民办教育：发展转型与政策创新，本文主要内容关键词为：民办教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从数量上看，目前民办教育已经成为我国公共教育事业的重要组成部分。党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设之首，强调要“努力办好人民满意的教育”，“鼓励引导社会力量兴办教育”，提出了下一阶段我国教育发展的战略目标和主要任务。特别是随着2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式颁布以来，民办教育发展面临新的经济社会形势，转型发展和政策创新的需求不断增加。
一、整体数量稳中有升
民办教育的发展，激发了全社会参与教育的积极性，扩大了教育资源的有效供给；加快了教育管理体制改革，推动了政府职能向宏观管理转变；扩大了我国人力资源开发规模，承担了相当一部分流动人口子女的教育任务；增加了教育选择机会，满足了人民群众多样化、特色化、选择性教育的需求，提高了教育公平的实现程度。近年来，我国民办教育事业的发展呈现如下几个特点：
(一)民办教育整体规模稳步提升，成为教育事业的重要组成部分
2011年，全国共有各级各类民办学校(教育机构)13.08万所，比上年增加1.26万所；招生1400.88万人，比上年增加100.43万人；各类教育在校生达3713.90万人，比上年增加320.94万人。其中，民办幼儿园115404所，在园儿童1694.21万人；民办普通小学5186所，在校生567.83万人；民办普通初中4282所，在校生442.56万人；民办普通高中2394所，在校生234.98万人；民办中等职业学校2856所，在校生269.25万人。民办高校698所(含独立学院309所)，在校生505.07万人。自考助学班学生、预科生、进修及培训学生26.00万人。民办的非学历高等教育机构830所，各类注册学生88.14万人。另外，还有其他民办培训机构21403所，955.46万人次接受了培训[1]。总之，民办教育的规模数量在整体上是稳步提升的。2005年到2011年，全部民办学校在校生由2168.1万上升到3713.90万人，增长了71.30％。在占相应在校生比例方面，民办幼儿园由30.66％上升到49.47％，民办小学由3.58％上升到5.72％，民办初中由5.99％上升至8.73％，民办高中由9.41％上升至9.57％，民办中职由9.63％上升至12.21％，民办高校由6.73％上升至21.88％[2]。
(二)民办幼儿园在园人数占全国的近50％，也占民办教育全部在校生的50％
随着适龄入学人口的波动，各个阶段民办学校也有不同的情况。2009年至2011年，全国幼儿园数增长了20.69％(28600所)，其中民办幼儿园增长29.23％(26100所)，占全部增长数的91.26％；全国幼儿在园人数增长了28.84％(766.64万)，其中民办幼儿在园人数增长了49.38％(560.04万)，占全部增长数的73.05％，民办幼儿园在园幼儿数量已经占到全国幼儿园在园幼儿数的49.47％，占到部民办学校在校生数的45.62％，是民办学校中的独一无二的主力。
(三)在全国相应入学人口下降的情况下，民办小学和初中在校生数量不降反升
受入学适龄人口下降的影响，自1997年达到高峰值之后，全国小学和初中阶段的教育总量不断下降。2005年到2011年，全国小学阶段学校数减少了34.31％(125000所)，在校生减少了8.63％(937.7万)。但是，民办小学和初中有相对较强的竞争优势，不降反升：民办小学学校数减少了16.92％(1056所)，在校生增加45.99％(178.89万人)，民办小学占全部小学阶段在校生数的比例由3.58％升至5.72％。同期，全国初中阶段学校数减少了13.42％(8386所)，在校生减少了18.47％(1148.14万人)。其中，民办初中学校数减少了7.07％(326所)，在校生增加了18.83％(70.14万人)，民办初中占全部初中阶段在校生数的比例由5.99％升至8.73％。
