摘要：长期以来，零散纳税人及零散税收具有分布广、控管难度大、成本高等特点，特别是营改增之后，在纳税人总体数量猛增的情形下，零散税收纳税人数量同样的迅猛增长，需要代开发票的临时纳税人以及需要领用发票的纳税人数量激增。国税部门积极与邮政公司等单位开展合作办税，委托邮政公司代开普通发票、代征税款、申领发票，此举大大方便了纳税人，有效的降低了纳税人来回奔波办税服务大厅以及排队等候的时间，节约了纳税人的税收成本，提高了办税效率。
关键词：国税；便民；办税服务；政府购买
继2012年交通运输业、现代服务业、电信业先后完成“营改增”之后，房地产业、建筑业、金融业和生活服务等四大行业均在2016年5月完成了“营改增”。营改增后，国税部门所辖纳税人户数激增，行业类别扩大，但是纳税服务厅工作人员人数并未随之同步增加。办税服务厅长期出现人员拥挤，办税等候时间长，外地办税极不方便的情况。如何利用现有社会力量解决这一困境，是国税部门紧贴纳税人实际做好服务，进一步服务了经济发展大局，进一步提高了纳税服务的质量，打通便民办税最后一公里的重中之重。
政府购买便民办税服务，是政府行政机关和社会组织、事业单位在便民办税服务各项工作中的共同参与，国税机关承担监督管理作用，积极支持和引导社会力量参与便民办税服务的供给。本文旨在以宜昌国税为例，研究国税购买便民办税服务的现状、问题与对策。
1.宜昌国税“营改增”后办税现状
2012年纳入“营改增试点”的纳税人净增1.85万户，四大行业扩围后，纳入“营改增试点”的纳税人净增6.6万户，但国税新近公务员人数并未大增，甚至尚未填补正常退休导致的人员减少。
2012年12月，湖北省实施营业税改增值税试点改革的范围包括：从事陆路交通运输服务、水路交通运输服务、航空交通运输服务、管道运输服务、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形资产租赁服务和鉴证咨询服务等行业。2014年1月1日，铁路运输和邮政业纳入营改增试点。2016年5月起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。
宜昌国税系统2015年新招录公务员20人，2016年新招录公务员35人，分配至大厅人员占总人数的三分之一，考虑办税服务厅轮岗、退休人员，办税服务厅人员并未因“营改增”而有同等比例的增加。
2.非营利组织及部分非营利性质事业单位参与便民办税服务购买
（1）相关理论
政府购买服务是政府、各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位等向社会力量，例如在登记部门登记或金币准免于登记的社会组织、事业单位等购买服务从而承担公共服务新模式。
戴维•奥斯本等人曾在《重塑政府》中提出“重新塑造政府”的政府管理理论，他指出政府事无巨细的完成公共服务只会减弱政府自身的决策能力，同时建议政府的角色应由“划桨”转向“掌舵”，应该更注重授权而不是服务。
英国古典政治经济学的主要代言人亚当•斯密曾指出公共服务由政府使用税收免费供给，但这并不是唯一形式，私人提供社会服务的成效往往会好于政府的直接供给。法国学者萨伊对公共产品的供给问题进行了论述，认为除政府外，个人也可以供应部分公共消费品。美国学者弗雷德对萨缪尔 森、巴托等人提出的市场失灵论、外部性进行了驳斥，认为市场是可以作为公共物品的提供方的，“市场可以解决公共物品的提供与外部性问题，契约型制度可以解决公共物品供给和收费问题”。还有美国学者还从概念上对公共服务的提供方与以及生产方进行了明确的区分，指出“政府并不是公共服务提供的唯一合法主体，公共服务既可以由政府来提供也可以由私人部门来提供”。美国学者萨拉蒙也指出，如果单从政府失灵论的角度来对美国社会现实的失灵进行解释是有相当的局限性的，从公共产品的提供方看，政府的职能是监督，对资金与公共服务的运转进行监督管理，由第三方机构尤其是民间组织主要负责进行具体公共服务的提供，从而达成政府与非政府部门职能上的互补，二者相互协调、相互依存、相互补足，这样美国才得以有效形成这类第三方治理机制。这种合作分工可以使双方的效能发挥至最大最优，有效的提升了公共服务供给方的质量和效率。
（2）社会背景
