论大陆公立大学自治权的内在结构——结合北京大学的历史变迁分析，本文主要内容关键词为：自治权论文,北京大学论文,结构论文,大陆论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题及其分析路径
1999年的刘燕文诉北京大学案，又一次使北京大学这一经历了百年沧桑的名校成为社 会关注的焦点。(注：1996年1月北京大学学位评定委员会召开会议对包括刘燕文在内的 29名博士学位申请者的学位论文等进行全面审核.对刘燕文博士学位论文的审核，学校 学位评定委员会最终以无记名方式投票，由于6票赞成，7票反对，3票弃权，赞成票未 过全体成员半数，学校学位评定委员会据此作出不授予刘燕文博士学位的决定.北京大 学也就据此不予颁发刘燕文博士生毕业证书，而只发给博士结业证书.1999年9月，刘燕 文向北京市海淀区人民法院提起行政诉讼，状告北京大学及其学位评定委员会，要求北 京大学为其颁发博士研究生毕业证书，要求学校学位评定委员会在合理的时间内对其申 请重新评议并作出决定.一审法院北京市海淀区人民法院经过审理，判决被告北京大学 在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书，责令被告北京大学在判决生 效后三个月内对是否批准授予刘燕文博士学位的决议审查后重新作出决定.此案上诉到 北京市第一中级人民法院后，二审法院以原审法院未能查清诉讼时效问题为由，撤销原 判，发回重审；海淀区法院在重申中以原告超过法定起诉期限为由，驳回了原告的起诉 ；原告再次上诉，北京市第一中级人民法院裁定驳回起诉，维持原裁定.详情参见北京 市海淀区人民法院行政判决书(1999)海行初字第103号，北京市第一中级人民法院行政 裁定书(2000)一中行终字第43号，北京市海淀区人民法院行政裁定书(2000)海行初字第 157号，北京市第一中级人民法院行政裁定书(2001)一中行终字第50号.)该案件的意义 早已超越案件本身，不仅引发对整个教育体制的反思，而且对整个教育法治的发展都产 生了深远的影响。在该案所引发的广泛讨论中，司法审查与大学自治的关系问题成为了 其中的焦点之一。一审法院判决北京大学应在两个月内颁发给刘燕文博士研究生毕业证 书，并在三个月内对是否授予他博士学位予以重新审查。(注：参见北京市海淀区人民 法院行政判决书(1999)海行初字第103号.)这其中就涉及到两种大学自治权：其一是北 京大学颁发博士毕业证的权力；其二是北京大学学位评定委员会颁发博士学位的权力。 关于第一种权力是否可以接受司法审查的问题，并未出现太多不同意见。但关于第二种 权力是否可以接受司法审查的问题，却激发了广泛讨论。刘燕文在起诉状中，曾请求法 院直接判决北京大学学位评定委员会颁发给他博士学位证书，但在案件审理过程中，经 代理人提议，改为请求判决撤销北京大学学位评定委员会关于不授予博士学位的决定， 对他的申请重新进行审议并作出决定。一篇论文是否达到博士学位论文的水平，这种问 题当然属于学术认定和学术裁量问题。假如前一个诉讼请求成立，就必然会导致司法权 干预学校教育自主权的问题，所以遭到一些学者的明确反对。(注：如1999年12月21日 北京大学法学院的一次学术沙龙中，贺卫方教授明确指出：“对于这起诉讼，我曾经有 一点顾忌，那就是，担心外部权力借此机会，以司法的名义干涉大学的独立，对学术自 由与独立是否会产生某种不良的影响.”(参见湛中乐.高等教育与行政诉讼[M].