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党内监督条例的颁布实施，是中国共产党党内监督理论和实践发展的重要成果，是保持党的先进性的必然要求，是坚决惩治和预防腐败的重大举措。党内监督是党的章程和许多决定反复强调的，时至今日，在一些地方和单位仍然流于形式，就是没有一部系统而全面的党内监督法规。现在有了这样的法规，我们必须认真分析不同地方党内监督方面的薄弱环节，采取有效措施，把条例真正贯彻到党的实践活动中去，保证监督工作健康有序地开展，本文拟从以下几个环节的具体建设来探讨加强党内监督的突破口。
一、保障监督主体的民主权利
党内监督主体是广大党员。党员关心党内事务的态度，以及参与党内民主生活的能力、潜力的发挥程度，是实施党内监督的最基础的条件。
实施党内监督，是党员民主权利运用的重要环节。民主权利运用又是以民主意识为先导的。党员的民主意识是建立在共产主义觉悟基础上的对党内民主本质的认识，在当前尤其应当包括对参与党内事务的管理和对党的领导机关和领导干部实施监督的重要性、迫切性的深刻理解。民主意识的提高是渐进的、长期的，现实表明，一些党员虽然有对自己当家作主的自觉认识，却不一定转化为民主权利的实际运用。有些人对未来虽然充满信心，并且具有普遍的民主意识，但当需要他们以实际行动行使民主权利、实施监督时，却又表现出犹豫或消极态度。问题是，没有一种有效的机制把民主意识转化为民主权利的运用。
实践证明，理论上成立并经党章和党内监督条例确定的党员民主权利，到实际上的贯彻落实，有一个从此岸到彼岸的过程。仅有组织原则的确认是远不够的。党员只有享受到真实、具体、可靠的民主权利，才谈得上在党内当家作主。党员参与党内事务的管理，必须以能够当自己的家，作自己的主为起点，如果连自己决定爱什么、恨什么，拥护什么、反对什么这种表达的权利都没有，哪里谈得上有效监督？现实生活中，党员民主权利的行使很大程度受到自己所处的集体、组织的政治生活状况的制约。有的地方、集体和组织，党员民主权利得到保障，党员有独立见解，敢于监督党的组织和领导干部；有的地方权力过分集中，官僚主义严重，党员的政治素质下降，不敢甚至不会行使自己的民主权利。
党章和条例规定，党员享有批评权、检举权、申诉权和控告权，党员可以在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。党员拥有这个民主权利，为开展党内监督提供了有力的保障。然而，在现实生活中，这个权利的行使远没有到位。原因之一就是长期历史原因形成的党内监督的单向性。在战争年代和计划经济体制时期，为了保证政令畅通，党的监督主要是上级对下级的监督、党组织对党员的监督，党员和下级党组织很难监督党的领导机关和主要领导干部。在党的生活不正常的情况下，一些敢于对党的上级组织和主要领导人提不同看法的人，往往受到不公正待遇。而且，由于以往党的监督原则要求高，可操作性规定少，党内许多是非问题，只能定性，没有定量标准，这就使某些思想品德不好的人利用职权，对检举揭发的人实行打击报复。党员在党的会议上批评党的领导人而受打击的时候，得不到组织的应有保护，致使党内批评特别是自下而上的批评很难开展。根据以往的经验教训，监督条例既规定上级对下级的监督，又规定下级对上级的监督，还有平级之间的监督，从而构建起一个完整的监督体系。条例不仅有高度的原则要求，而且具有可操作性，是非分明，界限清楚。这对于保障党员民主权利，实施党内监督具有特殊的重要性。
