察，加拿大选择历史性水域内之西北航道为内水性质自然不难以理解。
2.西北航道为历史性水域内之内水主张
(1)正式官方立场：1973年加拿大法律事务局(Bureau of Legal Affairs)首次针对其北极圈水域发表正式官方声明表示：“虽然加拿大在以往条约或是立法中都未宣告其北方岛屿内之水域地位，然基于历史性权利因素，该水域为加拿大内水。”(26)
2002年加拿大外交及国际贸易部更进一步声明表示：“西北航道基于历史性权利为加拿大内水，加拿大拥有完整之主权行使于该水域，且他国并不享有无害通过权，另加拿大Inuit原住民长久以来对于该冰封水域占有且持续性之利用更是强化加拿大立场之事实。”(27)
2003年加拿大签署《1982年海洋法公约》时附带一份不同意见声明书表示，加拿大将排除《1982年海洋法公约》中第15、74及83条有关海岸相向或相邻国家间领海、专属经济区及大陆架等争端区域之划界，以及历史性海湾或历史性权利水域争端划界之法律解释与适用。(28)其中不同意见声明书所指排除历史性水域部分之法律解释及适用，就是针对加拿大北方历史性水域而来(因《1982年海洋法公约》并未厘清历史性水域地位之法律解释)。
(2)加拿大主张之缺失：有关加拿大历史性水域之主张，其国内立场亦不一，其中加拿大籍国际法学专家Donat Pharand即表示加拿大历史性水域主张立场薄弱，除了对于历史性占有欠缺有力证据外，利害关系国的反对亦是主张不被接受之原因之一，Donat Pharand更举出四点说明加拿大主张之缺失：第一，在英国与加拿大当年宣称发现北极点时都未真正拥有北极圈水域；第二，历史性水域主张事实上是自1973年始有的官方说辞；第三，其他利害关系国家对于加拿大主张之反对；第四，加拿大对于北极圈水域之管辖权并未真正落实，尤其对于美国船舶之通过。(29)
诚如前述历史性水域法律构成要件之说明，我们可知历史性水域内管辖权之行使、管辖权行使的连续性以及外国的态度三项为主要构成要件，Donat Pharand之观点事实上再次验证加拿大历史性水域主张有其缺失，因此现阶段加拿大政府多改以群岛水域直线基线划界原则来主张北方水域属于内水之法律性质。
(二)加拿大直线基线划界主张之争端
1.加拿大主张
1985年，美国海岸巡防队破冰船“北极海”号(Polar Sea)在未告知加拿大之情况下行经西北航道，此举使原先既有争端之北方海域再掀波澜，加拿大随即于当年宣布两项措施。第一，加拿大北方岛屿依据直线基线原则划界且于1986年1月1日生效；第二，现行《加拿大海上执行法》(Canadian Laws Offshore Act)适用范围将扩大至联邦政府及各省，而待加拿大《海洋法》(Oceans Sea)立法完成后将取代原先《加拿大海上执行法》。(30)事实上，此措施即是加拿大政府宣布直线基线范围并进行国内立法与执法之动作。
1951年12月8日英挪渔业案国际法院判例，确立直线基线须符合下列三项标准：第一，沿海岛屿地理状况与海岸线大致走向相符；第二，陆地与海洋之间的紧密相连；第三，因长期使用而产生的经济利益，而此直线基线划界标准亦为《1958年领海及毗连区公约》第4条及《1982年海洋法公约》第7条所接受。(31)
1985年加拿大采取直线基线原则就是认为符合上述三项标准，其具体之法律理由即：第一，北方岛屿跟海洋间比例为1比0.822；第二，北极圈海域长年冰封之海域与岛屿联结，更强化陆地与海洋联结性；第三，直线基线之划定并未在明显程度上偏离海岸之一般方向。(32)无怪乎学者Donat Pharand表示跟历史性水域比较起来，直线基线原则在国际法上站得住脚且立论合理。(33)
加拿大将其位于北极圈附近北方所有岛屿之外围以直线基线之方式划界，如此一来该水域内成为加拿大之内水，因此倘若航道开通，此一内水区域加拿大自然有权准驳其他国家航行权或收取航行费。(34)下图4为加拿大依直线基线原则所绘制之区域图。
图4：加拿大依直线基线绘制之地理位置图
资料来源：Brian Van Pay,National Maritime Claims in the Arctic(U.S.Office of Ocean and Polar Affairs,May 21,2009).
说明：图中穿越加拿大各群岛水域之线段即为西北航道主要干道，可以明显看出该航道行经加拿大直线基线范围内之内水区域。
2.美国主张
(1)直线基线适法性质疑：在地理条件上，加拿大北方岛屿是否适用直线基线划界原则仍成为各国检视之重点，美国即认为加拿大北方群岛有73个超过50平方英里，小岛则高达18，114个，群岛东边有一个巨大Hudson湾的内陆海及几个小的海湾嵌入内陆，西部则有更多内湾嵌入内陆，因此整体观察其北方岛屿应属于区块零散之状况，故不应将北方岛屿视作一整区块以直线基线将外部轮廓全部包含划入。(35)
(2)大陆国是否适用群岛基线的质疑：加拿大属于大陆国家，美国质疑其是否适用《1982年海洋法公约》群岛国中之群岛基线，此部分《1982年海洋法公约》没有明确规范，因此正反意见都得以存在，惟国际法上无明确规范之部分则有赖长期之国际实践来验证。
这里值得中国注意的是，中国南海西沙群岛采取直线基线划界的方式，在法律上恰巧与加拿大北方岛屿所面对的问题一样，即西沙群岛直线基线的划设有无符合习惯国际法上的三项标准？另一问题则是中国作为大陆型国家，是否适用群岛国之群岛基线来处理西沙群岛？相关问题，加拿大的北方岛屿经验与美国的质疑观点都值得我们借镜研究。
(三)西北航道是否享有无害通过权与过境通行权之法律争端
1.无害通过权
(1)加拿大立场：加拿大主张直线基线内之内水，其拥有完整之主权且外国船舶并不享有无害通过权，西北航道位在其内水区域内，外国船舶通过须经由加拿大同意且收取通行规费。(36)
而西北航道是否享有无害通过权最大关键在于《1982年海洋法公约》第8条第2款的法律解释，其规定内容为：
“如果按照第7条所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水，则在此种水域内应有本公约所规定的无害通过权。”
若依据上述《1982年海洋法公约》第8条第2款规定来解释，很明显，1985年当时加拿大正式划出直线基线时，将原本领海划入为内水，该“新内水”是享有无害通过权的特殊规定。
惟加拿大反驳表示“习惯法”与“条约法”之不同是一个关键。1985年当时加拿大系依据习惯法所规范之直线基线原则来划界，(37)而《1982年海洋法公约》于1994年11月16日才生效，因此作为一个条约法，《1982年海洋法公约》第8条第2款新增“新内水”的规范项目是在加拿大划界之后才生效，这在以往习惯法上并未见过。