北京： 北京大学出版社，2003：461)中国人民大学法学院王利明教授认为，在刘燕文诉北大一 案中，“法院在做它力所不能及的事情，通过司法救济来维护公民的权利是很重要的， 但对学术论断，司法最好不要介入.学术评价应该是高校自主决定的.法院判决要更改学 术委员会得出的学术判断，不仅妨碍了高校自主权，也是对学术自由的不尊重.”而中 国人民大学法学院的胡锦光教授和北京师范大学的劳凯声教授则持相反的观点，他们认 为“这次司法介入是有限的”，“只是对授予学位的程序是否合法进行了判断，并未对 学术水平进行判断，应该说没有侵犯到学术自由.”参见郑琳：“刘燕文诉北大一案判 决，引起专家学者展开激烈探讨”，载于《中国青年报》2000年1月9日；徐建波、胡世 涛：“学位之争能够启动司法程序”，载于《检察日报》2000年1月10日.)但是，“高 校自主管理权的合法性，不等于其具体管理行为的合法性。高校自主管理权能否得到公 正、合理的行使，还必须有与之相适应的正当程序来保障。”(注：秦惠民.高校管理法 治化趋向中的观念碰撞和权利冲突.中国教育法制评论(第1辑)[M].教育科学出版社2002 ：64.)可以说，法院介入高校的自主权是无可非议，而应该更多考虑的问题恰恰是—— 法院可以介入到何种程度?以及如何把握介入的“度”?这正是我们之前的讨论和研究中 比较欠缺的方面。
要解决这一问题，必须理清两种关系。其一是大学自治权的外部关系。也就是要理清 大学和政府以及其他社会组织的界线所在，明确大学自治的空间和大学自治权的范围。 其二是大学自治权的内部关系。也就是要理清大学自治空间的不同事项的差异，确定哪 些事项会影响到学术自由，哪些事项不会直接影响到学术自由，以及两者之间的关系。 这两种关系中，外部关系决定了内部关系并对后者产生一种联动影响，进而能够调整和 改变与之不适应的内部关系。而后者在努力适应外部关系的同时，也具有一定的独立性 并对前者产生一种有限的反向作用。在我国，第一种关系基本上由法律来明确，而且现 有法律也已经相对明确，对其进行调整和改变主要依赖于立法活动和司法解释，相关研 究已经比较深入。而第二种关系基本上不能通过法律来明确，而且现有法律和学校内部 规章都没有明确，对其进行调整主要依赖于学校自身的活动，相关研究还非常欠缺。在 刘燕文诉北大一案中，上述两种权力都是属于大学自治权的范围，却引发不同的反应， 法院也给予了不同的回应，也昭示着两者之间存在差异性，其关系属于第二种关系。所 以，着眼于彻底解决司法审查的界线问题，本文将关注的重点放在第二种关系，并把它 理解为大学自治权的内在结构。
所谓“结构”，是指“物质系统内各组成要素之间的相互联系，相互作用的方式。”( 注：夏征农.辞海(缩印本)[M].上海：上海辞书出版社，1989：1317.)在自然辩证法中 ，它同“功能”相对，组成一对范畴。“物质结构多种多样，可以分为空间结构和时间 结构。任何具体事物的系统结构都是空间结构和时间结构的统一。”(注：夏征农.辞海 (缩印本)[M].上海：上海辞书出版社，1989：1317.)可见，任何事物的内在结构都有两 种维度：其一是空间维度。体现为事物内部各要素是可分的，既有独立性，也有关联性 ，能够呈现一定比例而相互共存，是一种平面的相对稳定性。其二是时间维度。体现为 事物内部各要素存在关联性，能够互相作用、调整和改变，从而使事物的整体结构在时 空中呈现一种变化，是一种纵向的相对不稳定性。本文正是以北京大学为例，从空间和 时间这两种维度来考察大陆公立高等学校自治权的内在结构，进而提出了自治权内在结 构均衡化的时代命题，并在这一命题之中，来论证并凸显教育法治对于大学自治的时代 意义。即它是确立博弈规则、保障公平博弈、使大学自治权内在结构走向均衡化的推动 力。
