党代表常任制中的“议、行、评”三位一体模式探索——以南京市建邺区党代表常任制试行实践为例，本文主要内容关键词为：党代表论文,南京市论文,为例论文,模式论文,建邺区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1672-1071（2007）05-0086-04
试行党的代表大会常任制，是发展党内民主、创新党内民主制度的重要举措。自1988年部分地区试行党的代表大会常任制以来，特别是党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”以来，如何在常任制的条件下充分发挥党代表的作用，就成为这项制度设计中的重点和难点，因为只有党代表常任制取得了实效，党代会常任制才具有实际意义。中共南京市建邺区委在试行党代表常任制的过程中，坚持以发挥党代表的民主议政职能为中心，积极探索有效发挥党代表作用、推进党内民主的途径和方法，先后出台了《关于试行党代表常任制的工作意见》和《党代表团（组）活动制度》、《党代表提案（提议）制度》、《党代表教育培训制度》等三项配套制度，经过几年的实践，初步形成了“议”、“行”、“评”三位一体的党代表常任制实践模式，较好地解决了党代会闭会期间党代表发挥作用的难题。
一、以“议”为中心，在参政议政中实现党代表的职能
党章明确规定，党的代表大会是“党的最高领导机关”，党代表的最高职责就是参与党内重大问题的决策。建邺区委在试行党代表常任制的过程中，始终将落实党代表的参政议政权作为党代表常任制的中心环节来抓，努力在党代表的参政议政中实现区委对重大问题的民主决策、科学决策。区委始终认为，全区180名党代表是受全区党员的委托来参政议政的，他们的意见代表了全体党员的意志，也是全区党组织凝聚力、战斗力、创造力的根本基础。为此，区委在试行党代表常任制的过程中，着力构建了党代表参政议政的制度体系：
一是通过建立完善党内情况报告、通报制度，落实党代表的党务知情权。列宁指出：“没有公开性而来谈广泛的民主是很可笑的。”知情权是党代表其他权力能够落实的基本前提。事实上，在党代表常任制试行近20年间关于党代表议政能力和参政素质方面的疑问，从根本上说是因为知情权没有充分落实而限制了党代表议政能力的发挥。为了保证党代表对党务区情有清楚而深入的了解，建邺区委建立了集中与分散相结合、定期与临时相结合、总体与部分相结合的灵活多样的党务情况报告、通报制度。一种形式是通过区委、区纪委、各街道党工委、纪工委定期向党代表报告工作，使党代表全面了解党务区情；另一种形式是通过每年两次组织党代表列席区全委会、区纪委全委会以及各街道党工委、纪工委的相关会议，听取和了解相关工作的通报和介绍，及时了解各项工作的最新情况；还有一种形式是通过党内重要情况通报会向代表通报情况。在这三种形式中，有的是全体代表参加，有的是团组代表参加，有的是部分代表参加，因时、因事制宜，形式多样，行之有效。党务情况的报告、通报制度使党代表及时了解党委的工作情况以及面临的问题，使党代表的参政议政更具针对性、有效性。
二是通过建立完善党代表任期例会制度，落实党代表的决策参与权。强化党代表对党内重大问题决策的参与，确立党代表会议在党内的最高权威，推进党内民主，提高党内民主决策的水平，是党代表常任的根本制度目标。如何确保党代表参与重大问题的讨论和决策，是建邺区委在进行党代表常任制试点中关注的焦点，并在实践中探索出了以党代表例会制度为主、党代表专题会议制度为辅的党代表议事决策制度。党代表任期例会制就是按照党章的要求保证党代表在任期内参加党的代表大会、代表会议、代表团会议，听取和审议党委、纪委工作报告，参与重大问题的讨论和决策。党代表专题会议制度就是遇有重大问题决策前专门召开的党代表议事会议，专题听取党代表的意见和建议，如召开对《建邺区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》征求意见稿进行座谈讨论的党代表专题会议，就收集了党代表意见200余条。召开“巩固和深化先进性教育活动”党代表专题座谈会，让代表对建立建邺区先进性建设长效机制献计献策。党代表的意见受到高度重视，成为区委决策的重要依据。