2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议研究推进政府向社会力量购买公共服务部署加强城市基础设施建设。会议指出，创新方式方法方式、提供更好的公共服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，也是加快并推动政府职能转变，推进政事、政社分开，建设阳光型服务型政府的必然要求。会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。
而“便民办税春风行动”既是税务部门实施教育实践活动“扎根工程”的重要内容，也是加快税收现代化建设的重要举措。国家税务总局要求各地税务机关深刻认识开展“便民办税春风行动”的重要意义，牢固树立并形成“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”的理念，切实强化对“便民办税春风行动”的组织领导，组建本地区“便民办税春风行动”领导小组，紧密部署，统筹协调，务必保证各项制度举措落到实处。
（3）政府购买公共服务的海外经验
严格来说，政府购买公共服务的诞生是上个世纪70年代，其应运而生于西方发达国家掀起的民营化进程和新公共管理推进浪潮中，它实际是一个“舶来品”。因此，如何合理、有效的参考海外的购买经验，对于促进我国政府购买公共服务、国税部门购买便民服务的成型、完善以及研究的深入进行是有重大意义的。目前，国内学者们对海外经验的研究主要集中于发达国家，诸如英国、美国、日本、以及韩国、澳大利亚等国家和香港等相对繁荣的地区，研究方向主要包括对西方国家政府购买公共服务的产生、兴起和其壮大进程的研究，购买公共服务的方式，以及发达国家的政府如何推进购买社会公共服务由最原始的市场化改革，进一步发展到市场化和社会化改革并重的过程等，研究人员普遍认同了购买服务是发达国家政府与社会组织合作治理的形式之一的观念。
3.国税购买便民办税服务现状——以宜昌国税为例
国税部门于2015年10月通过向邮政集团购买便民办税服务，正式进行税邮合作后，充分满足了纳税人可以足不出户，通过互联网平台实现申领发票。两年来，宜昌市共设立了105个税邮合作双代点，累计代开发票近37万份，占全市代开发票总分数的90%以上，累计代征税款两亿元；网上申领发票11，990户次，占全市发票发放业务总量的10%
（1）满足社会公众对公共服务日益增长的需求
有效利用已成型且遍布乡镇的邮政网点，借助邮政点多面广、遍布城乡的优势，突破了政府资金有限性的局限问题，通过购买便民办税服务，使有限的资金发挥更大的作用，从而为社会公众提供更多的办税服务。特别是从非营利组织那里进行公共服务的购买就更能突出这一方面。虽然邮政集团是国有企业，并不是传统定义的NGO组织，但就政府主导的国税向其购买便民办税服务是具有非营利性质的行为。由此看，公共服务的提供方应当是政府部门，但并不意味着其生产者也是政府部门。反而是市场（民营、国营企业或非营利组织）作为公共服务的生产者才是最高效便捷的。通过购买便民办税服务，民营、国营企业或者非营利组织作为公共服务的生产者，恰恰能使得其服务成本远低于政府部门作为公共服务的生产者时所需要的成本。
（2）有利于改 善公共服务的质量和效率
一方面邮政网点作为市场的一部分，拥有的畅通的渠道去了解并熟悉社会公众所需要的公共服务，同时要从市场脱颖而从它必然已经培育了一大批高素质、高业务技能的专业人才，绝对适应市场竞争和公众需求。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆国税购买便民办税服务不仅仅可以耗费较低的成本为纳税人提供更加高质量、高效率、优环境的办税服务，同时还可以以更加具有多样化、差异化的服务形式来回馈广大的纳税人及公众。
另一方面，国税购买便民办税服务也是对加快政府财政体系建设的有效促进，成功的完成了政府角色和职能的转变。国税部门通过购买便民办税服务，方便纳税人的同时，也减轻了办税服务厅的工作压力，真正实现让办税服务静下来的目的，从而解放办税服务厅人员，让他们能更好的、更有效的提供专业性更强的办税服务。
（3）现行购买办税服务存在的问题
