公众参与的多维审思：分化与融合
秦攀博
(吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012；广州行政学院 政治学与法学教研部，广东 广州 510070)
[摘 要] 公众参与的概念内涵需进行系统的梳理以促进理论交融并分歧消弭。公众参与理论维度审思了参与制度论、参与选择论和参与行为论三种代表性的理论研究取向，从制度主义视角和理性选择视角双轮驱动拓展到结合行为主义视角形成三元融合。内容维度的审思辨析发现公众参与和政治参与从混同走向分化，社会参与在公众参与中从边缘化到主流化，政治参与和社会参与从并存到交融发展。价值维度审思了规则导向的有序参与和结果导向的有效参与之间的内在张力和外在合力，倡导有序和有效交融形成发展导向的有益参与。公众参与的研究进路表现出分化和融合的二重属性。
[关键词] 公众参与；政治参与；社会参与；有序参与；有效参与；有益参与；协商民主
公众参与作为一项历史悠久却又历久弥新的民主实践，成为现代政治学关注的热点理论问题和实践难点问题。党的十九大报告指出，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。公众参与常被用作公民参与、公共参与、人民参与、群众参与、大众参与等不同的表达，在具体研究中其语境虽略有差别，但语义却并无太大不同[1]。在众多相近和相似的概念中，“公众参与”和“公民参与”这两个表述最为常见，学术认同度最高且相互替代性最强。公众参与看似望文生义，然而其概念不管是在表述、翻译、界定和使用上却存在着模糊不清的状况[1]。公众参与在学术研究中具有众多的视角解读和表达差异，因此有必要进行系统的梳理，以利于促进理论交融和消弭分歧。
建设项目水资源论证的核心内容之一是水资源保障可靠分析，而规划水资源论证应更多地强调水资源条件对发展的制约作用，弱化水资源保障性分析的相关内容，主要内容应围绕规划是否符合水量分配方案、总量控制指标和水资源规划配置等等，规划配水不得突破水量分配方案、用水总量控制指标。
一、公众参与的理论维度审思：双轮驱动到三元融合
(一)参与制度论：公众参与的制度主义视角
在政治实践中，制度构成了政治的主体框架并对政治行为加以约束，政治现代化的过程也是制度化的过程。公共事务管理或者是集体行动都离不开制度的确立，所以曾一度有制度主义就是政治科学的说法。完善公众参与制度，以制度化推动公众有序参与日益成为构建共建共治共享的社会治理格局的创新点。面对现实中公众参与的困境，制度主义往往从政府管理制度和体制的角度进行解释，并将原因归咎于制度供给不足，认为由制度原因导致的参与渠道不畅通是关键性因素[2]。公共政策制定过程中的公众参与不仅存在正式制度缺陷，而且存在非正式制度缺陷[3]。在制度主义视角下，公众参与正是源于公共服务供给不足的“洼地效应”而产生，又因公众参与制度供给不足而陷入窘境[4]。制度性障碍还体现在公众参与渠道缺乏、途径单一等方面，不足以为公众参与提供制度上的充分保障。制度主义视角更为关注公众参与的政策和规则界定，参与主体是谁能参与？参与方式是怎样参与？参与内容是参与什么？已有研究提供的应对策略也往往以破除体制障碍，完善公众参与机制并健全相关制度为重要抓手。王雁红主张从参与主体是谁、参与什么、怎样参与、参与效果如何四个方面建立公民有效参与机制[5]。需要审思的是在日益现代化的政治实践中，公众参与的制度为什么仍然供给不足？参与制度中政策和制度的供给有效匹配性如何？相较于制度的建立健全问题，制度的有效监督和无效制度的退出问题也应引起政治实践和理论研究的足够重视。在不断健全人民当家作主的制度体系下，近些年来中央不断加强协商民主制度建设，形成了完整的制度程序和参与实践，出台了一系列关于公众参与的政策文件。然而，在实践中体系化的、可操作化的、精细化的具体制度仍然不足，存在程序规范供给不足、反馈机制供给不足、救济制度供给不足，需要进行制度优化[6]。