三是通过建立完善党代表提案（提议）制度，落实党代表的建议权。充分尊重并积极落实党代表的各种建议，是发挥党代表作用的关键。从近20年各地试行党代表常任制的情况看，因党代表的建议得不到应有尊重和有效落实而挫伤党代表的议政积极性是党代表作用难以发挥的根本原因。为此，建邺区委专门建立了《建邺区党代表提案提议制度》，着重从三个环节确保党代表的建议权得到尊重和落实。第一个环节是在尊重代表建议权的基础上努力提高代表提案的质量。为了规范提案形式，优化提案内容，积极引导代表们围绕区委工作大局建言献策，区委组织部着力加强对党代表的教育培训工作，不断提高党代表的议政能力，使党代表提案的质量不断提高。在2006年举行的贯彻市党代会精神专题提案提议活动中，全区党代表共提出提案55件，内容涉及党的建设、区域发展、城市建设、社会事业等各个方面，其中关于党的建设和社会事业的提案分居数量前二，这在一定程度上消除了那些认为党代表常任制与人大代表、政协委员职能重叠的误解和担心，体现了党代表议党、建党、推进党的各项事业全面发展的特色。第二个环节是通过科学合理的提案受理程序保证党代表的各项建议在党代会期间和党代表闭会期间都得到充分尊重和认真受理。第三个环节是通过高质量的提案承办来确保党代表的建议权落到实处，通过严格的制度安排使党代表的提案件件有落实，极大地鼓舞和调动了党代表们的积极性。
二、以“行”为基础，在深入群众中发挥党代表的作用
党代表在党内参政议政时代表的是广大普通党员的意志，他们受选区全体党员的授权，向选举他们的全体党员负责。党代表通过党的代表大会、代表会议以及其它各种渠道表达党员们对党内事务的意见，同时，党委的重要决策和活动也要通过党代表传达到党员群众中。因此，广泛地深入基层，联系党员，联系群众，真实地了解党情、社情和民意，是履行党代表职责、发挥党代表作用的基础和前提。建邺区委在探索发挥党代表作用的途径时，坚持“议”为中心的同时，牢牢把握住“行”这个基础，以《党代表团（组）活动制度》为依托，广泛开展“党代表社区行”等多种形式的调研、服务、咨询活动，收集舆情，了解党务，关心民生，建立起有效的信息反馈渠道，实现民有所呼、我有所应的互动，在深入群众中充分发挥党代表的作用，使党代表成为社情民意的“代言人”。
一是做到“行”在“议”前，深化党代表的“议”前调研工作。党代表参政议政质量的高低，除了强烈的责任感、较高的议政能力等主观因素外，还取决于两个必要的客观条件，其一是要了解党委的工作意图，其二是要了解党员乃至普通群众对党的工作的意见和要求。前者通过对党代表党务工作知情权的落实即可实现，后者则必须依靠党代表深入到群众中去，通过广泛的了解和沟通才能实现。建邺区委积极组织、广泛动员、创新形式、注重实效，探索出了“党代表社区行”、“党代表与市民零距离座谈”、党代表专题调研研讨、党代表网上舆情工作平台等多种有效的党代表“议”前调研形式。“党代表社区行”就是由各代表团（组）有计划地组织党代表走进社区，走访基层单位以及居（村）民家庭，沟通情况，了解要求，征求意见，通过实地走访更真实地了解党员和群众的心声，发现问题，关注焦点。“党代表与市民零距离座谈”就是在参加党代会或其他重大决策讨论前，专门组织党代表与党员、干部、群众进行座谈，直接听取干部群众的意见和建议。如2004年区第九次党代会之前，各代表团都开展了“党代表与市民零距离座谈”活动，全区共组织座谈会20多场次，收集了100多条意见和建议，为有针对性地参与党代会报告的讨论奠定了坚实基础。党代表专题调研研讨就是选定各代表团选区内的重大问题组织党代表有针对性地进行调研和研讨，如江心洲街道代表团针对江心洲区域特点，组织代表就江心洲的建设发展进行了视察和讨论，许多代表对江心洲的都市农业、生态旅游等方面提了不少有价值的建设性意见。党代表网上舆情工作平台就是在“建邺党建”网站上增设“党代表常任制”专栏，为党代表提供网上交流舆情和观点的平台，及时反映相关工作动态信息。