相较于传统的由政府作为公共服务的直接提供方，政府通过购买社会服务由市场作为直接提供者的形式具有更大的优势，但优势往往深度有益探索，一方面是供应商垄断的视角，一方面是购买方投机行为的视角。霍德吉认为政府购买社会服务存在着风险，比如未能对政府规模的扩张实施有效控制，未能较为成功的抑制财政赤字的上涨压力。约翰斯通等认为合同管理环节是政府购买社会服务中较为复杂、难以有效监管的环节，具体表现在私人获得收益的比例低、对服务质量进行衡量测算的时间跨度较大并且比较麻烦、服务的产出比较难以衡量无形的、提供的服务缺少竞争性。德胡哥曾指出风险存在于任何购买模式下，并探索出了多种模式的风险：投机等非法行为会在竞争模式下，冒头，购买成本可能高于政府提供服务的情形；政府为主、交易存于内部不公开透明、不注重结果只一味关注过程及不公开等问题会产生于谈判模式下；在合作模式下，合同关系可能会容易异化为依赖关系、或者存在政府被供应商绑架的一类风险。还有学者把政府购买社会服务的风险分为制度类、市场类和技术类这三种风险，并对每一个类型的特点和形式进行了总结归纳。一是风险类的风险，有学者明确了社会服务购买成本效率与风险分担之间的逻辑关联，指出了分担风险更有效的策略。王名在归纳发生于我国的政府购买社会服务的模式时，提出了以下存在的几类风险点，如非竞争性购买模式下诞生的依赖关系会慢慢的侵蚀政府购买的基础与规则，非竞争性购买模式下的独立关系会导致政府职能外包，而竞争性购买模式下独立关系会导致购买的民间组织不能够很好的完成自己的宗旨和并严格遵照组织原则并发挥组织的核心优势等问题。
体现在实务中，通过邮政申领的发票在邮寄过程中是存在丢失、错寄等风险的，虽然有应急方案，但这类问题还是客观存在，且一但出现问题，可能会产生严重后果。同时由邮政代开的发票，受系统限制，并不能完全按照税务机关核算要求来进行开具，不能选择至核算的征收项目细类，只能选择至大类。而且，通过邮政购买办税服务，其提供的服务是否优质高效，如何进行绩效评估也是问题所在。
（4）推介国税购买便民办税服务的措施建议
1）完善税收法律体系政府购买税务便民服务是以税收法律法规为基础的，并且要做到有法必依、有法可依。假设相关立法机构在对《征管法》《税收征收管理法实施细则》进行完善修订的过程中，能对涉及的纳税服务、便民服务购买等法律条文进行调整，增加税务部门、以及政府购买税务中介服务的内容，相关的税收规定性文件也给予一定的修改和完善，就能有效的填补政府购买税务中介服务的法律间隙，使得政府、税务部门购买各项税务中介服务获得有效、明确的法律依据。
2）建立健全制度体系一是明确购买税务中介以及便民服务的范围，并明确政府或税务部门购买税务中介以及便民服务的条目与内容。二是规定对税务中介以及便民服务的适用条件。如有不符合条件要求的，则须明确指出适用的监管措施，避免出现监管不到位的情形。三是严格确保公平公正公开的税务中介以及便民服务购买程序。以合理竞争的方式为主竞争税务中介以及便民服务的提供权，严格根据提供服务的质量，来确定税务中介以及便民服务的最合适提供者。
3）规范购买的费用支出渠道。如果由使用购买税务便民服务的政府部门或者税务部门独自负责筹措资金用于费用支出，不仅与行政机关非营利的属性不符突，同时各地还存在着各自经济实力有高低、发展规模不平衡、地方财力不一致的情形，因此如果根据受益原则，政府或者税务部门购买税务中介以及便民服务的最终受益者是国家，那么就应该将这些购买税务中介以及便民服务的费用支出纳入公共预算，在预算中统一规划安排，按事定费；政府购买税务中介以及便民服务的费用支出，可以根据服务需求单位的行政隶属关系及直接受益原则，分别列作中央预算支出和地方预算支出，这样不仅能保证这类费用支出能拥有比较稳定的资金来源，也能够合理的避开多方开支、难以监管控制的问题。因为涉及政府采购，需求主体（使用服务单位）与支付主体（财政部门）进行了有效分离，从而合理的杜绝的权力寻租的可能性。
4）建立严格的政府或税务部门税务中介以及便民服务的评价监督机制，既要强化事前监督，事中控制，更加要完善好事后评价。通过全面公开购买税务中介以及便民服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评价体系，对提供服务单位的情况进行评定，并将评价结果向社会公布，且作为服务承接主体优胜劣汰的依据。此外，加强对政府部门购买服务过程中的内部审计及纪检监察工作，既能发现该项工作中存在的问 题，从而堵塞管理和制度上存在的漏洞，进一步规范政府购买税务便民服务行为，又能对不法份子产生心理上的威慑作用，从而杜绝购买服务过程中的违法违纪行为。
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论文作者:孙晖
论文发表刊物:《基层建设》2017年第34期
论文发表时间:2018/3/14
标签：政府论文; 公共服务论文; 办税论文; 税务论文; 国税论文; 便民论文; 纳税人论文; 《基层建设》2017年第34期论文;