在制度主义视角下，不仅需要关注正式制度和非正式制度的制度效应，同样不能忽视制度设计中的时间效应，尤其是制度创新和制度变迁中的长期效应往往不能被准确评估和预见，从而造成制度供给短期效应的时间节点错配。新制度主义的观点认为制度应该得到更宽泛的理解。Goodin认为制度更类似于一个稳定的重复发生的行为模式[7](P22)。March and Olsen认为不仅要关心制度对个体的影响，还应关心制度和个体的相互影响[8](P10)。因而，在公众参与中需要把顶层设计和地方探索有效结合，而不能仅仅把一切归因于外在的显性制度。有一些潜规则或者约定俗成的规矩、特定的政治文化仍然可能发挥制约参与的精神桎梏作用，从而使之成为遵循内在规则的隐性制度。
(二)参与选择论：公众参与的理性选择视角
在公众参与中如果过程或者结果表现不能令人满意，要在复杂的制度体系中确定哪个要素有缺陷并让管理者采取措施改进实现制度的合理匹配，往往会有时间效应的限制。涉及到时间和空间维度以及投入产出成本效应的政治实践中，公众参与的行动者有着自身的行为逻辑和选择方式，如行政逻辑、市场逻辑、心理逻辑等。理性选择是公众参与研究中常用到的一个重要理论模型。理性选择理论认为，公众参与是成本和收益经过个体或者集体利益最大化分析之后的理性决策。在公众参与的理性选择视角下，更为关注的是参与的主体是谁，为什么参与。公众参与的行动者也被赋予“理性人”或者“经济人”的角色定位。公众参与是理性的行为，没有经过筛选出合适的代表则很难形成负责的集体行动能力[9]。公众参与涉及到的人性假设主要包括本性说、理性人假设、功利说以及利益说[10]。与“经济人”假设相伴而生的概念还有“政治人”和“社会人”假设，对应的则是参与动机的价值认同、利益认同、情感认同。集体选择和个人选择的经济成本以及公共管理者的“观念”等因素对公众参与公共政策制度化有重要影响[11]。国家认同和社区认同的双重差异是导致不同群体社区参与动力差异的重要原因[3]。事实上，公众参与不仅是公众在对制度进行理性分析和理性选择，公众参与制度的设计者和管理者也在对公众参与进行理性选择和理性应对，从而形成深层次的“双重理性”的博弈和均衡。行动者的逻辑不仅要重视参与者的理性，还要兼顾个体理性和集体理性之间的均衡。制度设计者和管理者则需要在工具理性和价值理性、个体理性和公共理性之间根据相应规则和具体情境进行钟摆运动式的多方博弈，最终趋向动态均衡，同时也要尽可能防范群体极化的负面效应。需要审思的是参与者如何在参与全程中保持理性？理性选择究竟能做到何等程度的理性？政治学研究的理性选择取向是运用经济学的方法来研究政治，其理性和自利更容易反映在利益认同的经济层面，在价值认同和情感认同的多因素交互作用中，其理性最大化的程度会衰减，用“相对理性”“主观理性”“当前理性”等概念来描述比“绝对理性”“客观理性”“长远理性”更为合适。而且，较之于公众参与的长期效应和潜在风险，短期评估的理性选择可能会遇到合理性偏差，甚至还有学者称之为理性的无知[12]。利益说只能解释部分公众参与的行为逻辑起点，越来越多的公众参与显现出差异的价值取向[13]。日渐兴起的网络公众参与蕴含的非理性问题涵盖了制度供给、合理性、舆论引导、伦理道德等因素。公众参与中出现的非理性行为对于政府的公共理性会造成重大影响，网络公众参与中还可能出现集体的狂欢和网络围观以及由此引起社会舆论的过大压力导致的理性失衡或理性动摇。个体的理性与集体的理性之间的偏差导致的群体极化、多数暴政等现象如何避免，重视眼前利益的近期理性选择和远期非理性选择如何在时间效应中取得动态均衡或者妥协，这些都是公众参与理性选择理论需要面对的深层次问题。
(三)参与行为论：公众参与的行为主义视角