(四)高中阶段中民办中职最近几年下降明显，未来发展局势不容乐观
在高中阶段，民办学校下降较为明显。2005年至2011年，普通高中学校数方面，全国缩减了14.94％(2404所)，民办普通高中缩减了24.60％(781所)，占全部缩减数的32.49％；但整体在校生方面，民办高中增加了8.2万人，增长了3.62％。考虑到同期全国普通高中在校生数由2409.09万人增长到2454.82万人，增加了45.73万人，增长率为1.90％。可以说民办高中在校生的增长幅度，仍然是高于全国普通高中的平均增长水平的。
2005年至2011年，在全国中职学校数下降9.49％(1373所)的情况下，民办中职学校数增加了41.60％(839所)；同期，民办中职在校生数增长了115.11万人，占全部中职阶段在校生增长数量605.28万的19.02％。但是，2009年民办中职在校生数达到顶峰之后，开始快速下滑，由2009年的318.10万人降为2011年的269.25万人，两年内减少了48.85万人，下降了15.36％。考虑到同期全国中职在校生数实际上仍然增加了10.17万人(由2195.16万人增至2205.33万人)，简单推断可以知道公办中职在这两年内增加了近60万在校生，这些在校生的增长，相当一部分是从原民办中职的招生对象中转移过去的。民办中职对学生的吸引力在快速下降。
(五)民办高校呈现出本科稳步增长，高职高专招生困难、专业设置亟须调整的状况
同样由于入学人口的波动，2005到2011年，民办高校在校生增长了399.90万人，其中本科生增长占到72.26％，专科生的增长仅占到27.74％。2009到2011年，形势更为严峻，民办专科在校生始终在193万左右，规模再难增长，下滑的趋势一触即发，而民办本科在校生则由252.48万人上升到了311.82万人，净增59.34万人。
一些热门专业，各级学校竞相扩大招生，导致这些专业的培养规模严重失控，就业困难。浙江是全国的制造业大省，制造业是浙江省的支柱产业，2010年占劳动力人口的41.78％以上。但是，在浙江19个高职高专招生大类中，制造类和电子信息类共有28065人，只占全部招生人数的24.47％，不能满足浙江省经济社会发展的需要。同时，在财经类招生的29127人中，财务会计专业一个专业就有8546人，占到29.34％，这个专业与本科类的设置高度重合，在就业上没有竞争优势[3]。有关数据表明，2010年，浙江省高校招生人数比毕业人数减少3万余人，降低8％左右。一些专业的招生人数已经大幅降低，教育类、体育类、语言文化类减少招生近30％～60％。这已经是学科专业设置调整的一个重要信号。上海市教委2012年2月发布《关于2012年度对部分本科专业实施预警的意见》(沪教委高［2012］4号)，将上海市高校中连续三年以上签约率低且布点较多的18个本科专业，列入2012年度预警专业名单。这些专业中就有信息与计算科学、国际商务、会展经济与管理等原来的热门专业。
二、转型发展需求加大
《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布以来，社会和政府对民办教育有了新的认识。总的来讲，从现在的情况来看，民办学校的发展面临三个趋势。
首先，政府监管不断加强。随着民办教育机构数量和在学人数的增加、民办教育地位和作用的进一步彰显，以及民办学校自身存在问题和矛盾的不断暴露，各级政府必将更加自觉地采取措施，引导民办学校规范管理，从民间自发行为到政府自觉引导发展。从根本的政府职能定位上讲，规范是政府的第一要务，扶持和发展在某种程度上讲是放在规范之后的。
其次，局部资源开始过剩。如前所述，全国民办教育的发展已经进入平稳期。但是，随着公立教育的不断加强、同行业竞争日益加剧，民办学校之间的两极分化、优胜劣汰现象必将愈演愈烈，一部分民办学校已经或将会由于管理不善、经营不力，出现运行困难，难以为继，发生重组转型或倒闭关停，被迫退出市场。2012年，全国有些地方出现了民办学校资金链断裂的情况，情况是比较严峻的[4]。