党内民主需要党内的法规来保护，没有完备的党内法规保障，党员的民主权利往往会受到侵犯。制定并在实践中贯彻执行党规党法体系，是党的建设的一大工程。这个工程有了进展，党员的民主积极性必将大大提高。因此，在当前加强党内监督时，必须把党内监督条例和纪律处分条例紧密结合起来，进行统一的理解和贯彻。监督条例规定，对署真实姓名反应问题或检举、控告违纪违法行为的，党组织和有关人员应为其保密；对打击报复监督者的，依纪依法严肃处理。纪律处分条例对侵犯党员权利、公民权利的行为的处分又做了更详尽的规定。监督条例防范于未然，纪律处分条例惩处于事后，二者密切结合形成制度制约的强大力量。在现实生活中，打击报复行为仍严重存在，各级党组织必须抓住典型事例，进行严肃处理，并以此形成广大党员和干部直接参与贯彻党规、党纪的雄厚基础，使它不致因某些领导人一句话而成为一纸空文的官样文章。当然，我们也必须贯彻监督条例规定的监督制约与保护支持相结合的重要精神，一方面通过严格的制度和切实有效的措施监督制约被监督者，防止被监督者滥用权力打击报复监督者；另一方面也要使监督者受到必要的监督和制约，保护支持被监督者的合法权益和工作积极性，以防监督者借监督之名而行诬陷之实。
保障党员的民主权利，还有一个如何对待少数人意见的问题。从一定意义上讲，保障少数人发表意见的权利是民主的本质。列宁曾指出：“代表大会以后的全部斗争经验迫使我们考虑少数派在我们党内的法律地位。我们深深感到，这个经验教导我们必须在党章中保证一切少数派的权利”。[1]列宁还建议“对出版专门批评党中央机关工作的党内刊物给予最广泛的保障。”[2]因为真理有时掌握在少数人的手里，今天是少数人的观点，明天可能成为多数人的观点，少数人应当有权在党内民主的范围内保留和坚持自己的观点，这不仅对少数人，而且对多数人甚至全党都至关重要。只有保护少数人陈述和坚持自己观点的权利，才能使那些坚持原则，敢讲真话的人不致遭到迫害。条例规定党员“可以在党的会议上或向党的组织提出保留”自己不同意见，就是使少数人可以发表不同意见。当然，少数人保留自己的意见，必须在行动上服从组织的决定，尤其是不得公开发表同中央决定相反的意见。因为少数党员破坏党的决议，就等于否定大多数党员的民主权利。
保障党员民主权利，是党内民主和党内监督的逻辑起点。如果党员的民主权利得不到保障，所有党内民主制度建设、监督体制的确立，就会成为空谈，党员就无法参与对党内事务的管理以及对领导机关和领导干部的监督。
二、增强党务工作的透明度
党内监督是以党务工作的透明度为前提的。党员没有对党的重大活动和领导机关、领导干部工作状况的知情权，有效的监督也无从谈起。
共产党是代表广大人民群众利益的，我们办事的出发点和落脚点都是为了人民群众，在事关人民切身利益的问题上，没有必要搞什么“暗箱”操作。尤其在党内，更应当增强权力运行过程中的透明程度。列宁在谈到透明度和民主建设关系时说过：“旧政权是少数人的专政。它只有靠警察的狡猾手段，只有靠排斥和排挤人民群众于政权之外，不让他们监督政权，才能维持下去。旧政权一贯不信任群众，害怕光明，它是靠欺骗来维持的。新政权是绝大多数人的专政。它完全是依靠广大群众的信任，完全是靠不加限制的、最广泛地、最有力地吸引全体群众参加政权来维持的。丝毫没有隐私和秘密。”[3]我们党是共产主义者的联合体，是根据民主集中制原则组织起来的。全体党员在政治上一律平等，有权平等地参与党的领导和管理党的事务。党的一切权力属于党员，权力行使过程应当向党员公开而不能神秘化。这是无产阶级政党与一切剥削阶级政党的本质区别。因此，党务工作透明化原则应该是各级党组织必须遵循的基本原则。只有让党员了解权力运行的状况，清楚权力运行的程序和结果，才能有效实行党员对党的领导机关和领导干部的监督。
增强党务工作的透明度并不能引起党内思想的混乱。因为，绝大多数党员是讲党性、明是非的，能够对重大问题作出正确评价。相反，如果没有政治透明度，一些人就可以利用党员不明真相，散布谣言，浑水摸鱼。如果我们按照党和国家政治生活准则，通过正常渠道使广大党员了解党的重大活动，各种谣言也会不攻自破。在一些地方，正是由于多数党员不知道党内事务状况，那些心术不正的人才有恃无恐，欺上瞒下，干着见不得人的事。提高党务工作的透明度，就可以把党内存在的阴暗面暴露在党员群众的谴责和压力之下，使党内一切违纪行为受到党的纪律的制裁。“阳光能够杀病菌，路灯可以防小偷”。提高党务工作的透明度，只能是促进党的肌体健康，而不是造成这个肌体内部系统的紊乱。