二、大学自治与学术自由的关系
(一)大学自治权与大学自主权
大学自治是大学最悠久的传统之一，它可以追溯到中世纪。传统的大学，无论它的经 费来自私人捐赠还是国家补助，也不管它的正式批准是靠教皇训令、皇家特许状还是国 家和省的立法条文，学者行会是自己管理自己的事情。其必要性已经得到普遍的认同。 但是，对于大学自治内涵的界定，学界并不完全一致。有的认为，“其实是指内部事项 。譬如，大学的组织、大学的课程、大学的人事、大学内部经费的运用、大学的发展方 向等，应由大学自行订立规范，自行运作，在法律范围内，国家不得加以干预。”(注 ：贺德芬.学术自由与学术伦理间的疏离和依附.大学法研讨会论文集[C].台北：东吴大 学法学院，1998：91.)有的认为，大学自治权指大学内部人员自主性治理校务之权利， 由大学内之校长、教师、学生与职员共同‘治理校务’”(注：林世宗.落实宪法保障大 学学术自由与自治权.大学法研讨会论文集[C].台北：东吴大学法学院，1998：17.)有 的认为，大学自治一般是指大学应当独立地决定自身的发展目标和计划，并将其付诸实 施，不受政府、教会或其他任何社会法人机构的控制和干预。还有的认为，大学自治是 指大学可以自由地治理学校，自主地处理学校的内部事务，最小限度地接受来自外界的 干预和支配。
尽管表述各不相同，但综合来看，大学自治应当满足以下三个基本要求：一是大学治 理的主体应当是大学自身内部的力量，可以是校长、教师和学生，但不是国家、社会或 学校以外的其他组织；二是大学治理的内容是高校内部的事项，主要包括学术上的自由 和管理上的自主；三是治理的目标是保障学术活动只服从真理的标准，而不服从任何学 术伦理之外的约束。需要指出的是，“大学自治”不完全等同于“大学自治权”。前者 主要强调一种理念和制度，而后者是这一理念和制度的重要内容，是它的集中体现，是 它的核心要素。两者之间具有一种逻辑的关联性和一致性。当然，在成熟的法治社会， 大学自治一般都会直接地反映在一国的法制建设中，体现为一种法律上的大学自治权。 此时，“大学自治”和“大学自治权”可以说是同一事物的“一体两面”。
在我国大陆的教育法制中，没有采用“大学自治权”的概念，而是采用“自主权”的 概念。必须承认，我国大陆高校的办学自主权，不等同于西方传统的大学自治权，它的 提出有特定的时代背景和特定的内涵。但是，两者在功能和精神上存在着一种内在的一 致性。两者的演化过程呈现相向而行的态势，目的都是寻求一个合理的“度”，从而使 得政府与高校及社会的关系协调与平衡。可见，两者都是力图保持大学的适当自治空间 ，进而在制度上来保障和实现“学术自由”的根本理念。正是基于此，本文秉承求同存 异的精神，将两者暂且统于“自治权”这一概念之中进行阐述和分析，避免语义变幻造 成的思维之混乱。因此，从功能意义上来说，我国大陆高等学校的办学自主权实际上是 法律所赋予的一种大学自治权。
我国大陆公立大学的自主权主要体现在《教育法》和《高等教育法》中。根据这两个 法律的有关规定，(注：参见《中华人民共和国教育法》第28条，《中华人民共和国高 等教育法》第33-38条，第41条、第42条.)我国大陆公立大学自治权的内容大致包括以 下七类：
1.招生：制定招生方案，调节招生比例。
2.教育教学：设置学科、专业，制定教学计划、选编教材、实施教学。
3.科学研究：科学研究、技术开发、社会服务，科技交流合作，决定授予学位。
4.机构设置，配备人员。
5.教师管理：聘任教师，评聘职务，调整工资津贴，实施奖励或处分。
6.学生管理：学籍管理，实施奖励或处分，颁发证书。
