中国妇女与反贫困的回顾与展望，本文主要内容关键词为：贫困论文,中国妇女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反贫困和争取性别平等是在对发展认识的基础上，国际社会对所有政府和人民提出的要求。因此，在1995年世妇会通过的《行动纲领》中，妇女与贫困问题成为关注领域之一。10年过去了，中国社会发生了巨大的变化，我们也在不断改变对发展的认识。中国政府“以人为本”和“和谐社会”发展观的形成就是对过去以经济建设为核心的发展观反思的结果。对这些新的发展观进行性别敏感的诠释，可以使其成为中国妇女争取性别平等的一个新的平台。
正是基于这样的思路，本文在对妇女贫困和反贫困状况、政府和非政府组织在反贫困中的努力进行回顾的同时，力求用新的视角来分析妇女贫困问题，提出从人类发展指标、收入贫困、时间贫困和资产贫困这些角度来综合分析妇女贫困问题的框架。
一、贫困问题的性别视角
反贫困已经成为多数发展中国家乃至国际社会首要关注的问题。为了更好地采取干预措施、更有效地瞄准贫困人群，各国学者都力争在理论上更深入地去理解贫困现象。因此，对于贫困这一概念的理解也随着这个进程在不断演变，从把贫困定义为收入贫困演变到强调人类贫困。联合国计划开发署（UNDP）提出人类贫困的概念，将其作为收入贫困概念的一个补充，强调扶贫过程中的平等、社会参与、妇女赋权和对人权的尊重。采用以人为本的贫困概念是在国家扶贫战略和计划中将性别视角主流化的前提。
中国政府一直大量投资于扶贫项目，并在反贫困方面取得了很大的成就。中国政府的扶贫规划在参考在中国执行的国际发展援助项目的实践经验的基础上，已经开始引入参与式方法来力争更有效地满足贫困人口和社区的需要。尽管扶贫的政策文件中依然没有体现社会性别的概念，但是以人为本的概念的引入显然为提倡女性赋权和性别平等提供了契机。
我们在理解妇女贫困问题和寻求帮助妇女脱贫时，应充分考虑以下几个方面：
1.收入贫困
根据全国妇联和国家统计局进行的第二次中国妇女地位抽样调查的结果，1990年到2000年的10年间，女性的经济收入有了很大程度的增长，但是男女在收入上的差异在逐渐加大。1999年城市受雇女性年收入（包括所有收入）共7，409.7元，占男性收入的70.1％，男女收入差距同1990年相比增长了7.4％；在农、林、牧、渔业就业的女性1999年的平均年收入是2，368.7元，仅占男性收入的59.6％，比1990年的男女收入差距增加了19.4个百分点。从收入分配方面看，城市女性中年收入低于5，000元的占47.4％，低收入的女性比低收入男性高出19.3个百分点。农业生产低收入和农业女性化是造成农村女性收入低于男性的主要原因。只从事农业生产的农村女性占82.1％，高出男性17.4个百分点；而从事非农业生产的男性占35.5％，这个比例几乎是女性比例的两倍。女性从非农业生产中所获取的报酬占她们总收入的13％，这比男性低9.6个百分点。[1]
2.时间贫困
收入贫困是时间贫困和资产贫困的结果。农村女性收入比男性低主要是因为她们不得不把时间分配给无报酬的工作。所以，女性的时间贫困指的是，女性的贫困的一个重要原因是由于女性把时间大量投入到无报酬的工作上，因而没有时间去从事有报酬的工作。
全国妇联和国家统计局进行的第二次中国妇女社会地位抽样调查的结果表明，家务劳动主要由女性来承担。同1990年相比，城市和农村的男性和女性在日常家务劳动上投入的时间在不同程度上有所减少，但是在家务劳动中女性承担主要角色的情况没有发生变化。在85％以上的家庭中，做饭、洗碗、洗衣和清洁等家务劳动由妻子承担。女性花在日常家务劳动上的平均时间为每天4.01小时，比男性多2.7小时，两性之间的差距仅仅比1990年减少了6分钟。城市女性花在家务上的时间平均为2.9小时，比男性多1.6小时。[1]
3.资产贫困
个人拥有的资产（注：这个概念参考了加拿大国际发展署（CIDA）的贫困分析框架。此分析框架认为，（个人的）资产（asset）包括：知识与技能，健康与营养状况，洁净的水与卫生，自然资源（的获得），金融资源（的获得），安全与住处（shelter），影响力与地位和自尊（self-es-teem）。）是他们参加社会和经济活动的基础，可以包括健康、教育程度、自然资源（如土地）、经济资源（例如财产和信贷能力）和社会网络。资产和贫困有直接联系。劳动者的健康状况决定了他/她的工作和生产能力。一个病人的医疗花销完全可以把一个家庭拖入贫困的境地。通过正式或非正式教育获取的知识和技能是决定获得工作机会和收入来源的至关重要的因素。