当今世界是一个开放世界，信息浩如烟海，电视、广播、报刊，尤其是互联网，构成信息的汪洋大海，难免鱼龙混杂。其中包括对我们党内重大活动、重大事件的种种流言。一方面，党员从“出口转内销”中获取了许多很不准确的消息，另一方面又不能从党组织的正常信息传播渠道来证实这一消息的真假。这不仅使党员不能在群众中进行有针对性的宣传和解释，更不能用这些信息来评价党的领导机关的活动。长此以往，党员容易产生对党组织的离心倾向，缺乏对党内事务的关心和热情。现实生活中，一些党员常以旁观者身份在大庭广众之中用讥讽的口气来谈论这些事件，好像自己与此压根儿无关，其源盖本于此。
提高党务工作的透明度不是没有党内、党外之分。因为政党是一定阶级、阶层为实现共同的政治主张，按照它的组织原则建立起来的一整套从基层到中央的组织系统。不同国家不同性质的政党的组织情况差别很大，但坚持党内党外有别的原则却是共同的。有些资产阶级政党组织松散，但仍有一定组织系统来控制党员在重大政治事件，尤其是在选举中的活动；无产阶级的力量在于组织，更应当是一个严密的整体。如果党内外没有区别，成立这种政党也就没有必要了。我们讲的提高党务工作的透明度，是指拓宽党内民主渠道；建立和健全充分反映党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度，扩大基层党员的知情权，以促进权力运行的公开化、透明化。监督条例明确规定，中央委员会和政治局会议内容，在一定范围内或向全党通报，地方各级党的委员会的决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报；在党的代表大会闭会期间，党委和纪委根据需要将有关决策，重要情况向本次党的代表大会代表通报。这些都是保障党员知情权的重要举措。我们必须根据条例的精神，进一步摸索和规范有利于进一步增强党务工作透明度的途径和办法，努力做到决策过程、执行过程、办事程度、办事结果的透明，尤其是权力授予过程、干部的提拔、任用、调配等重要环节的透明。不许出现对自己有利的就公开，对自己不利的就保留的行为。
提高党务工作的透明度，不是说让所有的人都接触党的机密，或者说可以不分场合把党的一些情况和问题在群众中广为扩散，而是把党内工作的进展情况和领导干部的办事和思想作风情况，凡是和党的事业与群众利益密切相关的，都要在一定范围内采取适当方式层层传达，都要向广大党员公开。当然这里有一个党务工作的透明度与遵守党的保密纪律这个界限如何把握问题。在现实生活中，这种界限是比较明确的。只是由于触及到某些利益关系，才人为地混淆这个界限。当前有两种倾向值得注意：一是置党的政治纪律和组织纪律于不顾，通过不正常的渠道传播各种小道消息，这往往是歪曲事实的真相以达到某个人的某种目的；另一种是以保守党的机密为由，在党内大搞封闭，在黑暗之中生长出一层层“保护膜”来避免阳光的强烈照射。
通过增强党内工作的透明度来实施党的监督，应当是势在必行。其实施至少应具备两个基本条件：一是领导者认识要统一。增加透明度，对领导者来说是一个非常重要的考验，这里必须有大公无私、廉洁从政的思想基础。敢于透明，正是党性和人格力量的显现。襟怀坦白者敢于透明；不敢透明，必有私心作怪，无非是怕丧失威信，丢掉权力，害怕个人或小集团在利益上吃亏。只有克服这些私心杂念，才能实施透明。二是积极、稳妥地推进增强透明度的方针。既不能借口积极而冒进，也不能借口稳妥而消极。透明的最佳时机的选择，范围的确定，哪些事可以在事先透明，哪些事可以在事中事后透明，都是透明的适度，这样才能避免造成思想混乱；一件坏事需要揭露批评，这是一回事，但什么时候出来批评教育意义更大、效果更好，这又是一回事，这就需要我们严格遵循党的规矩，增强政治敏锐性和政治鉴别力，始终把握正确的政治方向。