7.经费使用：管理、使用各种财产和经费。
这些规定表明，我国大陆公立大学的自治权具有以下三个特点：一是自治的主体中没 有教授，也没有学生；(注：关于大学办学自主权主体的表述，在《中华人民共和国教 育法》是“大学及其他教育机构”，在《中华人民共和国高等教育法》有关条文中是“ 高等学校”和“学校校长”.可见，这些自主权并没有赋予给教授和学生.)二是自治的 范围也不仅仅限于学术自由事项，还包括许多内部行政管理事项；三是学术自由的事项 和内部行政管理的事项界线不清，统一于自主权之中，法律上没有对两者区别对待，更 没有对前者着重对待。这种状况导致自治权的内在结构不清楚，主体不明确，司法审查 的范围自然也就难以确定。
(二)大学自治权与学术自由
学术自由是大学的灵魂和品格之所在，这一点已经得到了普遍的认同。(注：“世界上 各一流大学无不有极为宏伟之建筑耸立校园中，及充裕之财力资源及师资学生.然而， 更重要的是，这些大学内涵中，均存在着充分之学术自由与自治权风气.……世界上一 流大学内无不迷漫着‘学术自由’之气息，足见学术自由对大学发展之重要性”.参见 林世宗.落实宪法保障大学学术自由与自治权.大学法研讨会论文集[C].东吴大学法学院 ，1987：16-17.)但是，对于学术自由与大学自治权的关系，却存在不同的认识，有两 种代表性的看法。一种观点认为大学自治是学术自由的合理延伸和当然结果；另一种观 点认为大学自治是学术自由的制度保障。
第一种观点把大学当成学术自由的组织体，把大学自治看作团体性的学术自由。这种 观点立足于自由主义的精神，为大学自治提供一种自然法上的正当性，从而使学校在国 家—社会的二元结构中能够形成一种对峙而又互动的良性格局。但是，这一观点把大学 自治权看成一种团体性的权力，存在三点不足之处：一是遮掩了自治权主体的多样化的 可能性。在德国，自治权的主体主要是教授，形成了以教授组织为中心的大学自治模式 ；而在美国，理事会的领导和终身教授制是其鲜明特色，自治权的主体不限于教授，形 成了理事会领导下的大学自治模式。可见，在学校这一集体之内，仍然存在着自治权主 体的差别，而这一差别可能使之对学术自由的保障功能也会有所不同。二是将自治权的 内容和学术自由内容完全等同。1957年，美国弗兰克福特(Frankfurter)大法官在
Sweezy案中首次提出了大学的四项基本自由。即，基于大学自身的学术理由以决定教师 聘任、基于大学自身的学术理由以决定课程内容、基于大学自身的学术理由以决定教学 方法和基于大学自身的学术理由以决定学生标准。这四项被西方国家普遍认为是学术自 由的基本内容。但是，事实上，西方各国大学自治权的内容都不限于这四项，而我国台 湾地区的大学自治权和大陆大学的办学自主权也是如此。三是遮掩了两者之间存在不一 致性的可能性。这种观点认为，大学自治和学术自由有一种一致性，因而自治权越大， 学术自由越有保障，使我们的认识走入了一个认知的死胡同。实际上，大学自治和学术 自由也存在一种不一致性。一个自治的大学能否保护教师的学术自由，最为关键的问题 这所大学自治的主体是谁?如果学校的行政系统是自治主体，它也有压制学术自由的可 能，从而使大学自治和学术自由之间形成一种张力。