在公众参与的研究中，行为主义关注并探究个体是如何和为何在现实的公众参与中以何种方式去行动。公众参与作为一种具体而复杂的行为应该关注行为本身，而且公众本身是一个具有差异特征的原初变量和集体变量。对于公众参与行为，不能仅从表面机械地理解制度和规则规定或主导了参与的一切，也难以认同个体或集体在参与过程中总是处于理性的状态，实际上文化传统、心理因素、能力素养和情境因素对于参与选择和参与行为具有更大和更直接的影响。公民精神、权利意识和参与效能感对参与行为有重要影响。参与意识、参与能力和参与情境、参与目标不匹配的问题应引起理论和实践的重视。既有研究忽略了公民的个人参与对于自身的公民态度和行为的影响，以及最终对国家治理和政治制度的影响[14]。面对公众参与研究中制度主义和理性选择理论长期居于中心地位及其表现出的既有局限，在后续研究中可结合制度主义和理性选择，采用“以行动者为中心的功能主义”进行公众参与制度的理性设计和模式构建，以更全面地反映参与的行为特征。行为主义和理性选择理论也重视制度的作用，且把制度作为个体偏好的行动边界进行锚定形成制度框架的行为边界，从而在理论和实践中为三者的交融提供了可能。特别是当前公众参与逐渐趋向于微观层面，需要发挥行为主义运用实证研究的方式提供大量的相关经验证据作为分析工具，用以夯实公众参与的研究。近年来，国外公众参与研究非常关注参与者的行为与心理分析，趋向于研究微观层面影响公民参与活动效果的因素[15]。国内公众参与的研究方法从规范研究开始注重实证研究，研究视角从宏观论述转向微观分析，研究内容从侧重理论到注重具体实践[1]。结合政治心理学中“心理人”的假设，重视在公众参与中的政治文化传统、能力素质、社会赞许效应、“搭便车”现象对具体事件中参与过程和参与效能的影响。同时，结合制度主义视角下实现公众参与平台的有效供给，结合理性选择视角下参与者最大理性的科学评估，行为主义视角更为关注公众参与行为的经验事实，注重于提升公众参与的意识和能力，合理激活和释放公众的参与需求。需要审思的是参与方式、参与能力对参与效果究竟能起多大作用？公众参与的发起者、组织者等居于引领作用的自然人的人格因素和动机是否对参与行为和结果有实质影响？参与的人选及其具备的参与技巧、参与方式的选择、参与情境的应对等自变量对于参与结果和参与效能等因变量的影响值得探究。因此，在制度主义视角和理性选择理论视角双轮驱动下，公众参与的行为主义视角研究亟待开拓大量运用实证研究的数据、方法和案例材料，重视参与现实场景中的参与过程研究尤其是全程深度研究，提升研究方法的多样化和精细化。从制度主义的行政逻辑和理性选择的理性逻辑组成的双轮驱动到有效联结行为主义的三元融合，应是公众参与理论研究综合视角的一个发展方向，它既能兼顾公众参与的制度基础、文化基础、心理基础的有效统合，又能迅速扩充公众参与的定量研究样本和范例。要从本土生动化的实践中开展大量经验研究，关注参与的策略和模型建构；从公众参与行为的微观层面夯实相关经验研究内容，进而加强中国本土化的理论建构。行为主义视角不仅要关注公众人口学特征在参与行为中的差异，对于组织行为的关注和政府行为的回应性研究都亟待加强。可以说，现在是时候积极拓展行为主义视角下的公众参与研究，并使之与制度主义和理性选择综合和融合起来。
二、公众参与的内容维度审思：混同、分化与交融
(一)公众参与和政治参与的辨析：混同到分化
爱米丽·格里尔生小姐过世了，全镇的人都去送丧:男子们是出于敬慕之情，因为一个纪念碑倒下了。妇女们呢，则大多数出于好奇心，想看看她屋子的内部。除了一个花匠兼厨师的老仆人之外，至少已有十年光景谁也没进去看看这幢房子了。
如何界定公众参与往往存在不同视角下的观点分歧，但普遍认为公众参与是一个具有非常广泛意义的概念。作为国内公众参与较有代表性的观点，俞可平认为公众参与就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。国外有代表性的观点如亨廷顿和纳尔逊把政治参与定义为普通公民进行的各种意在影响政府决策的活动[16](P4)。公众参与和政治参与是否具有同一性？在理论研究中有三种观点：第一种观点也是最为常见的观点，是将公众参与和政治参与混同使用，用公众的政治参与代替公众参与，或者用公众参与来指代公众政治参与。在一些公众参与行为的实证研究中，有的使用“公众参与”概念，但实际上讨论的却是政治参与。