三、把监督的着力点放在用权的合法性和合理性上
现在，我们不是没有维护人民利益的党规党法（尽管还不完善），而是一些人没有把政策和法规当回事，报上出现过这样的标题：“36个红头文件管不住一张嘴”，说的就是这种情况；也不是没有对权力运作进行监督的体系和机制，而是这种体系和机制作用得不够理想。重要的原因，是我们没有把着力点放在具体权力运行中的合法性和合理性的审视上。现实生活中，一些领导干部要没有被查出贪污受贿或酿成其他严重后果，似乎无论怎么做都不会受到实质性追究。他们违反政策法规作出的决定也当作既成事实予以承认。这里还有什么监督可言。针对这种情况，条例对党内监督的重点内容作了十分准确而全面的科学界定。全面贯彻这个要求，笔者认为，着力点要抓好以下几点突破。
首先，坚决维护以胡锦涛为总书记的党中央的权威，坚决维护党和政府在人民群众中的形象。中国共产党是以“全心全意为人民服务”为根本宗旨的。与此相联系，在反对各种侵害共同利益的问题上，党中央的决策与广大党员和人民群众意愿是高度一致的。但是，正确路线、政策制定以后必须通过强有力的权威来保障它的实施。这里的首要问题，是保证中央的政令畅通。一些为数不多，但危害甚大的具有自己特殊利益的小经济和小政治团体拉帮结派，“官官相护”，盘根错节，采取欺上瞒下的办法，来抵制和破坏他们认为是实现自身利益障碍的中央的措施和决策，以寻求本团体利益的最大化，使党作为铁板一块的作用削弱，从而进一步消解党和中央的权威性。针对这种情况，监督的着力点必须放在维护中央的权威上来，代表中央的红头文件，不发则已，一经慎重考虑发下的就要兑现。要把民主集中制作为领导干部必须遵守的一条政治纪律提出来，并健全和完善贯彻民主集中制的具体制度，使之内容具体，程序规范，便于操作。在一个地方，一个部门，只要权力运作偏离中央规定的轨道，就必须有一种强硬的措施予以制止，言出法随。只有坚决破除经济的、政治的、明显的、隐蔽的地方保护主义，中央红头文件包括“领导讲话”的权威才能得到保证。
其次，保证权力运作为公共利益服务。在现代社会，所有掌握权力者都宣称他们是为公共利益服务的，赤裸裸地宣称权力运作的目的是为少数特权者的利益而对大多数人进行搜括和掠夺的政权几乎不存在。但是，这种对公益的宣称有的是真心真意的，有的则是虚伪的。我们党是代表广大人民利益的，我们办事的出发点和落脚点都是为了人民群众，对党和政府的政策、法规的公益指向我们不应有丝毫怀疑。问题不在我们设置权力的本意和初衷，而是在权力运作过程中有没有背离公益目的的倾向。一些领导干部由于掌握了政治、经济、文化等资源分配权力，在决策分配过程中不是坚持公正的原则，而是从个人利益或从与个人利益有关的社会群体利益出发，使这种分配尽量向有利于自己利益的方向倾斜，以实现自身及其所属群体的利益最大化。比如稀缺资源、政府补助、公共服务、公共职位等，不是按经济社会合理性和政策法规规定的条件分配给哪些最应该得到的对象，而是“倾斜”了本应得不到它们的人们。正是因为权力具有造成“利益差别”能力，刺激着一些人千方百计去影响权力的具体运作，进行所谓“寻租”。目前我们的监督主要是直接对权力腐败进行揭露和查处。而这种查处的一个基本困难，就是“信息不对称”，人们很难知道腐败动机是通过什么样的过程改变了权力运作的利益指向的。例如贿赂，如果没有其他证据，只要行贿者和受贿者都矢口否认，这种行为永远得不到确认。因此，腐败最终能否被揭露，关键取决于“内部人”是否愿意举报，这就面临“知情者不举报，举报者不知情”的情况，因而监督效果不理想。这就需要换一个思路，把监督的重点移向对权力运作本身进行控制，只要它偏离了公认的程序和标准，违背了公共利益，就予以纠正，并让掌权者承担政治法律责任。现实生活中，权力的违法和不正当使用，以及因此而引起的不合理的利益分配和其它社会后果，是很多人能够观察到的。只要我们按照公共利益的目标为权力运行制定一套合适的规则，并有一定的判断标准，监督的效能就可能大得多。
