严守黄线 城乡统筹—对哈尔滨市基础设施建设的思考
郑文裕 张洪立 池 浩
一、城市基础设施建设现状与规划实施的挑战
根据国务院2011年批复的哈尔滨市城市总体规划（2011-2020年），哈尔滨市城市基础设施规划“应本着适度超前、带动城市发展空间的扩展、为城市土地升值提供升值空间，促进城市经济发展的原则，建设高标准、高水平、超前可行的现代化城市市政公用设施框架”。可见哈尔滨市基础设施建设将持续高额投入、快速增长。
哈尔滨市近几年城市建设投资规模不断加大、发展速度明显加快，城市基础设施建设也有了跨越式发展。2013年，哈尔滨市实施路桥交通建设、重点区域改造、源网建设、内河治理、既有建筑节能改造等七个城建重点工程，城市现代路网交通体系构建、地下源网设施升级、重点区域环境优化和城市特色品位打造等方面更上台阶。
（一）现状与总体规划目标差值较大 规划实施任务较为艰巨
哈尔滨市给水工程现状存在着供水安全可靠性差、二次供水设施亟待改造、管网漏失率高等问题；城市排水工程存在着水环境污染、排水设施分布不均衡、设施陈旧、部分地区存在内涝等诸多问题。在哈尔滨市城市总体规划（2011-2020年）中的市政公用设施工程规划中，多项技术经济指标与规划期末目标差值较大。
哈尔滨市总体规划
为实现城市总体规划基础设施建设规划期末目标，根据哈尔滨市城市近期建设规划（2011-2015年），城市基础设施建设任务繁重，主要有：
哈尔滨市城市总体规划部分规划指标增长分析
1.综合交通
编制城市总体规划，应当根据规划内容和深度要求，合理布置城市基础设施，确定城市基础设施的用地位置和范围，划定其用地控制界线。在城市黄线内进行建设活动，应当符合经批准的城市规划，贯彻安全、高效、经济的方针，处理好近远期关系，根据城市发展的实际需要，分期有序实施。在城市黄线范围内禁止进行违反城市规划等违法建设活动，城市黄线一经批准，不得擅自调整。迁移、拆除城市黄线内城市基础设施的，应当依据有关法律、法规办理相关手续。
新建连接省内重要城市的三条城际铁路专线、滨北铁路桥、大耿家哈市北站火车站、改建哈东站、改扩建六条高速公路、改扩建太平机场、三环路全线道路及节点立交桥、地铁一二号线工程，滨北公铁两用桥江南联络线工程等。
2.公共设施
燃气工程：建设松北区、群力新区、哈东地区、呼兰区管网，新建输气主干线90公里、天然气门站2座、区域调压站50座等。
排水工程：污水处理能力从65万m3/d提升到145m3/d，新建/提升何家沟群力、何家沟平房、群力新区、信义沟等6座污水处理厂、升级改造2座污水处理厂，排水管网长度达到2000公里，排水管网服务面积普及率达到75%；中水回用率达到10%等。
同样，近期建设规划本身就具有高度的可执行性。城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划。近期建设规划是城市规划及城市建设工作的近期实施内容，是从建设现状向总体规划目标迈进的桥梁与纽带。
有研究发现，MG患者外周血中的Tfh细胞增多，Tfr细胞减少，致使Tfh/Tfr比值过度增加[12]。本研究发现，B2型胸腺瘤合并MG患者胸腺中的Tfr细胞减少，Tfh细胞增多，Tfh/Tfr比值增加。MG多认为是一种抗体介导的T细胞依赖的自身免疫性疾病。
给水工程：建设西泉眼水库供水工程及其输配水管线、江北地下水净水厂、呼兰地下水净水厂及配套给水加压站，松北区、群力新区、哈南新区、高开区等城市新区的管线及加压站等。
供热工程：新建及改扩建平南热电厂、南岗西南部热电厂等11座热电（供热）厂，新建、扩建热网约450公里，管网改造约500公里，热力站改造约300余座等。
环境卫生设施：新建生活垃圾处理场1座（西部生活垃圾处理场），其它处理厂3处等。
这张特殊的统计表，引发了我的兴趣。因为，一提到奢侈品，人们立刻就会想到珠宝钻石什么的。而这张别致的统计表，里面的“奢侈品”，几乎全是免费的，比如不老的童心，比如拎包就走的健康体魄，比如爱情，比如品味美好的心情，比如自由的心态与宽广的胸襟，比如拥有给予他人希望的精神动力。
（二）城市基础设施现状分布存在地区差异性
解决基础设施地区分布差异是城乡一体化的重要课题。差异表现在各行政分区之间的差异，在行政分区内部也表现 “中心-边缘”的分布规律。在中心城区，道路网密度最为密集，道路等级设置完善，逐年按建设计划进行道路工程结构性升级、拓宽改造。各项市政公用设施的技术设备先进，覆盖率高；经济相对不发达城区、城乡接合部及近郊农村则处在落后追赶的阶段，地区差异性较为明显。以哈尔滨市为例，燃气工程设施的燃气用户发展就不平衡，中心城区气化率水平较高，管网分级明确，技术成熟，而在呼兰、利民等地区，燃气管网还很不完善、气化率水平较低，基本处于起步阶段。