不同性别在教育程度上有着很大的差异。最令人震惊的是女性占文盲总数的3/4。在高等教育程度上两性差异也很大，中国的本科生中性别比（男/女）为156：100，研究生中的性别比则是909/100。世界银行的研究（M.A.Hill和E.M.King，1993，1995）表明，让女童接受教育是解决贫困的最有效的办法。即使仅仅接受过几年的基础教育，女性都会倾向于拥有一个更小、更健康的家庭，会更有可能自食其力、摆脱贫困，会更有可能送自己的孩子——无论男孩或女孩——去读书。母亲接受教育的时间越长，婴儿的死亡率会降低。如果一个国家不能确保女性获得教育的权利、自由和平等的权利和机会，那么这个国家也会在其它方面的发展上落后于别的国家。[2]社会网络是人与人之间的关系图，它展示了人们之间相互关联的方式，这种相互关联可以从偶遇到亲缘关系。很多学术领域的研究表明，社会网络在很多层面上运作，小到家庭层面，大到国家层面；这些网络在很多方面发挥着作用，如如何解决问题、如何进行管理以及个人目标的实现。在中国农村，家庭体制是以随夫居为核心来运转的，也就是一般来讲，女性结婚之后要住在丈夫的家中。这样，女性在娘家所形成的社会网络就由于婚姻迁移而被中断了，而不得不生活在她们丈夫的社会网络的笼罩之下。社会资产是一个调动经济资源、互帮互助、获取信息和知识的渠道，而随夫居的家庭体制导致了女性社会资产的流失。
根据法律，女性同男性平等拥有土地和其它生产资源和继承权，但事实上，同农村男性和城市女性相比，农村女性很难实现法律赋予她们的权力。[3]新的《土地合同法》规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。”但事实上，由于女性在婚姻关系、亲属关系、社会网络和社区政治生活中的不利地位等因素交织在一起，往往使她们的土地权利被剥夺。嫁到丈夫村子里的女性不得不离开她们自己的土地，而如果从她们丈夫的村子里分配不到土地，她们就成了没有土地的人。案例研究表明，越来越多的农村女性正在失去土地权利。[4]离了婚的女性不能回到她娘家要回她的土地，因为她的土地已经早就分给了她的其他家庭成员，而向她前夫的村子索要她的那份土地的希望也很渺茫，而且很有可能当时她嫁到她丈夫的村子时就没有分到土地。没有土地，农村女性处于贫困状态，因此离婚妇女的生存出路就是尽快再婚。这也就可以解释为什么在中国农村很少有女性单亲家庭的原因。（注：但是，实地研究（林志斌，2004）表明，也有女性获得土地的案例。如果她们生活的社区土地仍然保持重新分配和调整的习惯，她们也可能获得土地。随着社会的发展变化，性别和土地之间的关系也变得多样化。其中一个影响因素是婚姻关系的变化。一个现象是当丈夫是倒插门女婿时，女性就不会失去土地。也有很多年轻女性进城务工，不自觉地摆脱了与土地的关系。也有少量案例发现，女性通过运用法律和其它社会支持来维护她们的土地权利。）
二、国家扶贫政策和计划
2001年10月政府发表了白皮书，[5]回顾了过去农村扶贫计划的内容和成果，勾划了在21世纪初实现消灭农村贫困的宏伟设想。政府将近期的反贫困政策与行动划分成了以下三个阶段：（1）1978—1985，制度改革扶贫；（2）1986—1993年，大规模的发展为导向的扶贫；（3）1994—2000年，扶贫攻坚。从第二个阶段开始，对于政府指定的“贫困”乡镇，中央政府综合运用贴息贷款、以工代赈和发展基金。[6]到1989年底，中国2，449个乡镇中有331个（占14％）符合国家贫困乡镇条件。到1998年，另有372个乡镇被宣布为贫困乡镇，有资格享受省政府资助的特别发展援助计划。[7]
在新世纪的第一个年头，中国政府出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，这标志着中国扶贫政策的第四个阶段的开始。村级社区被认为是重要的干预单元，这样一些不处于贫困县内的贫困村得到国家的扶贫支持。这样扶贫重点除了关注贫困县以外，将重点支持全国50，000个贫困村的脱贫工作。《纲要》强调科学与技术、教育、文化与健康，提倡农民参与村级规划的制定。而且，《纲要》也认识到劳务输出对脱贫的作用，并倡议政策创新使劳务输出人员能更好地受益于城镇的就业机会。[6]