其三，质量特色日益突显。民办学校依靠外延式扩张发展的模式已经遭遇到了挑战，正面临着招生不足、设施闲置和资金匮乏等重重压力，优胜劣汰加剧。从注重外延扩张转向注重内涵建设、质量提高、特色培育和品牌塑造上来，将是不可避免的发展之路。总的来讲，质量、特色、内涵、错位发展构成了未来一段时间内整个民办学校要发展的大的方向。
在江浙、广东和其他省的一些城市，义务教育阶段民办学校的质量、特色优势越来越明显，成为提供多样化教育的生力军；在一些农村地区，民办学校凭借较高的教育质量和较完善的服务，对同级同类公办学校形成了竞争优势；在学前教育、流动人口子女教育方面，普惠性幼儿园和民办学校承担了满足基本教育需求的职能。在高等教育阶段，涌现出一大批办学规范、质量可靠、改革有成效的民办学校，有5所民办院校获批开展培养研究生的试点工作①。近年来，民办学校的师资队伍结构有了明显改善，在年轻化、专职化方面有了较大进展，为提高办学质量打下了基础。
三、政策创新频频出台
随着民办教育机构数量和在学人数的增加、民办教育地位和作用的进一步彰显，以及民办学校自身存在问题和矛盾的不断暴露，各级政府更加自觉地采取措施，引导民办学校规范管理，从民间自发行为向政府自觉引导发展②。
(一)国家层面：民间资金进入教育领域的政策创新
2012年6月18日，教育部发布了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域，促进民办教育健康发展的实施意见》(教发［2012］10号，以下简称《实施意见》)，紧紧围绕落实国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发［2010］13号)文件精神展开，对民间资金进入教育领域的范围、方式、发展方向进行了明确规定，体现了教育部对鼓励和引导民间资金进入教育领域的大方针大政策，对提升民办教育举办者的积极性是一个极大的鼓舞。
首先是“鼓励”。文件的第四到七条，先后提出“民间资金以多种方式进入教育领域”，民间资金可以以独立、合作兴办等方式，进入学前教育、学历教育、培训和继续教育、中外合作办学等领域。可以说，与民办教育有关的全部领域都向民间资金开放了。文件还允许境内外资金在不高于50％的情况下，依法开展中外合作办学。如果考虑到中外合作办学涉及中等教育的话，这其中的意义是深远的。
其次是“引导”。从第五到七条，文件先后提出“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性幼儿园，引导民办中小学校办出特色，鼓励发展民办职业教育，积极支持有特色、高水平、高质量民办高校发展”，“积极鼓励民间资金参与在职人员职业培训、农村劳动力转移培训、转岗培训等各类非学历教育与教育培训，推进终身学习体系和学习型社会建设”。第十五条又提出，“支持高水平有特色民办学校建设”。这都体现了教育部对民办教育发展方向的引导意义，也是在落实理论界、实践界、行政部门已经形成的一些共识。
其三是“扶持”。文件第九条提出，“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。从第十到十三条，先后强调了民办学校的办学自主权(课程和专业设置)、招生自主权、落实民办学校教师待遇、保障民办学校学生权益，等等，体现了对民办学校发展的扶持方向。
其四是“规范”。文件第十六条提出“健全民办学校内部治理结构”，提出“限定学校举办者代表的比例，校长及学校关键管理岗位实行亲属回避制度”。第十七条“健全民办学校资产和财务管理制度”，“对学校公共性资金的银行专款账户进行监管”。第十八条“建立民办学校风险防范机制”。第十九条“建立民办学校退出机制”，这些条目先后针对影响民办教育发展的瓶颈性问题提出了相应的举措。
最后是“服务”。从第二十到二十二条，先后涉及“民办教育纳入地方经济社会发展和教育发展规划”、“加强对民办学校办学行为的监督”、“提高民办教育管理和服务水平”，涉及民办教育的统筹规划、信息公开透明等内容，比较全面地提出了加强民办教育服务的支撑点。