（三）城市基础设施建设资金庞大
为了解决上述困难，保证城市总体规划及各类专项规划实施的如期完成，建设工程需要庞大的城建资金的筹措与投入。中央财政资金对哈尔滨市基础设施投入逐年减少，哈尔滨市财政每年投资增长有限，基础设施投资缺口较大。
由表1，表2和图2可知，随着翁结水库坝下南碧河干流沿程工农业及生活供水量的不断增加，相应的退水污染物入河量不断增加，南碧河干流水质从上游至下游是逐渐变差的过程，污染物浓度增值在逐渐扩大，至灌区末梢小黑江汇口前断面，水质最差，相比工程建成前的COD、NH3-N浓度的增幅也最大。但工程建成后，南碧河干流水质总体均能满足水环境功能区划要求的地表水Ⅳ类目标，说明翁结水库下泄的水量过程能够满足下游河道水环境目标的要求。
城市基础设施建设模式主要有政府直接建设、政府融资平台建设等，近年来，哈尔滨市基础设施建设吸取兄弟城市成功经验，在筹资渠道方面进行了开拓探索，如BOT模式，正在从比较单一、融资偿债能力较弱向多元化投资模式嬗变转化，相对固定完善的城市基础设施投资模式尚未形成。
二、热点难点分析
（一）社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度
根据城乡规划法，城市总体规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。总体规划的制定是经过法定程序、充分论证后的产物，本身具有可执行性。
供电工程：重点建设500千伏哈南等三座重要的电源枢纽点和电压支撑点。新建爱建变等220千伏变电所8座，新建66千伏变电所12座及线路110公里等。
由于城市基础设施建设现状历史欠账较多，表现为规划指标与城市总体规划相应目标差值较大。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。
哈尔滨市近年来引入了城市基础设施投资建设的新模式，积累了一些宝贵经验。在污水处理和公共停车场建设方面进行了有益的探索，如以BOT方式建设了太平污水处理厂和西南部垃圾场、西六道街地下停车场工程、已签署协议的朝阳污水处理厂等。
（二）传统的规划编制思路是区域性差异产生的重要因素
党的十八大提出了2020年我国基本公共服务均等化总体实现的工作目标。据统计，我国公共服务评价体系指标中，基础设施指标差异性数值（最大与最小之比的 5 年平均值）排在了基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护等六项指标的首位，地区差异性矛盾最为突出。
传统的基础设施规划只注重各行政界限内小范围的系统性，而忽视大区域的协调统筹；只注重城市基础设施的配置，而忽视乡村基础设施的建设。城市内部各部分侧重从自身发展角度出发，关注自身发展的诉求，忽视彼此之间产业发展、生态框架、交通网络紧密联系的问题。由此造成规划实施过程中城市资源难以整合、不符合城乡统筹要求等问题。
众所周知，近代中国的贫穷落后主要是由于落后的社会制度造成的，因此，要摆脱贫困，必须摧毁旧有的社会制度。新中国的成立为社会制度变革扫清了道路。1953年10月，毛泽东同志强调：通过资本主义道路，也可以实现农业增产，但这样会比较慢，而且会很艰难，因而“我们不搞资本主义”[10]。到1956年，通过“三大改造”，社会主义公有制得以基本确立，这为我国探索中国特色扶贫开发道路奠定了最根本的制度前提。
（三）城市基础设施建设投资
城市基础设施建设具有大量建设资金、显著外部效益、公共性、社会性、需求周期性、供给连续性等特征，这些共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。地方政府要承担大量的公共事务支出，而预算法对地方政府直接举债有控制，为了缓解市政建设所需资金规模较大与政府财力相对不足的矛盾，上世纪90年代以来，一些地方政府先后开办了一些市政公司、城投公司、交通公司等作为融资主体。现在全国几乎所有的省会城市、部分地级市县陆续成立了名称各异的基建投融资平台，数量呈快速增长趋势，融资规模也不断增大，已成为地方经济和社会发展筹集资金重要途径。近年来，随着沿海城市的探索，包括民营资本投入在内的多种经营模式在基础设施等建设中有了实践和推广。
特许经营模式是对政府主导建设的有力补充。一是有利于减少政府财政负担；二是可以借鉴外来先进的技术和项目管理经验；三是有利于提高基础设施项目的建设和使用效率。它能够缓解政府对基础设施投资的巨大资金缺口，城市基础设施建设有望摆脱资金瓶颈而提速跨越发展。