三、国家扶贫政策和行动的性别分析
在这里由于篇幅有限，作者只选择了政府政策和行动的两个领域进行性别分析。
1.贴息贷款、小额信贷和性别问题
贴息贷款占八七规划的扶贫基金总数的一半以上，它旨在以直接的方式支持贫困地区以及贫困家庭的生产活动和经济发展。1986年开始实施贴息贷款时，贴息贷款直接发放到贫困家庭，这种做法基于政府的考虑，即认为缺乏资金和难以获得有关部门信贷束缚了贫困农民的创收能力。据有关部门调查，到1987年底，92％的贴息贷款直接或间接发放到了农民家庭。1989年，贴息贷款的发放从家庭转到县乡企业。这种转变是因为，政府认为大多数贫困家庭没有能力很好地利用贴息贷款，因为他们缺乏必要的技术和管理能力，不能在经济活动中取得经济效益。数据表明，从1989年以来，70％的贴息贷款分配到了经济实体。然而其扶贫效果不尽人意，所以从1996年起，贴息贷款又直接面向贫困家庭。[6]政府开始试行将贴息扶贫贷款用于小额信贷活动。
尽管也有一些人批评小额信贷对女性的负面影响，如加重了妇女的劳动负担和精神压力，但事实证明小型信贷是瞄准贫困家庭、个人尤其女性的十分有效的做法。对于有些人来讲，提起小额贷款就自然与妇女发展联系起来，而对于另一些人来说小额贷款服务于包括女性在内的贫困人群。吴国宝对中国10个小额信贷项目进行了案例研究。作者从其研究结果中发现下面两个趋势：当负责机构为非官方组织（NGO）或妇联而不是政府和项目管理办公室时，贷款的还款率较高；当借贷者统一是女性而非男女混合群体时，还款率也较高。[8]
使用贴息贷款作为小型贷款基金来直接面向贫困家庭和贫困妇女得到了广泛的认可，包括政府部门的认可。在政府的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》中阐述：“积极稳妥地推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产。”
2.性别和参与式村级规划
与亚洲开发银行（ADB）和UNDP合作，国务院扶贫开发领导小组完成了“扶贫开发规划研究”。这个研究提出了村级规划设计的基本原则、具体方法和工具，被认为是中国扶贫方法和方法论发展的一大进步。该研究提出了扶贫开发目标群体识别与确定方法和贫困村识别的8个指标：人均年粮食产量、人均年现金收入、土坯房的农户的比重、人畜饮水条件、通电率、通路率、女性长期患病率和中小学女生辍学率。其中后两个指标是性别敏感的指标，这也被看作是中国扶贫理念和方法上性别主流化的一大进步。
这个研究已经被用在政府扶贫系统人员的培训材料中，但是作者在访谈中发现，新方法的采用不是非常顺利。首先，没有足够的资源和时间来确保参与式方法的具体操作；其次，那些在制定规划中起关键作用的村领导往往对采用这个方法不感兴趣，所以最终村民的具体参与十分有限；其三，上级领导给制定村级规划的时间太短，如果真正运用参与式方法，那么就无法上交规划结果。2001年10月，中央政府要求参与村级规划的试点村在2002年2月之前制定出村级规划。推进一个新的工作方法不是一蹴而就的，在这么短的时间内完成繁重的培训工作和具体规划任务几乎是不可能的。如果参与使村级规划的推进过程令人忧虑，那么就更难评估村级规划过程中性别主流化的程度如何。
四、非政府组织在推进妇女与反贫困中的作用
上个世纪90年代是中国非政府组织起步的年代。经过近10年的发展，中国非政府组织已经开始在社会发展的各个领域发挥作用，尤其是在反贫困、妇女发展和环保领域。妇联组织和一些其它非政府组织在小额信贷促进妇女发展中发挥了不可替代的作用。
中国政府支持非政府组织开展帮助妇女脱贫致富的工作。非政府组织特别是妇女组织积极参与扶贫，实施以扶持贫困妇女为重点的专项计划，如全国妇联的“巾帼扶贫行动”；全国妇联、国务院扶贫办、农业部、科技部等共同推出的“巾帼科技致富工程”；中国人口福利基金会以救助贫困母亲为宗旨的“幸福工程”等等。一些非政府组织在妇女的能力建设方面进行了有益的尝试：如“农家女文化发展中心”通过引进参与式培训等方法增强妇女的参与能力和自信。