在Pattie和众多研究者眼里，公众参与几乎就是公众政治参与的简称，直接把公众参与等同于政治参与，或者认为公众参与在很大程度上主要是指公众政治参与[17]。第二种观点认为，公众参与和政治参与并非同一的概念而是包含的关系，公众参与是包含政治参与和社会参与等参与行为在内的更广泛的概念[14]，公众参与的外延超越政治意涵，涉及更广泛的公共社会事务领域。第三种观点认为，公众参与和政治参与是两个概念。Kennedy认为公众参与是政府决策制定和公共治理的制度性参与行为，不包括选举和维权，这和以投票选举为主的政治参与以及维权抗争有本质区别[18]。解析公众参与这个概念的核心词语，“公众”是主体，“参与”是行为，强调公民性和参与方式，研究的取向是“公众如何参与”和“公众参与什么”，参与对象指向各个具体领域。近年来的研究热点是公众参与环保问题、参与式预算、参与式民主、公共治理、行政决策等[15]。政治参与由两个核心词语构成，“政治”是内容，“参与”是行为，强调政治属性和参与方式，研究的取向是“在政治活动中如何参与”和“谁在参与”。近年来的研究热点是流动人员、中产阶层、私营业主的政治参与。本文更倾向于公众参与和政治参与在内涵上是包含关系，政治参与是公众政治参与的简称。公众参与和政治参与在主体、客体和研究指向上有差别。参与研究的领域也存在交叉与分化，公众参与的理论研究涉及到政治学、社会学、行政学等多个社会科学领域，而政治参与的研究主要集中于政治学领域。
(二)公众参与和社会参与的辨析：边缘化到主流化
公众参与的价值维度是有序基础上的有效，两者缺一不可[29]。但分歧在于政府更倾向于有序前提下的有效参与，公众却往往把有效作为参与的出发点，更倾向于有效导向下的有序参与。为了消弭有序参与和有效参与内在的冲突，缓解公众参与供给和需求双方的矛盾，在这里倡导用有益参与的理念来弥合分歧，实现供给需求的耦合。在上述四种参与类型中，有序且有效之所以成为第一选择和共同追求，恰恰是体现了有益的原则，也是对参与各方利益最大化的理性选择。无序且无效因为对参与各方均无益，所以会极力避免，即使出现也是博弈失控的意外后果。但是，有序和有效之间却存在着钟摆运动。有序但无效类型的参与，对政府的有益在于秩序和权威并未受损，参与处于可控的状态，但是不容忽视的是潜在的风险可能对公众参与热情、公民精神培育、协商民主、协商治理产生负面影响。无序但有效的类型，对于政府的秩序和权威带来了负面影响，容易出现失控的局面。无序的有效参与看似对公众有益，然而，却不利于治理的现代化和法治精神的培育，有悖于现代民主政治的发展方向。因此，这两种类型都会造成近期的单方受益和远期的双方受损，不仅是近期此消彼长的零和博弈，甚至会出现远期的双输局面，不利于公众参与的可持续性发展。并不是所有的公共议题都能实现公众与政府的利益耦合[34]。政府的回应性本身也是参与有效性的一个指标。如果政府的回应很及时和充分，最终却并未解决公众参与的利益诉求或者未达到期望目标，那能否当作有效参与就值得商榷。但这仍可看作是一个有益的参与，因为它推动了公众参与的良性发展。例如，被有些观点看作是无效参与的“逢听必涨”，其实这其中体现了有序参与，而且也锻炼了公众的参与能力，且政府能收集到公众意见并有反馈和回应，有利于政民互动。相对于“不听即涨”还是会有相对收益。在这里需要审思的是参与到底对谁有益？因此，有益参与的内涵是对参与各方实现充分的利益表达和回应，在参与协商中实现利益整合或者对促进公众、社会或政府成长起积极作用的参与方式，同时也能够促进参与的可持续化和良性发展。有益参与是有序参与和有效参与的共识重叠，包含了以下内容：有序且有效的参与(绝对有益)，在有序但无效、无序但有效这两种情况中，正负影响相互抵消之后的正向影响和盈余收益(相对有益)。本文认为有益参与的原则主要有三点：共赢的原则、无害原则、发展的原则。共赢原则是最高追求，体现在有益参与追求参与各方利益的统一、自我利益与公众利益的统一、短期利益与长期利益的统一、直接收益与间接收益的统一。