是以从时间点来看，加拿大立法运行时间点早于《1982年海洋法公约》条约法生效日，故在“法律不溯既往”(principle of non-retroactivity)之前提下，加拿大应该持续保有原先依照习惯法直线基线内，外国船舶在其北方内水不享有无害通过权之主张。(38)
综上，加拿大即采用“时际法”(inter-temporal law)观点予以反驳，鉴于“时际法”法律意涵表示：“法律事实必须考虑当时所适用的法律原则，而非关于争端发生时所具有效力的法律”，因此国际法在不同时期该如何适用之法律原则，应根据不同时期的法律与历史事实，分别适用不同类型的法律，特别是那些当时有效的法律原则与概念。
换言之，中国南海U形线法律地位之解释也面对同样的问题。国际间往往以《1982年海洋法公约》来解释南海U形线法律地位，再以南海U形线与《1982年海洋法公约》所产生之扞格处予以挑战中国主张之合法性。唯以《1982年海洋法公约》来全面衡量南海U形线的法律地位是本末倒置，且对中国维权是不利的。鉴于“法律不溯既往”的原则，《1982年海洋法公约》也不能否定南海U形线的法律地位。
事实上，整部《1982年海洋法公约》于“序言”(Preamble)中亦规范公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。所以加拿大对于西北航道是否享有无害通过权的反驳理由，适切提供中国一个重要概念，即当我们分析南海U形线法律地位时，必须考虑当时的实际状况，不能仅以当下法律概念，分析前期所发生的问题。
(2)美国立场：现阶段西北航道仅负担极少之航运量，是由于冰层太厚之影响，然美国及其他国家正期待未来冰融后，西北航道将可负担原油、资源及货物运输之极佳航道，(39)因此美国之立场认为，加拿大既然已于2003年签署《1982年海洋法公约》，自然应受《1982年海洋法公约》第8条第2款之限制，因此原先加拿大之领海，在1985年因直线基线划为内水后，外国船舶仍应保有无害通过权之权利。(40)
2.国际海峡的过境通行权
除了无害通过权争端外，美国更进一步指出，西北航道应符合国际海峡制度之适用，因此外国船舶仍享有《1982年海洋法公约》所规范之过境通行权。
(1)国际海峡分类标准：根据国际法院有关英国与阿尔巴尼亚1949年的Corfu Channel案例来看，国际海峡之定义有两项判断标准，第一，在地理上国际海峡必须联结两个公海或是专属经济区；第二，在功能上国际间必须利用此航道来运输、旅游。(41)事实上，若以地理环境来看，西北航道符合联结公海或是专属经济区之国际海峡条件，但是若以功能来看，依据过去历史记载，西北航道航运量是极少的，其少量航运量是否符合国际海峡之功能面标准，此部分存有模糊地带。因为国际法院并没有定义多少航运量才算是国际海峡，是以随着冰融现象发生，西北航道可利用性必然增加，可预见的未来国际海峡分类标准势必更要清楚方能解决西北航道之争端。(42)
(2)加拿大立场：加拿大立场表示西北航道的确在地理上窄于24浬且连接公海是符合国际海峡标准，但在功能上是否符合国际航运标准则不必然，根据学者Donat Pharand表示过去美国海军潜艇于1987年5月有3次水面航行通过西北航道之记录，属于双方国防任务协议下之军事行为并非一般海运运输，而由较具争议的1969至1970年间美国运油船Manhattan号及1985年海岸巡防队破冰船Polar Sea号行经西北航道案例来看，Manhattan号在当时系属于行使公海(1970年当时加拿大领海仅有3浬)，而Polar Sea号才是唯一在未获加拿大允许即驶入西北航道之个案，况且该个案引起加拿大官方严正抗议，且是在加拿大划出直线基线之前的个案，因此Donat Pharand表示根据外国船舶进入西北航道的历史记录，证明西北航道并不具有国际海运交通之功能的国际海峡。(43)
(3)美国立场：美国以《1982年海洋法公约》第35条第1款有关国际海峡规定之范围表示，(44)国际海峡不适用于一般内水区域，但原来并未认为是内水的区域被依直线基线划为内水的情况除外。换言之，加拿大采取直线基线原则使原本是领海或是毗连区水域变成内水，因此纵使西北航道在加拿大主张下成为内水仍适用于国际海峡之规范。(45)
美国更主张在地理上，西北航道符合国际海峡要件，在功能上，航运量大小并非国际海峡判断标准，重点在于该海峡是否具有国际航运之功能，况且未来随着冰融现象，可预期的未来西北航道将是国际间主要国际海峡；除此之外美国举出上述1969至1970年间运油船Manhattan号及1985年海岸巡防队破冰船Polar Sea号行经西北航道时并不需加拿大同意的两个案例，来证明该航道具有国际航运交通之功能，且认为该区域除西北航道外并无其他替代性航道以强化西北航道为国际海峡之合理性。(46)
四、北方航道法律争端与发展
相较于西北航道诸多国际法上之争端，北方航道争端则较少，其主要原因有三项：第一，北方航道沿着俄罗斯北部沿海通行，在地理位置上其航道连接欧亚进出口皆须经过俄罗斯，是以整个航道自成一体很难不受俄罗斯管辖，加上北方航道航行条件恶劣，外国船舶如欲通行不得不藉助俄罗斯冰船、水文气象信息及航运基础设施等之协助，是以在地理环境与航行条件之限制下，外国船舶如欲通行北方航道不得不承认俄罗斯之管辖权。
第二，俄罗斯自前苏联时代即有一套完整的北方航道管理法律体系，且该国内法规也确实落实对于外国船舶之管辖实践，除美国质疑北方航道作为内水性质外，国际社会似乎都是采取默认之态度。(47)
第三，学界中如美国学者Christopher C.Joyner及比利时学者兼国际法院仲裁员Erik Franckx均表示北方航道争端属于俄罗斯内水的争议不大，且从前苏联到俄罗斯时代都长期且一贯性地主张北方航道管辖权，加上其国内有一套行之久远且完整的北方航道法律制度，因此除少数水域有国际航道争端外，其余并无太大争端存在。(48)
(一)俄罗斯对于北方航道管理之法律架构
1.制度建构初期
1965年美国海岸巡防队破冰船“北风号”(Northwind)行经前苏联喀拉海(Kara Sea)与拉普捷夫海(Laptev Sea)间之维尔基兹基海峡(Vilkitsky Strait)引发前苏联与美国间之外交争端，自此引发美国对北方航道法律地位之质疑，(49)随后1967年3月28日前苏联海商部部长Viktor Bekayev即正式公布北方航道于船舶航行季节对外国船舶开放之政令，也等同反驳美国认为北方航道为国际航道之认知。事实上，此次开放外国船舶政治性意义大于实质意义，因为世界正处于冷战时期，前苏联之开放有指标性意义，然而前苏联为了不影响苏伊士运河航运量进而影响与其友好的中东国家关系，是以北方航道开放的结果并没有积极争取外国船舶行经北方航道，最后只是政令式的倡导。(50)