各级妇联结合本地实际，创造性地探索出小额信贷、连环脱贫、劳务输出、拉手结对及东西互助等成功做法。近10年来，全国28个省区市妇联相继开展小额信贷扶贫。1998—2002年，在农村组织和发放小额信贷扶贫资金9.5亿元，支持妇女发展种植、养殖、加工项目，帮助200多万名妇女摆脱了贫困；2000—2002年，在城镇组织和发放小额信贷资金2.04亿元，帮助60万妇女实现了不同程度的创业和再就业。各级妇联多方争取国际资金及物资援助，积极实施扶贫项目，帮助贫困地区妇女发展。中国人口福利基金会开展以救助贫困母亲为宗旨的“幸福工程”，募集资金帮助贫困母亲开展卫生保健和识字等活动，1995—2003年，项目投入资金1.8亿元，受助贫困妇女12.5万，惠及人口逾60万。2000年，中国妇女发展基金会启动“大地之爱·母亲水窖”项目，为西北缺水地区募集资金修建蓄积雨水的水窖，解决当地家庭的基本饮用水。到2004年，项目筹集资金近2亿多元，在以西部为主的22个省区市修建水窖9万多眼，建设小型集中供水工程。
五、在扶贫政策和行动中融入性别视角的建议
1.性别预算
性别预算是一个新兴事务，性别预算的目的是为了在形成政府预算和资源分配方案的过程中纳入性别分析的内容。性别预算不是分别为女性或男性制定预算，而是尝试要使政府预算系统能根据对两性的不同影响进行常规预算。国家预算通常忽略男女差异，如社会角色、责任和能力的性别差异。“性别中性视角”或“性别盲视”形成的预算通常忽略男性和女性由于他们的角色、责任和能力的不同而产生的社会影响差异，这样就不利于缩小性别差距。因此，进行性别预算对于帮助政府在资源分配中做出有利于促进性别平等的决策将会起到重要作用。对于如何进行性别预算并没有一个统一的方法或模式，而是需要探讨。[9]
澳大利亚是世界上第一个在政府预算系统中融入性别预算的国家，其在20世纪80年代中期首次进行了尝试，这次尝试启发了很多其它国家。在发展中国家的性别预算尝试通常由外援机构发起。根据作者了解，到目前为止在中国政府系统内部还没有性别预算的尝试。在政府系统内进行性别预算的尝试首先要得到财政部的认同，而这不是一件容易的事情。性别预算需要政府高层对性别平等的承诺，同时需要一个很长的过程来改革政府预算系统。一个切入点是从政府扶贫预算中尝试进行性别预算。
2.加强性别平等国家机构的建设
国务院妇女儿童工作委员会是中国政府的正式的促进妇女发展的国家机构，但是由于它不是一个职能机构，而只是一个协调机构，因此其在国家决策过程中作用非常有限。
全国妇联是在中国发挥巨大作用的全国性机构，其在促进性别平等的各个领域，包括在妇女反贫困中发挥着巨大作用。但是，由于它只是一个准职能部门，在人员和预算上处于很大的弱势。各级政府给妇联的预算基本上只是保证人员工资和部分日常工作经费，而很少有其它项目预算。因此，在妇联参与的扶贫工作中，妇联的作用在于调动妇女的参与和具体组织活动，其决策参与程度很低。寻求变化的一个切入点是借鉴其它国家的经验，去研究和考察其它国家的性别平等的国家机构在政府机构内的地位和运作方式，从而来评估中国的状况，寻求在中国加强性别平等国家机制的可能的途径。
3.加强分性别统计数据的收集以便指导制定性别敏感的政策
通常在统计数据中很难找到分性别统计的数据，在贫困问题的统计数据中同样如此。这不只是中国的问题，而是全世界的一个问题。贫困的女性化趋势已经得到广泛的认同，正如联合国表述的那样：“贫困有一张女性的脸，世界上70％的贫困人口为女性。”[10]问题是很难用具体数据来支持这样一个估计。
中国提交的《中华人民共和国执行〈北京行动纲领〉（1995）和〈第23届联大特别会议成果文件〉（2000）情况报告》[11]中提供的关于妇女和贫困的数据中很少有分性别的数据，而多是一些没有同男性对比的妇女参与和受益的数据。统计数据是制定政策的依据，贫困统计数据中分性别数据的缺失使得政府很难制定出带有性别视角的反贫困的政策。将性别统计融入国家或部委的数据收集系统是提高性别意识、推动制定具有性别意识的政策的切入点。
4.在参与式村级规划中推行性别主流化
参与式村级规划可以被看作是制定总体扶贫和发展规划的重要步骤。在一些参与式村级规划的试点村，已经呈现出采用参与式方法所带来的令人欣喜的成果。但是，很少有对性别主流化程度的监测与评价。在国务院扶贫开发领导小组指导下进行的“扶贫开发规划研究”中，在贫困村识别的8个指标中已经纳入了2个性别敏感的指标。计划是进行资源分配的基础，因此这是一个在扶贫工作中促进性别主流化的契机。当然，为了推动性别主流化，我们不能只停留在计划阶段，而应该在实施阶段继续努力，并进行性别敏感的的监测与评估。