无害原则是底线，有益参与不是非输即赢的零和博弈，也不损害任何第三方利益和公共利益，参与中没有直接利益受损方。发展原则是以包容的心态促进公众参与的成长和完善，提高对一方有益另一方无害的容忍度和认同度，以发展的眼光解决有益参与中的困难，在民主、合作、协商中体现动态均衡性，避免相对剥夺感。通过参与获得过程的收益或者结果的收益促进公众参与的发展，这也是促进协商民主和推进治理现代化的收益。有益参与拓展了参与思维和理念，在有益参与的视角下，有序和有效是辩证统一的，有序可以看做是过程的有益，有效可以看做是结果的有益。有益参与利于树立公众参与动态平衡的发展理念，既能改变参与不足的现状，又能避免出现亨廷顿所说的“参与爆炸”的局面。有益参与的实践路径可通过公众参与的组织化来整合有序和有效参与。只有将各种分散的利益表达组织起来进行有效聚合，才能建立公民有效参与和持续参与的制度基础[37]。要借助于社会组织、激活群团组织的功能发挥来使公民实现有序和有效参与[38]。实践也表明，在组织化有序参与过程中，社会组织也得到了政府和社会的双向认同[39]。政府要发挥主导功能，制定有效的政策以引导有序参与[40]。
生态文明为绿色营销的实施大开绿灯，生态文明建设最终要靠绿色营销来实现。现在国家提出加大生态文明建设，无疑会加大对绿色营销的投入，出台一些优惠政策给予支持。同时,安徽省第九次党代会也提出“经济强省、文化强省、生态强省”战略,要实现生态强省战略目标，就必须进行绿色营销。在此背景下，砀山酥梨积极开展绿色营销，肯定是机会多，效益好。
(三)政治参与和社会参与的统合：并存到交融
有序参与是中国特色民主政治和政治文明建设的重要内容，体现了谋求稳定和发展之间的平衡。党的十九大报告再次强调了扩大人民有序政治参与。在国内公众参与的语境中，一般都默认了把遵循有序作为参与的基本前提和规则导向，然而对有序参与尺度的认识取决于判断者的认知取向、规则意识、价值诉求、规范尺度乃至个人的知识能力、生存状态和利益预期等因素的影响。孙柏瑛对何为 “有序”、是否存在“有序参与”的评价标准、“有序参与”应以怎样的形式体现、实现“有序”的条件和路径进行了探讨[28]。需要审思的是有序参与如何消融公众和政府间的“双眼视差”？也即公众和政府视域中的有序尺度有何不同？既往研究对于有序参与有三种观点：第一种观点是合法、合制度的参与；第二种观点是在合法参与基础上还要求合理；第三种观点是指参与方式的正当性、合理性、合法性、合制度性[29]。戴均和徐文强还把无序参与进一步细分为现象无序和实质无序[30]。合理和合法的内在逻辑既有合力也有张力，法理和道理、情理既存在整体一致性但也存在局部冲突性。本文从三个层面来理解有序。有序参与的第一要义是“有秩序”。在科层制的治理格局下，稳定作为压倒一切的根本任务，政府的权威和合法性需要得到优先维护。公众参与可能会影响到权力的运行方式、决策方式和行政成本。在维护秩序的视角下，“有秩序”提供了参与的制度化、法治化要求，强调可控性，降低风险性，体现了“合法性”的价值导向。有序参与的第二要义是“合程序”。在公众参与的制度化建设下，政府提供了参与的管理制度和程序设计，加强了对参与的有效引导、接纳和规制，细化了相应的参与流程并提供了操作指引。在“合程序”的要求下以合规的程序、和平的方式、合作的态度实现参与的程序化、理性化要求，体现了“合理性”的价值导向。有序参与的第三要义是“讲顺序”。亨廷顿认为，政治开放、政治发展的速度应与政治体制的吸纳能力相匹配，便于政治博弈过程中新成长的力量被有序地吸纳，避免政治秩序结构的失衡，从而瓦解社会稳定的基础[16]。肖滨构建了有序政治参与的顺序图和阶梯图，避免无序扩张和膨胀参与[24]。公民性的培养和公众参与能力的提升需要一个稳定渐进的推进过程，公众参与不能脱离社会现实和历史发展阶段，有理有节有据是一个重要向度。参与的空间维度和时间效应都相应有轻重缓急的次序和适度的特点，循序渐进体现了“合时性”的发展导向。
三、公众参与的价值维度审思：有序、有效到有益参与
(一)有序参与：公众参与的规则导向