1987年10月1日戈尔巴乔夫于Murmansk发表谈话指出，北方航道得以在苏联破冰船的导航前提下提供外国船舶使用，此谈话事实上是重申1967年立场，实际航行北方航道者仍为苏联船舶，时至1989年夏季方有前苏联船舶Tiksi号装载外国货物从德国汉堡运送至日本大阪时行经北方航道，1990年9月14日前苏联海商部正式批准北方航道管理外国船舶通行之《航行北方航道规则》(Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route，1990 Regulations)(以下简称《1990年规则》)，(51)该法于1991年7月1日正式实施，随即1991年生效当日法国船舶Astrolabe号即申请并获准通行北方航道，这是首艘外国商业船舶经前苏联官方批准通行北方航道之记录，惟几个月后前苏联即宣告瓦解成为历史性国家名词。(52)
2.北方航道管理制度
有关外国船舶行经北方航道，俄罗斯表示系依据《1982年海洋法公约》第234条规范，在冰封区域沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。(53)
目前计有四份法规予以规范，即《1990年规则》、《1996年北方航道通行指导》(1996 Guide to Navigating Through the Northern Sea Route)、《1996年北方航道破冰船及导航船舶通行规则》(1996 Regulations for Icebreaker and Pilot Guiding of Vessels through the Northern Sea Route)、《1996年北方航道通行之船舶船型、设备与供给须知》(1996 Requirements for the Design,Equipment,and Supplies of Vessels Navigating the Northern Sea Route)，此四份规则构成现行俄罗斯对于外国船舶行经北方航道之管理规则架构。(54)
(1)《1990年规则》：根据第1条第2款有关“北方航道”范围之定义中，系由西边Novaya Zemlya海峡与经度交错处的Mys Zhelaniya为入口，向东延伸至亚洲Bering Strait的北纬66度西经168度58分37秒处，整个沿岸北方航道上之内水、领海、专属经济区以及“适合前导船于冰上航行之水域”(includes seaways suitable for leading ships in ice)皆为北方航道。(55)
透过此定义有一处先补充说明，即所谓“东北航道”(Northeast Passage)与北方航道在范围上是不同的，“东北航道”在范围上较大是指全部连接欧亚的整个航线，而北方航道则专指依照《1990年规则》定义下之范围，当然北方航道是东北航道中最主要的航线且俄罗斯主张拥有管辖权，行经东北航道也必须经过北方航道，因此本文讨论此航道即统一用“北方航道”来说明，惟“东北航道”与“北方航道”不同之处仍须注意切勿混淆。(56)
除此之外，《1990年规则》第1条第2款定义中所引发最大之问题在于，北方航道范围是否限于200浬专属经济区内？因为定义中“适合前导船于冰上航行之水域”似乎开了一扇门让俄罗斯破冰船行驶超过200浬外更北或更南之公海海域，因此造成在操作上可能超过200浬到达地理上之北极点或是更南Barents Sea。
有关此点，学者Erik Franckx表示从俄罗斯之实践来看，其北极航道实际执行之范围是有超过200浬专属经济区且扩及公海水域的，俄罗斯的理由是外国船舶行经北方航道在需要前导破冰船之前提下，不可能只行驶至200浬范围内，倘若至公海区域该外国籍船舶仍须俄罗斯之协助方能有效且安全之行驶，则北方航道应视作一个整体管辖之航道，俄罗斯之管辖权自然及于全部航道。只是这样的说法已明显违反《1982年海洋法公约》第234条于专属经济区内执行法律、规章等规定。(57)
(2)《1996年北方航道通行指导》：此份文件主要是俄罗斯在开放北方航道供国际使用之航行指导规则，内容分为三大部分：第一部分是整体性的介绍北方航道地理、水文、气候与航行状况，附以大量图片及地图说明；第二部分则记载北方航道上俄罗斯沿海重要停泊港口、岛屿、灯塔及无线基地台位置；第三部分则是指导北方航道通行指南，说明在各种气候下航行注意事项以及在没有破冰船前导之情况下航行注意事项。(58)
(3)《1996年北方航道破冰船及导航船舶通行规则》：此份文件则巨细靡遗规范外国船舶应遵守事项，如通行前四个月应将船籍详细资料、运输货物、预计通航时程、目的地以及保险数据等向“北方航道管理总局”申报，另通行时需由俄罗斯破冰船前导并派驻2名导航人员上船协助通行船舶，且一天要有2次回报船舶位置及状况至“北方航道管理总局”，倘若外国船舶不遵守上述相关规则，俄罗斯有权要求驶离航道或是自负航期延误及任何危难发生。(59)
(4)《1996年北方航道通行之船舶船型、设备与供给须知》：此份文件着重在船舶航行安全及污染防止上，因此规范航行北方航道船舶具有一定冰上航行之等级，如具有双层船底可供储藏备份燃料油或预防撞击，以及船舶不得排放污水于外，因此必须具备船上污水处理设备，还有相关通讯及紧急救援设备等，整体来说，此份文件规范事项比《防止船舶污染国际公约》(MARPOL 73/78)来得更为严格。(60)
(二)俄罗斯直线基线划界主张之争端
1.俄罗斯主张
俄国自1917年10月革命后，即因国防因素就对北方航道实施严格管控，1932年“北方航道管理总局”成立后便有计划建立起北方航道管理之法制时代。1991年以后俄罗斯引进市场经济机制，整个北方航道管理分工更细，除联邦政府有“北方航道管理总局”负责相关法制作业规范外，尚有地方政府与国营企业都加入相关行政管理工作至今，(61)由此可知，基于直线基线划界原则俄罗斯将沿海北方航道视作内水海域，外国船舶并不享有无害通过权，且依据《1982年海洋法公约》第234条将冰封区域的北方航道制定国内法执行其主张，鉴于北方航道地理与水文条件困难，外国船舶通行本身就很困难，故借助俄罗斯破冰船协助以及沿海相关港口、岛屿以及信息提供等，成为安全通行的一大保障，如此也加深俄罗斯对于北方航道管理与国际实践。
2.美国主张与俄罗斯国内法可能之问题