正是基于此，本文更加赞同第二种认识。(注：第二种观点基本上已是海峡两岸的共识 .如大陆有的学者认为，“大学不过是学术自由内在要求的组织化形态，大学自治则是 学术自由的制度化保障”.有的台湾学者认为，从事“大学自治既系源自学术自由之本 质，……大学自治可谓系对学术自由之制度性保障.”还有的台湾学者认为，台湾司法 院大法官释字380号解释明示：“宪法第11条讲学自由之规定，系对学术自由之制度性 保障.”参见严海良.学术自由、大学自治与宪政[J].学术论坛，2005(2)；参见葛克昌.自治与国家监督.挑战与创新：变革世界中的高等教育——海峡两岸高等教育研究学术 研讨会(2005.4.4-2005.4.5)，第153页；参见蔡茂寅.学术自由之保障与教育行政监督 权之界限——评大法官会议释字第380号解释[J].月旦法学，1995(2)：55.)并且认为， 由于自治权和学术自由之间可能存在的张力，有必要对自治权的内在结构深入地剖析， 对促进学术自由的权力和其他自治权作出适当的区分，并准确认识两种权力(利)所具有 的不同属性及其法治意义。
三、大学自治权的内在结构
从空间维度来看，大学自治权的内部，存在着一定程度上独立可分的不同“要素”， 它们的差异性是形成这一内在结构的前提；同时，这些不同“要素”之间也存在密切的 关联性。差异性和关联性相互统一的两种“要素”共同构成了大学自治权完整的内在结 构。当然，不能将“要素”一词简单地等同于大学自治的具体事项。它是从“内在结构 ”这一语境出发对大学自治权进行微观分析的一种逻辑思维和语义工具。
(一)大学自治权内在要素的差异性
在国家与社会的二元结构中，大学自治权是免于政府、教会或其他任何社会法人机构 控制和干预的权利，其本质是一种消极的自由。而在学校内部关系中，它体现为一种对 学校各方面事务进行自主治理的权力，其总体上是一种能动的权力。但是，这一总的特 征并不能掩盖其基本内容的差异。在大学自治权的内在结构中，依据权利(力)主体的不 同，又可以分为学术自由权(利)和行政管理权(力)两种要素。(注：在教育学界，有的 学者将大学内部的权力关系区分为“学术权力”和“行政权力”两大类.笔者认为，这 一分类注意到了其调整事项的特征差异，但没有认识到在学校内部关系中学术自由更多 的是“权利”，行政权力更多地体现为“权力”，两者有根本的不同.如果学术自由是 一种“权力”，就意味着另一方有服从义务，从而出现压制学术自由的“学霸”，这实 际上是学术自由权利的“异化”.因此，对这一研究成果进行了反思性的借鉴，进而提 出“学术自由权(利)”和“行政管理权(力)的区分.”参见秦惠民.学术管理活动中的权 力关系与权力冲突[M].中国教育法制评论(第1辑).教育科学出版社，2002；张德祥.高 等学校的学术权力与行政权力[M].南京师范大学出版社，2002：19-27.)所谓学术自由 权，是指学术人员自主地从事学术事务、进行学术活动、发展学术关系的权利。所谓行 政管理权，是指行政机构为实现组织目标，依照一定的章程对大学自身进行管理的能力 。(注：行政权力常常特指国家行政机关的权力，即国家行政机关依靠特定的强制性手 段，为有效地执行国家意志而依据宪法、原则对全社会进行管理的能力.但一般也用来 指社会组织中的行政权力.基于这种认识，笔者提出了在大学自治权内部提出了“行政 管理权(力)”这一概念.参见张国庆.行政管理学概论[M].北京大学出版社，1995：218.)