正如帕特南提出用社会资本理论来解释政治参与一样，他认为社会参与对解释政治参与中的社会条件很有帮助。非政治类的或半政治类的公众参与被一些研究者看作是政治参与的前奏。Ekman和Amn认为，体现公民性的参与行为，包括非政治类的参与和政治类的参与之间是有联系的，相对于显性的政治参与行为，非政治类的参与或半政治类的参与可看作是潜在的或者非显性的政治参与[22]。大多数公众的政治参与主要集中在基层公共事务的管理，属于基层群众自治制度建设范畴，这种参与的性质已经是大众政治的民主参与[23]。政治参与行为和社会参与行为虽然活动类型不同，动机也可能不一致，但总体而言两者可被归入同一类公民性的概念特征[14]。政治参与可分化为权利和权力的“双轨路径”，又经由统治正当性和治理有效性两个维度整合实现政治合法性[24]。尽管参与的具体形式极其繁杂，但本质意蕴和内核具有共通性和交融性。以上这些探索在理论上为政治参与和社会参与的有效统合构建了前提。在公众参与的具体实践中，由于政治文化和政治心理等多因素的卷入，政治参与和社会参与在辩证统一中存在互相转化趋向于统合的可能性。具体而言，政治参与可分为选举政治参与和民生政治参与。选举政治参与是最传统最典型的政治参与形式，主要是指与政治活动相关的政治选举、政治结社、投票选举、游行请愿、社会抗争等内容；民生政治参与主要是与民生议题有关，涉及到日常民生领域的公共事务治理和公共利益表达中的听证、协商、咨询、信访等形式。由于特定政治文化传统对政治心理的影响，民生政治参与往往会“以解决问题为导向”而呈现出“去政治化”的倾向，表现出公众参与中的政治冷漠现象，以及在实用主义、功利主义等工具理性的导向下出现淡化政治的意图，甚至出现刻意的“政治回避”。这也让民生政治参与在形式和内容上越来越不像传统政治参与，在实质上异化为社会参与，从而使民生政治参与和社会参与在一定程度上实现了合流。一些研究也表现出了两者的紧密联系。刘红岩认为，社会参与源于政治参与，分析社会参与一般从政治参与开始[25]。蔡定剑认为，社会参与是公众通过直接与政府或其他公共权力机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程[26](P6)。时昱认为，社会参与是指社会成员对社会生活的某种愿望与需要，并以某种方式参与国家政治、经济、社会、文化生活以及社区公共事务的社会发展过程[27]。由此可见，社会参与和政治参与具有交叉的关注领域。同时，社会参与依据主体可分为个体社会参与和团体社会参与，前者是以个人的利益诉求为目标和个体为行动主体，后者是以集体利益或者公共利益为目标的集体行动。由于团体社会参与的组织化程度更高，或者依托于社会组织开展社会参与造成的舆论压力和社会影响更大，一方面很容易被动地引起政府的主动关注和积极介入，从而使公共事件演变成为事实上的政治参与。另一方面，由于政府具有天然的权威和正义的表征，团体社会参与也可能会主动寻求政府干预，在社会参与中主动请求政府介入，由政府主导价值判断和规范尺度，从而平衡社会参与各方的博弈和利益诉求。因此，无论是主动还是被动，团体社会参与最终都很可能会卷入公共政策或者引发政府介入从而演化为隐性或实质的政治参与。由此可见，政治参与和社会参与不仅统合于公众参与的范畴之下，而且两者在辩证转化中拥有很多的重叠共识。即使有观点努力谋求社会参与的完全独立，也不能忽略社会参与和政治参与在一定程度一些领域存在的统合趋向。
(二)有效参与：公众参与的结果导向
通过对公众参与从理论维度、内容维度、价值维度等方面进行多维审思，可梳理出公众参与的研究进路呈现出分化与融合的特征，具有内在张力和外在合力的二重属性。
(三)有益参与：公众参与的发展导向