美国自1979年卡特政府首度拟定执行“航行自由方案”(the Freedom of Navigation Program)以来，美国政府大体上皆持续执行此方案，因此对于俄罗斯于北方航道的主张则一贯表示属于越权之海域主张，认为北方航道属于国际海峡，适用《1982年海洋法公约》第38条规范，即外国船舶应享有过境通行权且不需沿岸国之同意，同时军事潜舰亦可采取水下行经北方航道之通行权利，另北方航道之法律地位应交由国际法而非依据俄罗斯国内法来决定。(62)
不过笔者以为，美国在法律观点上并未具体举出哪些区段的航线属于国际海峡哪些不是，仅一味基于航行自由全盘反对俄罗斯立场似乎较显薄弱；在执行上，美国自1924年以来即与前苏联有北方航道上之零星冲突，唯美国均以潜艇或军舰进入北方航道来主张航行自由权利，但却缺乏商船行经北方航道之记录，如此不免让国际社会产生纯军事考虑立场，反而减损其所主张北方航道系和平用途的国际海峡立场。(63)
除此之外，笔者以为在接受北方航道为俄罗斯内水的前提下，其国内法仍有两处恐违反《1982年海洋法公约》规定：第一，即前述俄罗斯国内法中《1990年规则》有关北方航道定义范围包括了“适合前导船于冰上航行之水域”字句，此定义范围模糊，也让俄罗斯于北方航道管辖范围有超出200浬外专属经济区之可能，惟有关此点举证最困难之处在于，整条北方航道长约10，400公里，并非所有行经区段皆超出专属经济区，再者北方航道东西方进出口皆经过俄罗斯领海，在地理上俄罗斯掌握绝对优势，外籍船舶很难行经北方航道而可以不受俄罗斯管辖。
第二，依据《1982年海洋法公约》第234条规定，俄罗斯是有权制定法律、规章，但必须是具有非歧视性的法律规则，而目前俄罗斯依国内法向外籍船舶征收行经北方航道之规费系依据船舶类型与吨位计算，其目的则说是为了航行安全与防止污染所需，然此规费征收标准是否亦适用其国内船舶？若否，则此国内法则明显是具有歧视性质的。(64)
五、中国应有之外交策略
(一)中国应适切关注北极议题
中国处于东亚地区并非北极圈沿海国，以站在地缘位置或国际法地位上观察，有关北极大陆架划界、非生物资源开采等议题，中国无权参与，且中国对于北极事务过多之关心极易引起北极区域内国家负面之评价。(65)
惟站在海洋强国的大格局下，美国之于南海在某种程度上等同中国之于北极，中国发展海洋强国的同时，先要向东突破西太平洋第一、第二岛链，向南突破南海冲向印度洋，然后持续性关注北极战略、经济、能源及航道等国家利益问题。
因此随着北极冰融与北极航道的开通，北极地区在全球性利益上，面对巨大的贸易动能与能源开采潜能；在全球性挑战上，则面对气候变迁与环境保护等议题。这显现出，北极事务不单单是区域间国家事务，而是应扩及全球关注的议题。
(二)中国加入北极理事会观察员之外交意涵
“北极理事会”(Arctic Council)(66)于2013年5月15日批准增加中国、日本、南韩、印度、意大利与新加坡6国成为永久观察员，此乃反应北极事务全球化，需要区域外大国参与的趋势。(67)
2013至2015年加拿大担任“北极理事会”轮值主席国，同时中国成为“北极理事会”区域外国家的永久观察员。可理解的是，中国加入的过程中，中国与加拿大外交关系自然建构具有建设性之外交关系，此也可作为两国未来持续在北极议题合作之良好基础。
然而在某种程度上，中国在外交上也必须承认北极理事会会员国在北极相关议题上所享有的主权，以及遵守相关决议原则，如“北极地区海空搜寻救援合作协定”(Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic)。(68)不过亦可预见中国未来在北极相关议题上将对会员国产生一定的决策影响力。
(三)航道合作是中国关心北极事务极佳切入点
航道合作是中国外交上关注北极事务极佳切入点，主要原因有二：第一，容易与加、俄取得合作共识：倘若中国在国家战略上积极关切北极航道发展，且分别与沿海国加拿大与俄罗斯取得相当航行合作共识，相信此合作行为适切符合彼此国家利益也是受欢迎的，因当加、俄两国正积极向世界证明其完全拥有北极航道管辖权的同时，中国分别寻求与其合作正好得以掌握先机，在强化加、俄两国国际实践之同时，也抢先在北极航道完全开通前与加、俄两国协商一个对中国远洋航运业最佳之通行筹码。
第二，关注北极航道争端所衍生之微妙外交关系：加拿大所属西北航道与俄罗斯所属北方航道，都同样面对以美国为主的国家挑战，因此在北极航道法律地位议题上，加拿大与俄罗斯恰为同一阵线，共同对抗美国。虽然加、俄外交上没有明示相互支持，但却也没有相互反对。此时中国外交对加、俄的支持，等同在北极事务上取得更多外交筹码与美国角力。当美国联合亚太国家反对中国南海主张时，中国外交战略上也在北极圈联合加拿大、俄国反对美国主张。
(四)借镜加拿大北方岛屿主张之法律观点
加拿大作为大陆国家，但其对于北方岛屿之划界采取群岛直线基线原则划界，这样的国际实践可强化中国西沙群岛采取直线基线原则划界的合理性。
另加拿大采取“时际法”观点予以解释其北方水域属内水之法律地位，藉此对抗《1982年海洋法公约》的规范；同样，中国亦可借镜相关“时际法”法理，解释南海U形线之合法性与合理性。
(五)关注美国在白令海建港之可能发展
地理上美国Alaska北边与西边正好位于西北航道与北方航道出太平洋出口处(也就是Bering Strait)，因此在北极航道夏季开通的经济利益考虑上，美国曾于2001年3月1日在一场联邦、地方Alaska政府与参议院外交关系委员会共同召开的会议上讨论Alaska建设深水港，以容纳未来轮船进出等基础设备之建设方案，同时发展全方位治安、污染防止、海难救助等需求之平台。
换言之，美国希望藉由地理上之优势建设Bering Strait成为未来另一个巴拿马运河的思维，同时考虑俄罗斯已在Bering Strait旁的Provideniya建设深水港因应未来北方航道使用，美国更应尽快相关基础建设，以取得未来航道主控权，(69)美国此一建设方案虽仍处于讨论阶段，但可以观察出，除俄罗斯与加拿大作为航道沿海国之积极立场外，连北极航道出太平洋海口之美国，也开始积极掌握Bering Strait控制权来取得未来庞大可预期之经济利益。下图5为北极航道共同经由Bering Strait示意图。
图5：西北航道与北方航道共同经由Bering Strait出太平洋示意图
资料来源："Arctic Sea Routes-Northern Sea Route and Northwest Passage," United Nations Environment Programme Website,〈http://maps.grida.no/go/graphic/arctic-sea-routes-northern-sea-route-and-northwest-passage〉.