应该说，文件中体现出来的鼓励、引导、扶持、规范、服务取向，体现了教育部对民间资金进入教育领域的基本态度，也直面了民办教育领域中存在的问题、障碍和挑战，对于鼓励民间资金进入教育领域，提升民办学校举办者的信心，是会起到积极作用的。
但是，我们也应该清醒地认识到，教育事业涉及数亿人口，倘若完全放开是有足够的营利空间，资本是有进来的动力的。但是，公益性决定了教育不单单是对个人有益的事情，更是决定一个国家和民族发展的大事业，政府的公共财政不能不投入到教育领域中来，这将会从根本上抑制营利性资本进入的可能性。
随着国家财政实力的增加，教育投入逐年增长。从国家公布的《教育经费统计年鉴》来看，近几年财政经费每年都有2000亿以上的增长额度：2008年全国教育经费12148亿元，2009年14500亿，2010年16500亿，2011年18000亿，2012年已经突破了20000亿，全国将在2012年实现教育经费占GDP 4％的目标。这种增长速度是非常惊人的。在这种情况下，民办学校举办者投入的经费虽然也在增长，但是所占的比重却是逐年降低的。从统计数据来看，连续几年都在0.4％～0.5％之间，最高年份也不过0.6％左右[5]。同时，民办学校的学费构成了学校运行资金的主体，如果学校生源稳定，就可以通过招生收费实现资金内部良性循环，对外来资金的需求就会下降。所以，推进民间资金进入教育领域的主攻方向和突破点，不是全新的举办者和资金快速增长，而是鼓励和引导现有民办教育资源进行盘活和整合，这才是激活现有民办教育活力的关键所在。
此外，在推进教育改革试点工作时，民办教育占190项任务中的20项，重大项目中民办教育有10项。特别是在落实学前教育“国十条”时，中央财政安排了12亿元，资助民办幼儿园提供普惠性学前教育服务。目前，各级各类民办学校学生已经纳入国家助学体系。此外，政府部门积极推进民办高校招生计划确定自主权改革，通过给予试点省份一定的招生计划调整权，积极支持民办普通高等学校自主设置本科专业，鼓励和允许民办普通高等学校制定科学的人才培养方案。
(二)地方层面：积极推进税费优惠、教师保障、公共财政扶持等方面的探索
两年来，已经有11个省(直辖市)出台了进一步鼓励民办教育发展的文件或法规，在民办教育财政资助、教师待遇、学生权利、土地政策、资产管理等方面解决了一些长期制约性问题，极大提振了办学者的信心。特别是承担民办教育改革试点项目的省市，在民办教育制度创新方面做出了很多探索。上海、福建在不断推进和完善民办学校财务管理制度和公共财政对民办学校的扶持政策，浙江省在温州地区试点进行了民办教育综合配套改革，出台了一系列的尝试性政策。全国一些省市先后建立了民办教育管理综合协调机制，设立了民办教育专项资金，并在民办学校信用担保、资产管理、财务运行等方面进行了积极探索。
全国相继有省市针对民办学校税费减免、教师社保等出台了地方性扶持政策，相当一部分省市设立了民办教育发展专项资金，鼓励和引导民办学校的发展。主要集中在以下三方面：
第一，关于民办学校税费方面的制度创新。首先，是民办学校的企业所得税问题。《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》(财税［2004］39号)规定，免征企业所得税是以收费经批准并纳入财政预算管理，或纳入财政预算外资金专户管理为前提。现实情况是，各地财政部门普遍未将民办学校的收费纳入财政预算外资金专户管理。这个政策出来以后对很多民办学校是有很大触动的。当然，目前来看，真正向民办学校征税的不多，这个文件并没有全部执行。只有个别地方税务部门以此为由，对民办学校征收企业所得税，并将一些代收代管费用列入了计税范围。在地方制度创新方面，广州、宁波、贵州、温州、江苏等地都在相关的文件中进行了明确的减免③。在耕地占用税、契税、房产税、城镇土地税等方面，江西、重庆、贵州、天津、江苏、广西、温州、陕西等地也明确了减免。其次，是民办学校资产过户中的税费问题。《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发(2006)101号)、《独立学院设置与管理办法》(教育部26号令)等文件，要求民办学校、特别是民办高校和独立学院限期将资产过户到学校名下。