二是做到以“议”促“行”，实化党代表的服务群众工作。党代表在参政议政的过程中，对党的决议和各项政策、对“议”前收集到的党员群众的意见及其原因的认识会更加深刻，这种认识的深化将有效地促进和推动党代表更好地服务党员、服务群众。建邺区委特别重视在发挥党代表参与重大问题决策上的作用的同时，通过代表联系党员、代表联系群众、代表服务基层等形式，将党代表的作用体现于实实在在的服务群众之中。区委建立了党代表联系党员群众制度，要求每名党代表至少要重点联系一个基层党组织，联系帮助一名困难党员。在日常联系的过程中党代表广泛地向他们征求意见、沟通情况，拓宽下情上递、上情下达的渠道。各代表团则广泛开展了各具特色的党员服务活动，如滨湖街道代表团紧密结合基层的需求，开展了党代表服务社区群众的“七个一”活动，即要求党代表“参加一天信访接待、帮助解决一个问题、参加一次义务劳动、授一次党课、走访一户特困家庭、与基层党员群众进行一次座谈、为社区党建和社区建设献一策”，受到社区党组织、党员的一致好评。党代表的基层“行”，不仅为群众排忧解难、提供服务，还使群众更深刻地了解党的路线、方针、政策，而且也进一步加深了党代表对党情、民意和民生的了解，为他们更好地参政议政打下了良好的基础。
三是做到“议”后督“行”，优化党代表的活动针对性。党代表常任制的一个基本要求是党代表发挥作用常态化，如果说“议”前调研和“议”中参与还比较容易做到的话，那么“议”后持续地发挥党代表的作用就成为各地试点中的一个难点。建邺区以全面履行党代表的权利和义务为依据，加强“议”后对党代表活动的组织推进力度，并把“带头贯彻执行党代会及区委的决议、决定，积极宣传党代会精神”，作为“议”后党代表活动的重点，使党代表在党代会闭会期间的活动更有针对性。为了督促各代表团发挥好党代表“议”后作用，区委组织部“党代表联络办公室”在“议”后与各代表团保持密切联系，通过组织全区的党代表活动和要求各代表团自行组织党代表活动，使党代表的活动经常化，不因党代表会议的结束而停止。组织部每年对各代表团开展活动、党代表发挥作用情况进行一次检查，总结和推广常任制执行过程中的好做法、好经验，及时研究和解决工作中遇到的新情况、新问题，使党代表作用在整个任期内都得以充分发挥。
三、以“评”为手段，在民主监督中体现党代表的民主权威
谁选举谁监督，是民主制度的一般准则，也应该是党内民主监督的基本原则。因此，充分保障党代表的民主监督权是发挥党代表作用的重要保障，也是体现党代表在党内民主监督中的制度权威的重要基础。但是在现有党内监督体系中如何既发挥党代表的民主监督作用，又不造成党内监督职能的重叠，依然是党代表常任制制度设计中的一个难点。党代表的民主监督本质上是党员群众监督，是党内监督中最基本也是最重要的监督权力，但同时党代表的监督权本身又不具备执行力，需要通过党内职能部门的转化才能产生真正的监督执行力。根据这一现实特点，建邺区通过在现有制度体系下强化党代表的评议执行力度的做法，以“评”做为党代表监督的基本手段，采取多种形式的党代表评议，突出党代表监督的制度权威。
一是通过党代表视察活动，对各级党组织和领导班子的工作情况进行监督。每一次党代表视察活动都以党代表的提案、提议为后续活动，视察的内容主要是党组织和党员领导干部执行区党代表大会决议、决定的情况，发现问题及时提出整改建议。为了保障党代表的监督权，区委明确以文件的形式规定“任何单位或个人不得以任何方式对党代表履行职责进行阻挠和干扰，更不得打击报复”，“任何单位或个人对党代表所监督的事项，不得以任何理由予以推诿或拒绝，应予以负责的答复”，“对党代表的纪律处分，事先须经区纪委同意并报区委，然后按管理权限办理处分手续”。有效的制度安排使各级党组织的工作情况始终处于党代表的监督之下。