(六)选择与加、俄两国于航道事项上合作之原因
笔者以为对于现阶段缺乏对北极事务的关怀，只会导致未来北极航道法律地位逐渐确定后，中国利益被迫排除，也因此中国适时分别与加、俄两国合作将有利未来航道通行之利基。另从国际法与国际实践观点分析，笔者认为下述理由将导致北极航道主控权最终归于沿海国加拿大与俄罗斯，而非美国所主张之国际海峡，这也是为何中国须先寻求与加、俄两国合作之原因。
1.国际海洋法观点
依据《1982年海洋法公约》第234条规范，在冰封区域沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章，以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。此规范等同赋予加拿大与俄罗斯合法制定一套完整的北极航道管理法律体系，且该国内法规也得以落实对于外国船舶之管辖实践。因此从国际法观察，沿海国制订管辖北极航道之法律制度并不能说违反国际法规范。
2.俄罗斯国内实践将成加拿大仿效之对象
相较于西北航道诸多国际法上之争端，俄罗斯的北方航道争端则较少，主因于俄罗斯自前苏联时代即有一套完整的北方航道管理法律体系，且该国内法规也确实落实对于外国船舶之管辖实践，除美国质疑北方航道作为内水性质外，国际社会似乎都是采取默认之态度；这样完整的国内法律体系当然成为加拿大仿效之对象，从这样的发展观察，加拿大效法俄罗斯对于北方航道管理之机制来强化自身对西北航道之管理不是没有的可能性。
3.加、俄两国积极之国际实践
2011年夏季已有32航次商船运输原物行经北方航道之记录；2011年9月，时任俄罗斯总理普京即对外表示：“北方航道提供亚、欧间最佳之商船航道选择，除距离外更有安全与质量等优势。”(70)截至目前为止，加、俄两国仍持续实践并强化对于北极航道之管辖权，以对抗美国对于国际海峡之主张。换言之，鉴于北极航道地理与水文条件困难，外国船舶通行本身就很困难，是以夏季行经北极航道仍需沿岸国在破冰船、导航、港口补给、信息提供与急难救助等之协助，方成为安全通行的一大保障，如此沿海国优势也加深其得以对于北极航道管理与国际实践之可能性。
4.北极航道管辖权攸关国家重大利益
北极航道本身具备重大“经济”与“战略”价值。首先，掌握北极航道就等同控制大西洋与太平洋的轴心航线，未来航道开通即控制新的世界经济走廊；第二，战略考虑上，因北极点地理位置与周边国家距离相同，从这一海域发射导弹10分钟就可达到美国和俄罗斯腹地，故从北冰洋地区发射的导弹将对周边国家形成极大之威胁，且冬季长期覆盖之北极冰层往往厚达几十米到百米，此冰层阻隔来自卫星、飞机等之跟踪和探测，等同提供携带核弹之潜艇最佳之隐藏效果。(71)
换言之，在国家重大利益维护前提下，加、俄两国严守北极航道作为内水法律地位之强度，将胜于美国及其他国家挑战之强度。(72)
(七)中国于航道合作事项上可能性之选项
南韩已经着手打造适合航行于冰上之货船，也展开与俄罗斯合作，待俄罗斯破冰船队正式建立后，未来除了夏季外，其他薄冰季节南韩货船仍可利用北方航道来连结亚洲与欧洲之交通运输线，(73)因此倘若展开北极航道之合作，中国恐非第一位之亚洲国家，值此之际，气候变迁之“科学研究”、“资源开采合作”与“航道通行最惠国待遇”都会是中国涉及航道合作事项上可能性之选项。
1.科学议题研究合作
气候暖化所导致北极冰融之影响各国正积极参与研究，不光是欧洲、美洲，连印度等亚洲国家也都密切观察北极冰融所造成的自然环境、农业、商业发展与地缘政治冲击的影响，(74)鉴于北极属于人类共同资产，气候暖化之影响是全球性的，所有国家与人类在气候暖化与北极冰融议题上都有权利参与研究。(75)中国第一次北极科研始于1995年，当时属于北极冰封之陆上考察，尔后1999年为第一次北冰洋上科研考察团，之后陆续2003、2008及2010年皆有相关科研考察进行，(76)同时中国亦为诸多北极科研相关国际间非政府组织、学术机构与相关北极研究协会之会员、观察员或非正式观察员，如“北极理事会”、“国际北极科学委员会”(International Arctic Science Committee，IASC)、(77)“北极事务年轻学者协会”(Association of Polar Early Career Scientists，APECS)、(78)“北极研究行动者论坛”(Forum of Arctic Research Operators，FARO)(79)与“国际永冻土协会”(International Permafrost Association，IPA)(80)等现存国际组织平台，是以中国在北极科研量能上已有一定之成果，而在过去研究基础下，未来中国科研团队可以深化相关研究，如与加拿大及俄罗斯合作分别签署相关北极航道开通后生态冲击影响、环境污染等科学研究协议，先从纯科学关怀角度率先世界各国切入北极航道事务，深化与加、俄两国合作关系的同时，再逐步形塑中国对北极航道冰融后之商业、法律与地缘政治效果之政策思维。
2.资源开采合作
根据美国地质调查局在2008年5月一份针对北纬66度56分以北地区(即北极圈66度33分再往北地区)尚未开采之石油及天然气蕴藏量调查报告指出，北极地区若以人类现阶段科技得以开采之技术能力来计算，该地区蕴藏全球25%尚未开发之碳化氢，总计约有900亿桶原油(约占全球13%原油藏量)、1，669兆立方英尺天然气以及44亿桶液态天然气(约占全球30%天然气藏量)，最重要的是这些非生物资源约有84%位于北极圈周边国家之沿海地带，也就是北极圈周边国家大陆架地带上。(81)
因此在地质上，加拿大与俄罗斯环北冰洋沿海地带蕴藏丰富非生物资源，而这些资源之开采及运输除仰赖北极航道外，目前观察亦须仰赖外国公司合作之需求，例如2009年底俄罗斯国营钻油公司Rosneft对外表示，(82)其将申请俄罗斯北冰洋沿岸30处钻油开采权，惟该公司亦表示，其仍欠缺有关深海大量开采石油以及相关技术与管理能力，因此不排除与外国就钻油事宜合作，(83)是以当中国处于经济高速发展而须仰赖大量原物料资源之同时，除向加、俄两国购买外更可思考与其展开资源开采合作协议，技术上也可引进第三国技术合作，如此从产地开采、航道运输到市场销售之一贯化，可预期的是降低大量原物料需求成本，中国自可透过合作协议取得更有利之经济发展条件。
3.北极航道通行最惠国待遇协定
现阶段北极航道尚欠缺完善设备、导航、破冰船与沿岸国规范，是以北极航道仍无法完全取代传统航道，唯在北极航道完全开通之前，可以想见的是相关通行指导规则、破冰船导引、规费、护航、救援、补给以及沿海相关港口、岛屿以及信息提供等，都将成为安全通行的一大保障。而上述这些要件，倘若中国能赶在航道完全开通前就分别与沿海国加拿大及俄罗斯谈判，如透过夏季通航期中国保证商船运输量，来换取规费最惠国待遇等，如此中国主动且积极谈判之态度适切符合共同利益：一来强化加拿大与俄罗斯国际实践，二来可为中国商船航行北极航道提供更低廉、完整之服务。