由于公众参与的概念起源于政治领域，最初是从研究政治领域开始活跃起来，从而造成了对政治参与研究的聚焦和对社会参与的忽视。Berger(2009)认为公众参与至少可进一步分为政治参与、社会参与、道德参与三个概念[19]。俞可平也认为，公众参与不仅包含了政治参与，还包括对公共的文化、经济和社会生活的参与[20](P1)。王新松认为，公众参与的范围不仅是政治参与，社会参与也是一个重要部分，只是很多研究者把公众参与等同于政治参与却忽略了社会参与[14]。Peter John认为，公众参与比政治参与更具代表性，有利于克服不同群体因社会经济地位不同带来的公共政策或决策影响差异，提供给弱势群体一个影响政策的渠道[21]。当前对社会参与的理解主要有两类：一类是把社会参与理解为公众参与社会事务；另一类是把社会参与理解为特定人群回归社会和被社会接纳的程度。时至今日，在实践中公众越来越多地进行着社会参与，在理论研究中不仅从研究视角更从研究方法上对社会参与给予了更多的关注，但是也存在着把社会参与的主体集中于社会组织而非公民个体的现象，以至于把社会参与区别于政治参与、独立于公众参与的呼声越来越高。王新松认为，将公众参与简单地等同于政治参与或是社会参与事实上忽略了其他参与行为对公民性的体现，可能存在政治参与的热情不高，参与程度也较低，但该群体的社会参与行为和程度却较高[14]。值得注意的是：公众参与存在着内部不均衡的现象，政治参与和社会参与可能并非同时发展、同步发展甚至同向发展。党的十九大报告指出，打造共建共治共享的社会治理格局，对社会参与也提出了更高的期待。在公众参与的理论和实践中，“泛政治化”既不宜过度强调也并非实际情况，社会参与的概念、范畴、主题和相关研究都应在公众参与中从边缘化过渡到主流化的重要地位，社会参与属于公众参与的重要组成部分，在公众参与中的主体地位应得到体现和彰显。
四、公众参与的分化与融合：内在张力和外在合力的二重属性
有序性体现的是公众参与的规则要求，有效性则是公众参与的效果追求。晏东、金霞等学者认为，参与的有效性指的是公民参与政府决策达到的最终效果[29][31]。公众参与对政策的实质影响力是衡量公众参与有效性的关键指标。在成本收益的价值分析和理性选择中，参与的效能感和对结果的认同感是激发和维持公众参与的重要动力。国内外一些研究认为，如不考虑有效性，公众参与活动将带来预算和时间的浪费[9]，会增加行政成本和时间成本[32]，导致政策制定的不确定性增加[33]。许文文发现在衡量公众参与的有效性时，公众参与的成本降低无疑是加分项[34]。因此，有效参与可看作是相对于参与成本、参与过程和结果带来的实际效果和影响力。然而，值得审思的是有序参与就一定有效吗？现有研究中李海青发现公众参与存在着形式化、虚化和碎片化问题[35]。孙柏瑛认为，政府动员下产生的公众参与被普遍认为参与效能低，被看作低度的公众参与[36]。对此也有不同的观点，许文文发现政府动员下的公众参与的成本更低，有效性却不一定比自发公众参与更低[34]。有序与有效之间在理论和实践中既不能非此即彼地独立开来，在逻辑上也不能互为充分条件或必要条件，只是在一定区域构成了交叉重叠。有序的参与也可能是低效甚至无效的参与，有效的参与也可能是无序且混乱的参与，正如“信访不信法”“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的观念和现象所描述的那样。根据有序有效的二重性，公众参与可划分为四种类型：有序且有效，无序也无效，有序但无效，无序但有效。有序和有效的导向由于政府和公众视角的不同也体现出区别：政府更注重参与的有序性，政府视角下有序性是第一属性；公众则更为关注参与的有效性，公众视角下有效性是第一属性。有序参与体现着程序正义，有效参与则体现着实质正义；有序参与注重参与过程的合法性、合理性，有效参与则注重参与结果的效能感、认同感。有序参与体现着传统、稳定、秩序、保守、规则、权威等思想，有效参与体现着创新、自由、公平、正义、民主等精神。正是由于公众参与的主客体存在着定位不同和认知偏差，导致有效和有序之间既存在较强的合力，也存在明显的张力。有序且有效成为政府和公众共同的价值追求，无序且无效成为共同的摈弃选项。然而，另两种类型却较难形成共识，在趋避冲突中政府更倾向于有序但无效的参与类型，公众更可能接受无序但有效的参与类型。有序和有效参与存在辩证统一的关系。有效参与是有序参与的前提，无效会导致低参与或者无参与，正是对有效的期待指引着有序的参与行为。有序参与也是有效参与的基础，无序只会带来对稳定性的破坏和引起多数的暴政，不会带来真正的有效。