由于土地、房舍等资产过户，要缴纳契税、营业税、增值税、价格调节基金等，总计相当于房地产价值约10％左右的税费。在地方制度创新方面，黑龙江、重庆、上海、贵州、天津、江苏、广西等地均进行了相应的减免④。再次，是民办学校的免税资格认定问题。《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》(财税［2009］123号)文件规定：“取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业”、“按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给该组织性质、宗旨相同的组织，并向社会公告”、“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利”。对此，温州等地正在进行相应的探索。
第二，关于教师的身份和待遇问题。由于我国社保体系中企业、事业、机关存在明显的差异，导致民办学校中的教师多是按企业标准来交纳社会保险，与公办学校教师按照事业单位交纳保险存在较大的差异。在地方制度创新方面，广东、黑龙江、四川、内蒙古、山西、宁波、山西、贵州、陕西、天津、广西等地规定了民办学校教师的同等权利。昆明市建立健全基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险五大社会保险险种在内的社会保险机制。温州、贵州、陕西、江苏等也进行了多种形式的探索⑤。
第三，公共财政对民办教育的扶持。从全国范围来讲，除少数财政能力较强的地区外，义务教育阶段民办学校尽管承担着义务教育的任务，但并未普遍享受到公共财政资助；民办学校也尚未与同级同类公办学校享有完全同等的政府项目资助待遇(如高等教育的质量工程、示范性高职院校建设等；民办中等职业学校的奖、助学金政策尚未全面落实；国家以及大部分地方政府没有设立民办教育发展专项资金。在这一方面，很多地方也进行了相应的制度创新。比如，内蒙古、上海、宁波、温州、福建、广东、云南、贵州、陕西等地的实践。总的来看，政府的财政扶持主要用于以下四个方面：(1)教师养老保险；(2)对民办学校的奖励；(3)引导和支持民办学校内涵建设；(4)义务教育阶段学生生均补贴。
四、瓶颈问题尚待突破
民办学校举办者、学者、政府等各方面在推进分类管理的必要性、时机等方面看法还不一致，对民办学校资产产权问题、退出机制等重大问题上，分歧也很大。这些问题的解决是协调各部门落实优惠政策、解决影响民办教育发展瓶颈问题的基础。因此，在谋求共识，凝聚合力方面，还有许多工作要做。
(一)营利性非营利性分类管理的争议持续存在
根据理论界通行的定义，营利和非营利两类教育机构的区别主要体现在“目的、利润分配、财产归属”三个方面。一般来说，非营利性的民办学校注册为民办非企业单位，办学不求利润回报，办学结余全部投入学校发展，不用于分配。各生产要素所有者(包括投资者)只能获得固定的合同收入，不拥有学校资产的剩余索取权，政府对非营利性的民办学校参照公办学校进行免税、财政资助等配套管理。
营利性的民办学校则注册为企业法人，举办者追求利润回报，可以对办学结余进行规定范围内的分配，获得基于财产所有权的投资回报，拥有民办学校财产的最终所有权、使用权、收益权和处置权，学校享有招生、收费、办学等方面的充分自主权，基本参照公司、企业的办法管理，面向市场运作，依法纳税。
现实中民办学校的营利性与法律法规的非营利性相冲突，造成税收优惠政策、政府扶持资金不能真正落实到民办学校中去，影响了民办学校的健康发展。我国1995年制订的《教育法》第25条规定，“任何组织和个人，不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”但是，在近20年民办教育大发展的进程中，大量寻利性资本进入教育领域成为一种事实，投资者通过各种方式对学校财产权进行控制，通过各种“隐性途径”获得的回报有时颇为惊人。从现实来看，民办学校存在多种类型，民办学校出资意图的抽样调研，仅有10.8％是捐赠，23％是借贷，66.2％是投资，多半要求回报。根据全国人大教科文卫委员会2005年的调查，民办学校的举办者中仅有10％是出于非营利性的、公益性目的办学的，剩下90％是要营利与回报的[6]。有的地方政府已明确规定出资者可从办学结余中获得高达40％的“回报”，一些民办学校在短短几年内就可以收回前期投资。