二是通过党代表提案承办，强化党代表民主监督的权威性。党代表民主监督的效果如何，党代表的作用发挥得如何，关键看党代表的提案、提议落实得如何，只有真正落实了党代表的提案、提议，党代表的意见才能转化为制度的执行力，才能突出党代表评议的权威性。因此，建邺区在试行党代表常任制的过程中，将不断提高党代表提案的承办率和承办质量，作为鼓励党代表议政积极性、加强党代表民主监督的关键抓实、抓好。区委严格按照党代表提案提议制度的要求，由区党代表联络办公室负责受理党代表提案，并转交相关部门限期办理。区委、区政府要求对党代表提案的承办要做到“三定”：定分管领导、定承办部门、定承办人员，一般应在30日内办结，并填写《提案提议办结书》，及时向党代表进行反馈，党代表对办理情况不满意的，可以要求重新办理。为了充分调动党代表提案和职能部门承办两个积极性，区委组织部还对优秀提案和提案优秀承办单位进行评比表彰，同时，对办理不力、敷衍塞责的单位予以通报批评，直至追究承办单位相关领导和承办人员的责任。刚性的制度要求，使建邺区党代表的提案办结率达到100％，有效地加强了党代表的民主监督权威。
三是通过民主评议和测评，对领导班子进行民主监督。对领导干部的监督是党内民主监督的重点和难点，也是党代表实行民主监督的重点和难点。如何发挥党代表在对领导干部民主监督中的特殊作用是建邺区在试行党代表常任制中遇到的一个难题。为此，建邺区首先在制度上明确了党代表具有“对领导班子及班子负责人进行评议和测评”的权利，优先以测评的方式展开对领导班子的民主监督，在此基础上，再逐步建立并完善其他的监督制度。
从建邺区试行党代表常任制的实践中，我们可以看到，紧紧抓住“议”、“行”、“评”三个环节展开工作，是发挥党代表作用、特别是发挥党代会闭会期间党代表作用的关键。以“行”为“议”之基础，“议”为“行”之动力，“评”为“议”之保障，从而使“议”、“行”、“评”三者融为一体，“议”、“行”、“评”三位一体构成了一个环形制度体系，才能较好地发挥党代表常任制的制度功能。从实践效果看，党代表常任制的实践，有力地推进了全区党的建设，特别是党内民主得以不断发展。在党代表的带动、影响和示范下，党员的主体意识日益加强，党的作风建设成效显著，党员的知情权、参与权、监督权较好地得到了落实，党员群众的上访率下降了30.1％，而党员群众对党的建设所提的各项建议则不断增长，党内关系更加和谐，党群关系更加密切，全区党的各项事业蓬勃发展。
但是，建邺区在探索党代表常任制中的“议”、“行”、“评”三位一体模式中，也遇到了一些问题和难点。从实践的效果来看，“议”、“行”、“评”三位一体的制度设计虽然在总体上是有效的，但由于制度安排上的差异，其制度效果是有差异的。从整体上看，“议”和“行”的制度安排比较细、比较规范、比较刚性，因此，这两个环节的工作就做得比较深入，取得的效果也比较好，党代表和党员也比较满意。但是，应该承认，在“评”这一环节的制度安排上，在实践中遇到的困难比较大。尽管建邺区委大胆解放思想，在党务公开方面做了大量工作，为“评”这一环节的深入展开奠定了基础，但是在如何去“评”，“评”后结果如何使用等方面依然缺乏相应的制度依据。因此，虽然做了大量的努力，但在“评”的环节中，目前的制度安排还比较原则、比较柔性，还难以使党代表的民主监督真正具有权力的意义。一方面是监督的手段依然过于单一，另一方面是“评”的结果的使用还缺乏刚性的制度规范，突出的矛盾是党代表评议结果的使用与现行的党内干部制度、组织制度还不能很好地衔接和配套。造成这一矛盾的根本原因是党代会虽然定位为党内最高权力机构，但事实上还停留在党内民意机构的定位层面上，缺乏执行力，其最高权力事实上由党委及党委部门分解和代行了。因此，要从根本上解决这个矛盾，就应该大胆进行制度创新，逐步使党的代表大会向党内常设权力机关这一定位过渡。唯其如此，谁选举谁监督的民主监督制度才能行而有效，“议”、“行”、“评”三位一体的制度安排才能臻于完善，党代表常任制才能在全面加强党的建设的伟大事业中发挥更大更好的作用。