公众参与理论维度的分化与融合。国内公众参与的理论研究日益丰富化、多样化和本土化，由此带来的理论研究伴随着学科视野和问题导向出现明显的分化，呈现出精细化、具体化的趋向。协商民主理论、治理现代化理论、制度主义、理性选择、认同理论、公民身份等理论都在公众参与中找到了研究的场域和自身的视角。同时，从单一的理论视角开展研究过于片面和单薄的局限也逐步显现，学科视野和理论维度的交叉融合变得尤为必要。多理论多视角的综合研究和横向纵向比较研究成为了今后研究的方向。具体而言，从制度主义、理性选择理论为代表的双轮驱动到积极结合行为主义的理论视角，从三元融合的理论视角开展公众参与的实证研究和经验研究都亟待加强。公众参与的理论研究需要借助国内外多样化案例的比较研究和各地大量精细化数据的实证调查分析，以夯实构建本土化的研究体系，扩大中国场景的适应性和应用性。
（1）控制产酸的原理。产酸是废弃矿业地含有的金属硫化物在氧气、水和产酸微生物的共同作用下发生的。在添加石灰中和现有酸性的基础上，通过在废弃矿业地表面覆盖专用土壤改良基质形成“耗氧层”，由于改良基质富含各种有机物质，能够通过氧化过程消耗氧气，因而减少废弃矿业地与氧气的接触，在缺乏氧气的情况下，废弃矿业地的产酸过程受到极大地抑制。
公众参与内容维度的分化与融合。公众参与的研究内容已从笼统的理论分析逐步分化为政治参与、社会参与两个主要领域，并且还将随着不同学科视野和研究主题细化拓展到更多的具体领域。公众参与的研究日益精细化是发展趋势，现已涉及到生态文明、社区治理、行政决策、文化参与等多个场域。研究对象也从普通公众开始分化为社区居民、流动人口、中产阶层、私营企业主、老年人等特定群体。但是，由于对公众参与内涵和外延的理解不同，在很多研究中也出现了概念的混用、替代和融合。伴随着“参与”这条核心路径，公众参与的具体内容如政治参与和社会参与在一些领域存在着融合倾向。公众参与的研究不仅是政治学的热点，也日益进入到社会学、行政学、管理学、法学等学科的研究视野。公众参与研究的学科界限逐渐变得模糊，内容交叉融合的现象值得关注。
公众参与价值维度的分化与融合。按照已有研究的梳理，公众参与的价值存在着倡导论、怀疑论和平衡论三种观点[15]。随着协商民主和治理现代化理念的深入传播，公众参与的价值总体上越发得到认可。从倡导有序参与到关注有效参与，参与的价值维度随着参与的进程不断分化和细化到具体的内容和环节。不仅关注整体上的有序和有效，对参与过程、环节、途径、方式的价值追求也得到提升。参与的价值导向在分化为有序和有效之后，又趋向于用有益参与的理念进行融合。有序参与和有效参与的思辨呈现出价值维度的内在张力，树立有益参与的价值理念有利于促进有序和有效两者的内在合力。有益参与具备的多重价值体现在公众参与的全过程，能够使参与制度化、参与方式选择、参与行为应对等方面在参与价值上达成共识。以注重正负影响抵消后的盈余效应为价值导向的有益参与，对推动协商民主发展、培育公民精神、规范公众参与制度化、提升公众参与意愿和能力都大有裨益。
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[中图分类号] D62
[文献标识码] A
[文章编号] 1007-8487( 2019) 06-0015-13
秦攀博.公众参与的多维审思：分化与融合[J].求实，2019，(6)：15-27.
[收稿日期] 2019-09-20
[作者简介] 秦攀博(1980-)，男，湖北孝感人，吉林大学行政学院博士生，广州行政学院政治学与法学教研部副教授，主要从事政治学理论研究。
责任编辑 王江伟
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