把监督的着力点放在权力运行的合法性和合理性上面，必须进一步规范党内监督行为。监督不仅要涉及经济方面的问题，而且要涉及政治方面的问题；不仅涉及个人方面的问题，而且有涉及集体、法人方面的问题，把事后惩戒监督和事前事中预防性监督统一起来形成监督整体。要把纪律手段和组织措施结合起来，在严格执行纪律的同时，不断加强党的思想建设，伴以强有力的组织管理等一整套综合手段。建立和健全科学的评估机制，对领导干部的从政行为进行民主评议，把监督关口前移，努力做到领导干部的权力行使到哪里，领导活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。使党内监督全方位贯穿于党的思想、政策、组织、纪律、作风和制度的各个环节中。
四、形成有效的监督管理制度和机制
要把党内监督的着力点放到权力运行的合法性和合理性上面来，必须健全和强化党内的监督机构。监督作为一种外在的强制，不是行为人道德内容的特点所决定的，它客观上要求监督主体对监督客体具有独立性和权威性，这样才能对监督客体进行铁面无私的监督检查。纪委与同级党委是监督与被监督的关系。而现实情况是，在党代表大会闭会期间，党委会既行使决策权、执行权，又加上对同级纪委的领导，实际上行使监督权。纪委和党委虽然都由党代表大会产生和向党代表大会负责，但真正的是向同级执行机构党委负责。更因各级纪委工作人员的调动升迁、福利待遇等关系到切身利益的问题，都取决于同级党委，使上级纪委对下级纪委的领导难以落实，双重领导在很大程度上成为同级党委的单一领导。这种地位必然大大削弱监督本身的力度。正是这种监督上的空档，一些党员干部不但不严格执行党和国家的政策、法规，而且用自己对权力程序的熟知之便，千方百计钻政策、制度的空子，为权力的私人运用寻找机会，创造条件，制造借口。尽管监督措施详细，也成为一纸空文。
有人认为，加强党内监督，必须加强纪委权力和地位，使之与同级党委同为向党代表大会负责的平行权力机构。这种作法，不仅在现实生活中行不通，同时也会出现权利与义务的不对等。同级纪委与党委虽然均由同级党的代表大会选举产生并向代表大会报告工作，但党委对本地区的全面发展负有领导责任，根据“总揽全局、协调各方”的原则在同级的各种组织中必须发挥核心作用，如果纪委与党委平行，则有损统一领导的原则。监督条例明确纪委是党内监督的专门机关，同时又规定其在同级党委和上级纪委的领导之下工作，是符合权利与责任相对等要求的。它也避免了政出多门，使下级无所适从的混乱情况。但是，为了使纪委能够切实履行监督职责，又赋予了纪委以相对的独立性。从党内的角度来看，使决策权、执行权与监督权适度分开。在体制上既有以大制小，也有以小制大。
在中外历史上，不乏以小制大的政治体制。其特点是决策权、执行权、监督权适度分开。明清是中国封建社会发展最高最后形态，与中央集权相适应，国家监督也达到了很高水平。都察院为国家最高监察机关，此外又设独立于都察院以外的六科给事中组织，意在既钳制六部，又制约都察院。总督和巡抚虽在都察院挂职，但实为主管一方军、民、财总政的封疆大吏。专司监察职能的御史，官七品，分道巡察，集纠仪、弹劾及巡按于一身。“主察纠内外属司之官邪”；“巡按则代天子巡狩，所按藩服大属、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”。[4]监察御史虽属于都察院，但分巡回京，并不须由本院，而径赴御前复奏，且得弹劾都御史。封建王朝对这些监察官实行的是“选严、秩卑、权重、赏厚”的政策，后世有人认可这种政策，是因为“官轻则爱惜身家之念轻，权重则整饬吏治之威重，厚赏则求效之心激昂。”