2002年出台的《民办教育促进法》在承认这种现实的情况下，一方面强调“民办教育事业属于公益性事业(第3条)”，要在民政部门进行“民办非企业法人(民间非营利组织)登记”；另一方面又提出，“出资人可以从办学结余中取得合理回报(第51条)，”允许其在事实上具有“准营利性组织(分配办学结余和利润)”的特征。
目前所看到的分类管理的设计，很多时候都是移用国外的。在这一过程中产生了国际经验与中国现实国情的冲撞。主要有这样几点：(1)国外是捐赠办学，而我们国家现阶段还没有达到这样一个状态；(2)国外有比较健全的免税体系，办教育可以有相应的税收减免，我们还不健全；(3)国外有比较健全的社保体系，在营利性或非营利性的学校，教师的社会保障不受太大的影响，而我们国家中有事业编制和企业编制的巨大区别；(4)在任何学校中，学生的权益都是要得到尊重和保护的，但是在现在的国情下，营利性的学校相当于企业，在“企业”中的学生权利是否能得到同等的重视和保护，是令人担忧的。如果这四点都解决好了，那么把国外的分类管理移入国内来，没有大的障碍。反之，分类管理推行的时候就会遇到障碍。有调研表明，民办学校反对的是政策模糊，两方面都不知道发展方向的分类管理。如果选了非营利性的学校，那就等同于捐资办学。如果选择了营利性的学校，除了增加税收之外，还不能保证享有充分的办学自主权[7]。
(二)优惠政策落实困难
民办学校现实中多多少少存在的营利性特点与我国法律体系当中有关“营利性法人”与“非营利性法人”的划分不相衔接，未得到除民办教育领域外财政、税收、人保部门等其他社会各界的广泛认同；也与基于教育的为非营利性而设计的一整套教育法律、教育资产管理、税收、政府扶持等影响学校运营的管理政策相矛盾。政策之间的衔接贯通有待加强、各地落实政策不平衡，民办教育促进法及其实施条例与财政、税收、人事、土地管理相关政策缺乏有效衔接，各地执行政策力度明显不一致。
在实际操作中，往往把民办学校当成“营利性机构”加以对待，主要基于民办学校公益性质制定的民办学校经费支持、税收优惠政策、金融信贷支持很难得到落实。由此导致的结果是，营利性的民办学校拿“合理回报”很难，非营利性的民办学校拿政府资助也很难，国家制订的各项优惠政策难以落到实处，陷入发展的两难困境。
由于历史原因，社会各方面对民办教育的歧视仍然存在。2010年，中国民办教育协会在全国范围内进行了清理和纠正民办教育歧视政策的调研，先后整理归纳出学校法人地位、教师社保、税收优惠、用地优惠、课题申报、评优评奖、学生资助等30多类问题[8]。
(三)规范管理的问题持续存在
民办学校的发展面临亟须解决的诸多内部管理问题的挑战。一是办学不规范现象仍然存在：一些民办高校在招生、收费、财务管理、资产处置等方面存在违规行为；二是内部治理结构有待完善，一些民办学校董事会不健全，存在举办者控制、家族化管理问题；三是办学行为功利化、收入来源单一化、专业定位趋同化；四是师资队伍断层化、领导班子老龄化，队伍建设严重滞后。
比如，受办学经费制约，以及出于经济收益的考虑，相当一部分民办学校在学科发展和专业、课程设置上，投入明显偏低。普遍存在低水平重复建设现象，同质化问题异常突出，未能与公办学校之间形成错位竞争、差异发展。有的地方，专业重复率过高，如普通金融类达5.0、旅游贸易类达8.0、综合通用类达9.2、信息技术类更是达到16.1，大大超过业界普遍认可的3.5－4.0。在民办中小学领域中，部分民办中小学中应试现象突出，加大了中小学生的学业负担。
(四)改革的综合性、协调性有待加强