从世界航运格局来看，北极航道连接大西洋与太平洋，取代了传统巴拿马及苏伊士运河，距离的缩短可以减少时间、燃料、金钱等成本，再者少了海盗攻击更减少了船公司保险与人员伤亡之成本，如此看来北极航道的开通将带给世界各国互动能力之提升，有效运用北极航道之国家将比利用传统航道更具竞争力，长远来看这也将影响中国未来航运业发展。
综观北极航道法律地位争端，加拿大在其北方海域划界上不论是采取“历史性水域”或是“直线基线原则”主张，都是为了支持西北航道作为内水之法理基础，也因此加拿大声称拥有西北航道完整之主权，且外国船舶并不享有无害通过权；同样地，俄罗斯主张直线基线原则且透过国内法严格之控管北方航道为内水水域，更甚者《1990年法规》对于北方航道范围定义之模糊化让俄罗斯藉以将管辖权扩至200浬外之公海，也由于加、俄两国对于北极航道法律主张观点之一致性，也促使两国皆表达在此议题上合作之可能性。
相反地，以美国为主的各国则主张，即使加、俄两国将北极航道视作其内水，然因北极航道属于国际航道，故外国船舶依旧享有无害通过权以及国际海峡的过境通行权。由此吾人观察到，北极航道法律地位之论辩，其关键点即在于“无害通过权”与“过境通行权”之存在与否。《1982年海洋法公约》第8条第2款提供了“内水”享有“无害通过权”之特殊规定，《1982年海洋法公约》第35条第1款则提供了“内水”享有国际海峡“过境通行权”之特殊规定，站在现存国际法架构下，北极航道法律地位似乎已有所规范，惟加拿大采取习惯国际法之说辞，来排除西北航道“无害通过权”之适用，而俄罗斯以及加拿大亦都表示，北极航道现今仍欠缺国际海峡功能性标准之构成要件该当性，来排除“过境通行权”之适用，况且《1982年海洋法公约》第234条的规范赋予沿海国制定航道管理机制之合法性，是以加、俄两国当然有权在其内水航道上执行其管辖权。目前看来，上述法律地位论辩双方皆具一定之法理基础，端看争端国各方是否愿意诉诸国际法院为一裁判，恐方得一定论。
最后，现阶段加、俄两国之国家实践、地理上优势与国家重大利益等因素，将可能导致北极航道主控权最终归于加拿大与俄罗斯所掌控。是以在此推估下，中国在外交策略上应及早展开与加、俄两国合作，除增加中国在北极事务上对抗美国之外交筹码外，更可针对北极航道上有关“科学研究”、“资源开采合作”与“航道通行最惠国待遇”等议题合作，俾利中国涉入北极议题，维护国家长远航运利益及经济发展之布局。
①一项根据美国海洋暨大气总署(National Oceanic and Atmospheric Administration,NOAA)有关2010年北极报告(Arctic Report Card)指出，2010年北极夏季(9月19日观测)海冰面积是自1979年同时期以来史上第三小之面积(2007年最小、其次为2008年)，仅为460万平方公里，相较于1979年至2000年间夏季海冰平均面积缩减210万平方公里(约减少31%)；另若以海冰最多的冬季三月比较来看，2010年3月北冰洋海冰面积为1，510万平方公里，相较于1979年至2000年间冬季海冰平均面积1，580平方公里来看，仅缩减4%的面积。由此观察，全球暖化效应对北极冰融现象来说，夏季河冰影响甚为剧烈。"Arctic Report Card," NOAA Website,http://www.arctic.noaa.gov/.
②2007年夏季北极“西北航道”成为有纪录以来，首次呈现无冰之水域而得以航行。Kathryn Isted,Sovereignty in the Arctic—An Analysis of Territorial Disputes & Environmental Policy Considerations,Florida State University—Journal of Transnational Law and Policy,vol.18,no.2,347-348(Spring 2009).
③Christoph Seidler & Gerald Traufetter,Melting of Arctic Ice Opening Up New Routes to Asia,September 27,2010,SPIEGEL Website,http://www.spiegel.de/international/business/0,1518,719740,00.html.
④Artyom Liss,Arctic trail blazers make history,BBC News Website,September 19,2009,http://news.bbc.co.uk/2/hi/8264345.stm.
⑤Michael Byers,Canada Can Help Russia with Northern Sea Route,The Moscow Times Website,June 8,2012,http://www.themoscowtimes.com/opinion/article/canada-can-help-russia-with-northern-sea-route/460127.html; Seidler & Traufetter,supra note 3.
⑥E.J.Molenaar,Arctic Marine Shipping-Overview of the International Legal Framework,GAPS and Options,Florida State University-Journal of Transnational Law and Policy,vol.18,no.2,294(Spring 2009).
⑦Donat Pharand,The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit,Ocean Development and international Law,vol.38,no.1 & 2,3-18(January 2007).
⑧俄帝于1916年9月29日正式宣布以扇形原则主张其拥有北极地区所有不论是已发现或是尚未发现岛屿之主权，这是北极地区周边国家第一个官方正式声明以扇形原则主张陆上及海上主权之国家。
⑨Erik Franxkx,The Legal Regime of Navigation in the Russia Arctic,Florida State University-Journal of Transnational Law and Policy,vol.18,no.2,331(Spring 2009); E.J.Molenaar,supra note 6,at 392-393.