[5]当然，这种秩卑权重的地位虽然对保证官吏忠顺皇帝有以小制大之功，却也难免为其贪污弄权，充当权臣相互攻计的工具大开方便之门。在西方，许多国家设立议会监察专员制度，其成功典型当首推发源地瑞典。瑞典议会选举监督专员数人，他们的主要任务是：调查了解情况，以公开揭露的方式，置违法失职行为于光天化日之下；一旦发现错误的行政决定，建议主管机构作出纠正或补充；违法失职的当事者向有关惩戒机关提出处分或起诉的建议，司法监察专员有权参加法院或行政机关的任何会议，取得任何机关的会议纪录和其他文件；任何官员都有向司法监察专员提供消息或报告的义务，不得拒绝，否则予以惩处。尽管这种监察制度对权力的制约有一定作用，但也只不过是资产阶级内部“为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”。[6]
探讨党内监督机制，要研究吸取历史的、国外的合理、有益成分。在党内，作为专门行使监督权的特设机关纪律检查委员会，实现对党委的决策和执行的异体监督，防止偏离党的整体目标的越轨行动；而党委和其它党的组织也须要监督党的纪律检察机关。这种相互监督反映在职权上交叉，决定纪委对党委必须有相对独立性。根据党的十六大提出的“结构合理，配置科学，程序严密，制约有效”的方针，重点是要把决策权、执行权、监督权适度分开，使不同权利主体既密切配合又有效制衡。
切实履行纪律检查委员会的监督职能，必须改革和完善现行的领导体制。要在强化党的代表大会统一领导，确保党代表大会监督的前提下，强化党的各级纪委以垂直领导为主的原则。监督条例规定，纪委对派出纪检组实行统一管理，派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督，以保持纪检组在驻单位保持工作上的相对独立性。当然，纪检组的工作，也必须受所驻单位党组织和群众的监督，只是不依附于所驻单位。地方和各级纪律检查委员会应当和同级党委一样，由党的代表大会选举产生，并向代表大会报告工作。在服从党代表大会决定并向党代会报告工作这一点上，与同级党委应当没有区别。只是在代表大会闭会期间，纪检机关相对独立性要有所加强。监督条例从原则上已经体现了这个精神。我们应当在现有的基础上，探讨进一步强化垂直领导方面的具体途径。
由于纪检机关承担的不仅仅是调查和处理一些党员干部的违纪事件，而有监督相应党组织的任务，因而它必须了解和参与相应党组织的决策过程，具有对问题的立案调查权和党纪处分权和使用干部的同意权等等。实践表明，在一些党风不正的地方和单位，越是需要监督的事情，越是被牢牢地封闭。为了确保纪检机关能及时、全面、准确地了解执行机关的工作情况，纪委都可以派出相应级别的人列席，并可就相关问题发表意见和建议，如果认为执行机关的决策和行为不当，还可通过一定渠道进行质询。少数领导者的恶行劣迹给管理带来的危害，广大党员群众心里是明白的，许多问题其端倪早被发现，只是因为无视这种反应而造成了重大失误。如果加大纪检机关把关的权力，且又能切实履行职责，完全可以避免许多重大损失。
在强调强化纪检机关的职能和权威的同时，必须切实加强对纪检机关的监督，否则同样不能端正党风。历史上这方面的教训很多。要进一步加强党对纪检工作的领导和监督，以党内法规为依据，科学界定纪检机关的权力范围和权力的运行程序。纪检机关内部应形成合理分工、密切配合、有效制约的工作机制，纪检机关工作人员应当有严密的外部制约和自我约束。
加强党内监督，建立健全科学的权力制约和监督机制，是当前党的建设中一个非常现实和紧迫的问题，我们应当以党的十六大精神和监督条例为指导，统筹兼顾，突出重点，积极探索，逐步规范，从整体上统一协调党内各种相对独立的机构的职能交叉和相互监督，用制度和法规详细确定不同系统的责权范围和相互关系，通过各个环节上的具体体制创新，把决策权、执行权、监督权融合起来，形成党组织的巨大战斗力，保证各级党委在有效的监督下不折不扣地执行党的路线、方针和政策。