这两种要素承载了两种不同的力量，有着非常明显的差异性。主要体现在以下六个方 面：其一，两者的本质不同。无论是相对于学校以外的力量，还是相对于学校内部的其 他力量而言，前者都体现为一种消极的自由，是一种防御性的权利。而后者有所不同， 相对于学校以外的力量而言，它是一种消极的自由，也是一种防御性的权利；但相对于 学校内部的其他力量而言，它是一种积极的力量，甚至可以是一种干预性的权力。其二 ，两者的主体不同。前者作为一种权利，享有的主体是大学中的学术人员，包括教师和 学生，属于单个的个体；(注：学术自由权是一种对世权，具有一种排他的效力.它不仅 要求不受行政力量的干涉，也不受其他学术人员的干涉，所以它的主体是单个的个体.这也是笔者不赞同大学自治权是“团体性的学术自由”这一观点的原因之一.)后者作为 一种权力，享有的主体是大学内的行政机构，属于整体的集体。其三，两者的目的不同 。前者的直接目的在于追求真理，学术自由是追求真理的堡垒。后者的直接目的在于实 现对大学高效的组织，当然，其间接目的可能也包括学术自由，但往往不限于此。其四 ，两者的特征不同。前者作为一种权利，一般不具有强制实现的效力；而后者作为一种 权力，在有些情形中具有强制实现的效力。其五，两者的内容不同。前者的主要内容是 学术事务，后者主要内容是大学的其他事务的组织和管理。其六，两者的法治意义不同 。前者所形成的社会关系不是一种法律关系，只受学术伦理的调整和约束；而后者所形 成的社会关系是一种法律关系，受有关法律、法规和法治原则所调整，应当接受司法审 查。
根据这些差异性的表现，可以看出：我国大陆公立大学自治权中体现为学术自由权的 事项，主要包括上文中所归纳的第2类和第3类，也涉及到第4类、第5类和第7类；而体 现为行政管理权的事项主要包括上文所归纳的第1类和第6类，也涉及到第4类、第5类和 第7类。也就是说，第4类、第5类和第7类的事项要根据具体情况来分析，它们是学术自 由权(利)和行政管理权(力)交融的领域，是这两种要素相互交流或者交锋而引发关联性 的地带。正因为如此，它也是司法审查的脚步开始迷失的地带。如在刘燕文诉北大案件 中，有一个争议就是北京大学学位评定委员会是否可以成为行政诉讼的被告?这就属于 第4类的事项，关键要看这一机构行使的是学术自由的权利还是行政管理的权力。
(二)大学自治权内在要素的关联性
在大学自治权的内在结构中，这两种要素具有不同的性质，呈现不同的特征，服务于 不同的价值，引发不同的法治意义，从而相互之间又形成了既协调、又紧张的密切关联 性。具体来说体现为两个方面：一方面是两者的一致协调关系。当行政管理权的根本目 的与学术自由的价值相一致，以学术自由为中心，以学术机制为优先时，两者体现为一 种协调发展的关联性。在这种情形中，行政管理权是一种促进学术自由的力量。比如， 招生工作是一种行政管理权(力)。如果招生工作考虑到学术因素，贯彻学术人员的评价 标准，那么就会更加注重保持适当规模，避免出于经济效益考虑的盲目扩招，增加学术 人员的教学负担，降低教学质量，并且危及学术。另一方面是两者的冲突紧张关系。当 行政管理权的根本目的与学术自由的价值相偏离，不以学术为中心，不以学术机制为优 先时，两者体现为一种紧张冲突的关联性。在这种情形中，行政管理权可能成为压制学 术自由的力量。比如，学科设置本是一种学术自由权(利)，但如果这些事项由行政力量 占主导，两者之间就可能存在一定的冲突和紧张。在改革开放后，北京大学针对不断变 化的社会需求，加大了普通高等教育学科结构调整的力度，在继续保持和加强基础学科 的同时，突出地加强了社会急需专业的人才培养。但总的看来，自然科学应用科学的种 类和比例仍然偏少。这对北京大学学科的综合发展，学科之间的交流和融合，新兴边缘 科学开创等仍会有制约作用。可见，这种专业设置显然受到了外部关系的影响，但如果 没有把握好学术取向与其他取向的“度”，也会产生不良的效果。
四、大学自治权内在结构的变迁——以北京大学为例