民办教育改革涉及多个领域、多个部门。比如，关于民办学校法人登记、民办教育财政资助、税收优惠、教师社会保障、办学行为规范等，需要政府各个部门的协商一致。对民办非学历教育机构的审批职能部门虽有划分，但各部门之间缺乏有效沟通和配合，工商与教育行政部门之间分工有待进一步明确。现有这些政策与国家鼓励和引导社会资金进入教育领域的要求不符合，与国家对民办教育寄予的厚望不符合，必须在重大政策上有所突破，必须加大沟通与沟通力度、提高协商效率。
(五)鼓励地方创新与加强统筹指导之间存在两难选择
在综合改革试点工作推进过程中，一些地方积极探索在国家层面暂时无法突破的问题。陕西等省和温州、昆明等市，制订和出台了一系列具有突破性的鼓励政策。国家要鼓励地方先行先试，而地方一些突破，如较宽的非营利民办学校认定标准、较高的合理回报幅度等，限于现有法律法规，尚难在全国范围内推广。国家层面如何既保护地方的积极性、又具备全国性的指导意义，是个两难选择。
总之，民办教育的发展在建设人民满意的教育中意义重大，根据各地实际情况持续推进鼓励、规范和引导民办教育发展的政策势在必行。在未来一段时间内，需要进一步清理并纠正教育、财政、税收、土地、金融等方面不利于民办教育发展的政策；中央政府应考虑设立民办教育发展专项资金，鼓励地方将支持民办教育发展的经费列入财政预算，用于购买民办学校教育服务、支持学校建设和师资队伍建设、建立民办教育管理信息平台、设立民办教育奖励制度等。同时，还应制定民办学校资产过户登记税收优惠政策，鼓励地方实施民办教育税收返还政策，探索民办学校筹资新机制，支持具有办学能力和管理能力的基金会、社会公益组织办学。捐资举办和不要求回报的民办学校与公办学校同等的土地政策。
王烽参与了本文提纲和内容的讨论，在此深表感谢。
注释：
①2011年10月17日，国务院学位委员会颁布《关于下达“服务国家特殊需求人才培养项目”——学士学位授予单位开展培养硕士专业学位研究生试点工作单位名单的通知》，北京城市学院、河北传媒学院、陕西西京学院、吉林华桥外国语学院、黑龙江东方学院获准试点招收硕士专业学位研究生。
②如在民办学校的企业所得税方面，广州、宁波、贵州、温州、江苏等地都进行了减免；在耕地占用税、契税、房产税、城镇土地税等方面，江西、重庆、贵州、天津、江苏、广西、温州、陕西等地进行了减免；在资产过户的税费方面，黑龙江、重庆、上海、贵州、天津、江苏、广西等地进行了减免。另外，广东、黑龙江、四川、内蒙古、山西、宁波、山西、贵州、陕西、天津、广西等地出台文件对民办学校教师的同等权利进行了明确。内蒙古、上海、宁波、温州、福建、广东、云南、贵州、陕西等开展了公共财政对民办学校的扶持与资助尝试。
③详见广州市地税局颁布的《关于民办学校征收企业所得税问题的通知》(2007年8月1日)、《宁波市民办教育促进条例》、《贵州省人民政府关于促进民办教育大发展的意见》，温州市委、市人民政府《关于实施国家民办教育综合改革试点加快教育改革与发展的若干意见》，《江苏省政府办公厅进一步促进民办教育发展的意见》等。
④详见《黑龙江省民办教育促进条例》、《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》、《上海市推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》、《贵州省人民政府关于促进民办教育大发展的意见》、《天津市民办教育促进条例》、《江苏省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于促进民办教育发展的意见》等文件。详见《贵州省人民政府关于促进民办教育大发展的意见》、陕西省人民政府《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》、《江苏省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》等文件。
⑤详见《贵州省人民政府关于促进民办教育大发展的意见》、陕西省人民政府《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》、《江苏省政府办公厅关于进一步促进民办教育发展的意见》等文件。