市人大常委会主任、党组书记杨云生说：“这次谭坊镇人大专题询问试点问得成功、改得彻底，为我们在全市各镇人大铺开这一工作提供了经验、坚定了信心。下一步，各镇人代会将陆续通过专题询问办法，并结合辖区实际选准议题开展专题询问工作，让镇人大专题询问制度化、常态化，在监督刚性和实效性上实现新突破。市人大常委会将全力做好支持、指导工作，为乡镇人大创新工作方式、拓宽监督渠道提供强有力的保障。”
三、建议
（一）建立“总体规划-近期建设规划-年度建设计划”动态实施体系
在总体规划的框架体系下，以解决城市发展面临的实际问题为出发点，将城市总体规划的长远目标分解成不同阶段实施的具体目标，统筹和策划城市近期重大建设项目，为城市基础设施近期建设提供具体引导和有效控制，促进总体规划目标分阶段滚动实施。
（二）加强城市黄线规划管理，动态维护监察
老牛叔，你去上班，我帮你等欧阳橘红，我保证不离开这里一步。何青山说。何青山住在竹溪街三十九号，何牦和何青山的父亲小学时是同学。何青山也在印刷厂上班。
肝癌 早期肝癌无特异性症状，就算有，亦多是癌前疾病的一些复杂表现。但是如果慢性肝炎或肝硬化患者右上腹或肝区出现刺痛或疼痛加剧，身体不适，食欲减退，进行性消化不良，伴有腹泻及体重明显下降时，应高度警惕。
大力推进技能大赛在创新人才培养中的作用 通过组织参加各种层面的高水平技能大赛，用比赛检验教学，以比赛促进教学，围绕比赛项目做文章[5]，多反思、多总结，提高指导教师团队的实操水平和创新水平，带动专业学科创新教育水平的提升，进而优化创新型人才培养教学。
建立完善包括黄线在内的规划控制线管理系统，对城市规划的制定、实施与修改实行“一张图”管理，并进行动态维护、实时更新，结合GIS系统，与规划监察部门密切联动，切实保障城市基础设施规划的实施与管理工作顺利进行。
（三）区域统筹和城乡统筹是解决地区差异性问题的重要原则
区域统筹和城乡统筹是解决地区差异性问题的重要原则。基础设施区域统筹要求基础设施规划能够突破行政界限的束缚，在区域范围内实现基础设施的协调和共建共享；基础设施城乡统筹表现为城乡基础设施的无差别性和共享性，以解决基础设施建设地区差异性矛盾，缩小城乡基础设施的差距为目标，力求突破传统规划的视角，实现城乡一体化共享。两种统筹对实现城乡经济社会协调发展，提高城市全体居民生活水平具有极其重要的意义。
区域统筹发展和城乡统筹发展是一项长期而艰巨的工作，要注重发挥城乡规划的抓手作用，着力解决规划建设衔接不够、发展不平衡等问题。近期建设规划的编制和实施遵循全市一盘棋的原则，以空间为平台，协调总体规划各子系统发展方向、建设重点和规划建设标准，突出区域空间布局的优化，加强生态环境保护和基础设施建设，推进城乡一体化发展，切实发挥城乡规划的城市管理功能。
建设项目压覆矿产资源评估是通过对野外踏勘、实地走访、收集相关的资料等，基本了解和熟悉项目用地范围内压覆矿产资源情况，确定项目范围内压覆矿产资源的矿种、位置、数量、规模等，估算压覆矿体的资源/储量，并对比工程项目和压覆矿产资源的经济社会效益，为项目选址及政府部门的决策提供依据。
（四）探索多种建设模式
建立健全构建基础设施投融资管理体制，有效控制融资平台贷款风险。建立政府公共财政合理补偿机制，吸引民间资本进入公益性和准公益性基础设施领域。建立风险防范机制，确保资金的安全、规范和高效使用。
推动城市基础设施的多元化建设模式，探索建立城市供水、供气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特许经营制度。另外，在供水、供电、地铁、电信等基础设施项目中，购置大型基础设备时可以考虑采用融资租赁方式融通资金。
（五）应注意的问题
城镇化快速发展进程中，许多城市都有“政绩工程”与城市必要基础设施缺乏的尴尬矛盾。大小城市都建很宽的道路和豪华的会展中心、商务区、金融街等“形象工程”，地方政府不能把有限的资金用在刀刃上，不但造成基础设施建设资金紧缺，也容易在城市拆迁中造成矛盾。
加强城市基础设施建设，关乎城市长远发展和城市全体居民利益。“乘数效应”、外部效益、公共性、供给连续性等共性特征决定了城市基础设施建设的政府主导地位。社会发展目标与社会生产力现状之间的差距决定了规划实施的难度。城市政府应以区域统筹和城乡统筹为原则，建立动态实施体系，加强城市黄线规划管理，探索多种建设模式，促进基本公共服务均等化目标的顺利实现。
（作者单位：黑龙江省哈尔滨市城乡规划编制研究中心）
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