从时间维度来看，由于协调和紧张两种关联性的存在，必然意味着在两种要素共同支 配的领域中，可能会随着时代发展经历此消彼涨、此起彼伏的结构变迁，因而呈现出一 种不稳定性。事实上，大学自治权的内在结构也确因其不稳定性而经历了一个变迁的过 程，西方国家是如此，我国也不例外。(注：如欧洲中世纪的大学享有很多自治权，但 是受教会真理一元论的支配，它们并没有学术自由，可以说其自治权的内在结构是行政 管理权支配的一元格局.再如日本在1886年之后数年内，就大致确立了大学自治的制度 和习惯，但二战以前的明治宪法中并没有学术自由的明文规定.其自治权的内在结构也 经历了从行政管理权一元化格局到行政管理权与学术自由权并存的二元格局的转变.可 见，这种大学自治权内在结构的变迁是一种历史发展的必然.)北京大学是我国最具有代 表性的高等学府，它饱经沧桑的百年历程，就是我国公立大学历史发展的缩影，可以折 射出我国大学自治权内在结构的时代变迁。下面就主要以北京大学为例，来考察我国大 陆公立大学自治权内在结构的变迁，进而分析和探讨其今后的发展方向。
1898年北京大学的前身——京师大学堂成立。但是，直到辛亥革命以前，其实质上仍 然是一个封建学院，而不是现代意义上的大学。如1902年11月经清政府批准颁行的《钦 定京师大学堂章程》对大学堂的办学纲领、科目设置、课程安排、招生办法、毕业分配 、聘用教师、导师体制和教学纪律都作了详细的规定。(注：参见光绪二十八年十一月 颁发的《钦定京师大学堂章程》，载北京大学校史研究室.北京大学史料(第一卷)[M].北京：北京大学出版社，1993：87-97.)可见，这一时期几乎学校所有事项都受国家权 力的控制，不可能有所谓的大学自治权，学术自由更是一种奢望。真正的大学自治权形 成于民国时期。
(一)民国初期：学术主导结构的初步形成
辛亥革命后，京师大学堂更名为北京大学，也接受了资产阶级民主性质的某些改革， 在立法上确立了一定程度的大学自治权。1912年颁布的《大学令》规定大学的宗旨是“ 教授高深学术、养成硕学宏材、应国家需要”，体现了学术自由的精神。并规定，大学 设评议会处理全校行政事宜，校长为议长，教授可以被选举为会员；各科设教授会处理 本科行政事宜，学长为议长，本科教授为会员。另外，1914年9月胡仁源对北京大学进 行整顿，实施了扩大招生、增聘教员、改进教学方法、编写教材等一系列措施。(注： 《大学令》是为国内各个大学共同制定的，但北大是当时全国唯一的国立大学.所以这 个法令实际上成了北京大学的基本章程.参见萧超然等.北京大学校史1898-1949[M].上 海：上海教育出版社，1981：33-35.)可见，在当时大学自治权中，教授发挥了比较大 的作用，一些行政管理权的行使也允许教授的参与。而在1917年蔡元培任北大校长之后 ，教授主导的二元结构更加得到强化。蔡元培明确提出“大学者，研究高深学问者也” 的理念。在这一思想指导下，全面实行评议会制度，不是教授不得当选为评议员；设立 行政会议，成员以教授为限，掌握全校行政大权；成立总务处，管理全校人事和财政， 提高学校办事效率。(注：蔡元培的这些理念显然是受德国教育家洪堡的影响，他这些 举措的内在逻辑也是把行政自主权作为维护学术自由的力量.参见(美)魏定熙著.金安平 、张毅译.北京大学与中国政治文化[M].北京：北京大学出版社，1998：140-146.)可见 ，在这一时期，大学的自治权有了进一步发展。在其内在结构中，行政管理权服务于学 术自由权并以后者为主导，两者形成了一种比较协调的关系，学术自由得到了较好地张 扬。出现了许多诸如胡适和梁漱溟两先生在哲学上唱对台戏，却相互尊重的学术佳话。 (注：肖东发等.风骨——从京师大学堂到老北大[M].北京：北京图书馆出版社，2003： 64-65.)