⑩万征、邓志斌：“未来物流新格局—关于开辟北极新航线和建立北极大平台的构想”，载《商场现代化》2005年10月第447期，第3-4页。
(11)近年来非洲及马六甲地区海盗及海上武装抢劫严重，大大增加船运公司的运输成本与风险，除保险费用增加外，更有欧洲船运公司在运输高单价之货品至亚洲时，聘请佣兵随船保护以杜绝海盗之攻击。戴宗翰：《由国际法论海盗行为防制之研究——兼论亚太区域合作之模式》，中国文化大学政治研究所硕士论文，2002年，第39-53页。
(12)E.J.Molenaar,supra note 6,at 290.
(13)Yohei Sasakawa,The Northern Sea Route-The Shortest Sea Route linking East Asia and Europe 14-16(Japan:Yoshio Kon,2001).
(14)Edward Struzik,Northwest Passage:The Quest For an Arctic Route to the East 6(Toronto:Key Porter Books,September 1991).
(15)Yohei Sasakawa,supra note 13,at 12.
(16)Edward Struzik,supra note 14,at 141-142.
(17)Michael Byers,Intent for a Nation:What Is Canada For? 158(Vancouver:Douglas and McIntyre,2007).
(18)Andrea Charron,The Northwest Passage:Is Canada's Sovereignty Floating Away? International Journal,vol.60,no.3,847(Summer 2005).
(19)Brian Van Pay,National Maritime Claims in the Arctic(U.S.office of Ocean and Polar Affairs,May 21,2009).
(20)"United Nations Convention on the Law of The Sea,Dec.10,1982," UN Website,http://www.un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf.
(21)Robert Dufresne,Controversial Canadian Claims Over Arctic Waters and Maritime Zones,PRB 07-47E,1-2(Ottawa,Canada:Parliamentary Information and Research Service,Library of Parliament,January 10,2008).
(22)"Juridical Regime of Historic Waters,Including Historic Bays," A study prepared by UN Secretariat,Doc.A/CN.4/143,para.34,UN website,http://untreaty.un.org/ilc/documentation/english/a_cn4_143.pdf.有学者亦认为，除海湾外，还有河口、海峡、群岛水域等不同于海湾形状的海域，亦可称为“历史性水域”。
(23)俞宽赐：“从‘历史性水域’制度论我国南海U形线之法律地位”，载《理论与政策》1993年11月第8卷第1期，第90页。
(24)Gary Knight & Hungdah Chiu,The International Law of the Sea:Cases,Documents and Readings 121(London & New York:Elsevier Applied Science and UNIFO Publisher Inc.,1991).
(25)A/CN.4/143,supra note 22,at 160-167.
(26)1973年加拿大法律事务局声明原文如下：Canada also clams that the waters of Canadian Arctic Archipelago are internal waters of Canada,on a historical basis,although they have been declared as such in any treaty or by any legislation.Robert Dufresne,supra note 21,at 2.
(27)2002年加拿大外交及国际贸易部声明原文如下：Canada's full sovereignty over these waters,including Northwest Passage,is based on historic title and no right of passage is therefore recognized.Further strengthening Canada's sovereignty position is the ongoing used and occupation of the covering ice by its Inuit people "from time immemorial".Id.at 3.
(28)Id.
(29)Donat Pharand,supra note 7,at 13.
(30)Robert Dufresne,supra note 21,at 3.
(31)D.H.N.Johnson,The Anglo-Norwegian Fisheries Case,International and Comparative Law Quarterly,vol.1,no.2,145-180(January 2008).
(32)刘江萍、郭培清：“加拿大对西北航道主权控制的法律依据分析”，载《青岛行政学报》2010年第2期，第103-104页。
(33)Robert Dufresne,supra note 21,at 4.
(34)Kathryn Isted,supra note 2,at 354-355
(35)Brian Van Pay,supra note 19.刘江萍、郭培清：同注引文32，第104页。
(36)Kathryn Isted,supra note 2,at 354.
(37)加拿大所称之习惯法是指1951年英娜渔业案之判例所形成之习惯法。
(38)Robert Dufresne,supra note 21,at 5.
(39)Kathryn Isted,supra note 2,at 354.
(40)Robert Dufresne,supra note 21,at 5.
(41)Corfu Channel Case,Apr.9,1949,International Law of War Association Website,http://lawofwar.org/corfu_channel_case.htm.
(42)Kathryn Isted,supra note2,at 355-356.
(43)Donat Pharand,supra note 7,at 42.
(44)《1982年海洋法公约》第35条第1款规定如下：“本部分的任何规定不影响：(1)海峡内任何内水区域，但按照第7条所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水的情况除外。”
(45)Kathryn Isted,supra note 2,at 355.
(46)Robert Dufresne,supra note 21,at 6.
(47)郭培清、管清蕾：“北方海航道政治与法律问题探析”，载《中国海洋大学学报》2009年第4期，第5页。
(48)Christopher C.Joyner,The Legal Regime for the Arctic Ocean,Florida State University-Journal of Transnational Law and Policy,vol.18,no.2,230(Spring 2009).Erik Franxkx,supra note 9,at 327-328.另Christopher C.Joyner 教授于乔治敦大学个人网页介绍可参阅下列联结：http://explore.georgetown.edu/people/joynerc/以及Erik Franxkx教授布鲁塞尔大学个人网页介绍可参阅下列联结：http://www.vub.ac.be/IERE/efranen.html.
(49)Michael Byers,supra note 5.
(50)Erik Franckx,supra note 9,at 328.
(51)俄罗斯《1990年规则》可从其交通部网站取得法规英文与俄文两种版本"Утверждены Министерством морского флота СССР 14 сентября 1990г." Ministry of Transport of the Russia Federation Website,http://www.morflot.ru/about/sevmorput/index.php.
(52)Erik Franxkx,supra note 9,at 329-330.
(53)1982 UNCLOS第234条全文为：Coastal States have the right to adopt and enforce non-discriminatory laws and regulations for the prevention,reduction and control of marine pollution from vessels in ice-covered areas within the limits of the exclusive economic zone,where particularly severe climatic conditions and the presence of ice covering such areas for most of the year create obstructions or exceptional hazards to navigation,and pollution of the marine environment could cause major harm to or irreversible disturbance of the ecological balance.Such laws and regulations shall have due regard to navigation and the protection and preservation of the marine environment based on the best available scientific evidence.
(54)有关北方航道1996年相关法规英文版本亦可从俄罗斯交通部网站取得：http://www.morflot.ru/about/sevmorput/index.php.
(55)《1990法规》第1条第2款英文版原文为：The Northern Sea Route-national transportation route of the USSR,which is situated within the inland waters,territorial sea(territorial waters),or exclusive economic zone adjoining the USSR northern coast,and includes seaways suitable for guiding ships in ice.the extreme points of which in the west are the western entrances to the Novaya Zemlya straits and the meridian running from Mys Zhelaniya northward.and in the east,in the Bering Strait,by the parallel 66°N and the meridian 168°58′37″W.
(56)Erik Franxkx,supra note 9,at 332.
(57)Id.at 332-333.
(58)Id.at 336-337.
(59)Id.at 337-338.
(60)Id.at 338-339.
(61)Yohei Sasakawa,supra note 13,at 80.
(62)Michael Byers,supra note 5.
(63)郭培清、管清蕾：“北方航道上的冲突事件”，载《海洋事件》2010年第2期，第64-66页。
(64)Yohei Sasakawa,supra note 13,at 86.
(65)Linda Jakobson,China Prepares for an Ice-Free Arctic,SIPRI Insights on Peace and Security,no.2010/2,1-2(March 2010)SIPRI Website,http://books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.
(66)1989年9月芬兰政府首先发起环北极国家环境保护会议，希望藉由部长级会议来强化北极地区环境保护，之后环北极各国纷纷响应也于1996年9月19日正式于加拿大温哥华签署《北极理事会成立声明》(Declaration on the Establishment of the Arctic Council)，北极理事会自此成立。About Arctic Council,October 22,2007,Arctic Council Website,http://arctic-council.org/article/about.
(67)Patricia Zenzerle,China granted observer set on Arctic governing council,May 15,2013,Reuters Website,http://www.reuters.com/article/2013/05/15/us-arctic-council-idUSBRE94E0IJ20130515.
(68)2011年5月12日于格陵兰首都Nuuk举行的第七届部长级会议签署了首份北极地区国家间具约束力之国际协定，即《北极地区海空搜寻救援合作协定》，此协定加拿大与俄罗斯亦都为签署国。Agreement on Cooperation in Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic,Arctic Council Website,http://arctic-council.npolar.no/accms/export/sites/default/en/meetings/2011-nuuk-ministerial/docs/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_signature_21-Apr-2011.pdf.
(69)Alice Rogoff,Melting Arctic:Think of the Bering Straits as the Next Panama Canal,February 28,2010,Alaska Dispatch Website.http://alaskadispatch.com/voices/tundra-talk/4236-melting-arctic-think-of-the-bering-strait-as-the-next-panama-canal; Middleton Saundra,Revisiting the Northern Sea Route,Alaska Business Monthly,April 1,2000,All Business Website,http://www.allbusiness.com/north-america/united-states-alaska/527545-1.html.
(70)Michael Byers,Toward a Canada-Russia Axis in the Arctic,February 6,2012,Global Brief Website,http://globalbrief.ca/blog/2012/02/06/toward-a-canada-russia-axis-in-the-arctic/.
(71)赵国材：“论北冰洋之争议”，载《军法专刊》2011年6月第3期，第170页。
(72)鉴于非传统性安全恐怖主义扩散考虑，也说明了航道开放对美国来说如刀之两刃，恐怖主义之威胁将危害美国国土安全，站在国家生存为最终目标之立场，美国先前主张开放西北航道的主张有了思维上之转变，加之美国与加拿大已签署《1988年美加北极合作协议》，对于美国来说已取得较其他国家更大空间之航道通行权，故现阶段美国将西北航道法律定位为国际航道之意义已不再那样大，种种迹象显示，加拿大对于西北航道为内水之主张立场势将更为坚定。
(73)Michael Byers,supra note 70.
(74)Linda Jakobson,supra note 65,at 2.
(75)一项来自“北极理事会”与“国际北极科学委员会”(International Arctic Science Committee，IASC)联合调查之“北极气候冲击评估”(Arctic Climate Change and Its Impacts)指出，倘若全球暖化持续，则预估至2100年北极地区均温将升高4-7度，21世纪结束前，北极夏季至少有一半以上的海冰会溶化，而这些变化势将影响北极地区物种生存。Arctic Climate Impact Assessment(ACIA),Impacts of a Warming Arctic:Arctic Climate Impact Assessment 10-20(New York:Cambridge University Press,2004).
(76)Linda Jakobson,supra note 65,at 3.
(77)“国际北极科学委员会”是一个致力于北极地区跨学科研究的非政府组织，其成立于1990年8月。在组织架构上“国际北极科学委员会”内部有执行委员会与秘书处属于幕僚机构，另设有专为科学研究之工作小组(working groups)，以及策略规划之行动小组(action groups)。相关信息请参阅IASC网站：http://iasc.arcticportal.org/index.php/home/iasc。
(78)“北极事务年轻学者协会”提供一个整合平台，让有兴趣于北极事务之研究生、博士后研究与年轻学者共同合作发展跨领域之研究，其提供个人会员制度是属于学术性质之协会，唯该学会与“北极理事会”等非政府组织都有密切往来，是一个我国可以透过学术性质且较容易参与又可以发声之管道。相关信息请参阅APECS网站：http://www.apecs.is/。
(79)“北极研究行动者论坛”是1998年8月由11个国家所有的24个“行动者”(operators)如各国学术机构与相关政府部门所共同召开之创立论坛，“北极研究行动者论坛”的每年年会事实上是由“国际北极科学委员会”下辖的“北极科学高峰周”(Arctic Science Summit Week，ASSW)所领导召开，换言之“北极科学高峰周”是各国北极事务研究整合平台，而“北极研究行动者论坛”则是其所整合的一项学术与实务结合之论坛，目前参与“北极研究行动者论坛”之国家有美国、加拿大、中国、捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、冰岛、意大利、日本、荷兰、波兰、南韩、俄罗斯、瑞典与英国计17国。相关信息请参阅FARO网站：http://faro-arctic.org/mission/。
(80)“国际永冻土协会”成立于1983年，是一个接受以国家、跨国组织与个别团体之科学研究协会，另1989年7月“国际永冻土协会”改隶属于“国际地质科学联盟”(International Union of Geological Sciences)，目前会员国有阿富汗、澳洲、加拿大、中国、丹麦、芬兰、法国、德国、冰岛、意大利、日本、吉尔吉斯共和国(Kyrgyzstan)、蒙古共和国、荷兰、纽西兰、挪威、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、俄罗斯、南韩、西班牙、瑞典、瑞士、英国与美国计26国。相关信息请参阅IPA网站：http://ipa.arcticportal.org/。
(81)US Geological Survey,Circum-Arctic Resource Appraisal:Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle(USGS Fact Sheet 2008-3049,July 2008),USGS Website,http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049/fs2008-3049.pdf; Peter Glover,Russia isn't freezing out Canada on Arctic,September 30,2010,Troy Media Website,http://www.troymedia.com/blog/2010/09/27/russia-isn%E2%80%99t-%E2%80%98freezing-out%E2%80%99-anyone-on-arctic-policy/.
(82)Rosneft公司网站参见：http://www.rosneft.com/。
(83)Linda Jakobson,supra note 65,at 9.
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