(二)1927年—1938年：学术主导结构的式微消亡
南京国民政府建立后，由于中央集权的加剧，政治干预的加强，大学整体的自治空间 缩小，但并没有改变自治权的内在结构。1929年7月国民政府公布《大学组织法》、《 专科学校组织法》，其后教务部又先后公布《大学规程》、《专科学校规程》等法规， 除废止董事会制外，基本上发展、完善了此前的《大学令》和《国立大学条例》，并且 得到比较严格的执行。1931年九·一八事变以后，战时集权陡然加强，实现“政教合一 ”，大学整体的自治空间也就消亡了。
(三)1938年—1949年：学术主导结构的重新兴起
1938年4月，撤退到昆明的长沙临时大学奉国民政府教育部令更名为西南联合大学。这 所由北京大学、清华大学和南开大学三校组建而成的战时中国的最高学府，在现代中国 教育史上有着非常重要的意义。在这之后的九年里，以学术为主导的大学自治权的内在 结构得以重新确立，并得到了比较充分的发展。在西南联大，校长和常委会虽是领导机 构，但发挥作用最大的却是其教授会制度。西南联大当时的各院院长都由教授担任，各 系系主任，起初就被称为系的教授会主席。联大教授会由全体教授、副教授组成。教授 会是咨询机构，听取常委会主席报告工作，讨论学校的重大问题，向常委会或校务会提 出建议，或讨论他们交议的事项，选举参见校务会的代表等等。教授会对学校的行政管 理、教学设施、学科发展、学生学习都有相当的影响和作用，体现了联大教授治校的精 神。比如，在西南联大，聘任教授是系主任的职责，由系主任题名，经学院院长同意， 便可以聘任教授。院长和系主任都必须具有崇高的学术地位，由他们决定聘请或退聘教 授以及为教授定级，便不会引起争议。另外，讲师助教会和职工代表、学生自治会代表 也有要求列席教授会、校务委员会，参与讨论有关问题的权利。
可见，在西南联大时期，由于大学自治权内在要素之间的协调一致关系，在校内，它( 教授会)有以民主的名义对抗校长独断专权的一面；在校外，它有以学术自主的名义对 抗国民党派系势力对教育学术机构的侵入和控制的一面，使大学自治权和学术自由都得 到极大的张扬。正如《国立西南联合大学纪念碑文》所载：“联合大学以其兼容并包之 精神，转移社会一时之风气，内树学术自由之规模，外来民主堡垒之称号。”1946年7 月，西南联大重返北方，三校分别重建。重建后的北京大学，无论是自治空间的范围还 是自治权的内在结构，都已难以重现西南联大时期的光景。
(四)1949年—1956年：行政主导结构的艰难维继
新中国建国以后，中国共产党加强了对学校的领导，由1949年成立的华北高等教育委 员会，统一实施高等教育的方针和计划，指导学术的改进和图书文物的管理工作。(注 ：王学珍等.北京大学纪事(上册)[M].北京：北京大学出版社，1998：413.)大学整体上 的自治空间非常狭窄，北京大学也不例外。(注：但是，这一时期的大学自治权并未消 失.如华北高等教育委员会1729号通知规定了高等学校1949学年度公共必修科的强制性 要求，但同时允许各校“如有困难，可依照具体情况灵活处理，但须呈报本会.”参见 王学珍等.北京大学纪事(上册)[M].北京：北京大学出版社，1998：411.)在这有限自治 的内在结构中，行政力量成为了主导。1950年教育部颁发的《高等学校暂行规程》规定 实行“校长负责制”，他对外“代表学校”，对内“领导全校(院)一切教学、研究及行 政事宜。”(注：张健.中国教育年鉴(1949-1981)[M].北京：中国大百科全书出版社，1 984：778.)而由于1951年、1952年开展的教师思想改造等政治运动，削弱了他们的独立 人格和学术自主，学术自由权也非常微弱，缺乏制度保障。可见，在这一时期，大学自 治权非常有限。在其内在结构中，行政管理权控制了学术自由权并以前者为主导，两者 形成了一种比较紧张的关系。
(五)1957年—1977年：大学自治空间的完全缺失
在1958年“教育革命”以后，强调教育工作要“政治挂帅”。1958年9月，中共中央、 国务院发出了《关于教育工作的指示》，要求“一切教育行政机关和一切学校，应当受 党委的领导。”至此，有限的大学自治也不存在了。在北京大学，不管是图书、仪器、 药品的管理等属于行政管理权的事项，还是教研室的工作、教学质量、教师言论等属于 学术自由权的事项，都由中国共产党通过整顿、改造等政治运动的方式来处理。(注： 参见江隆基副校长于1958年1月8日《关于整改工作小结和处理右派分子问题的报告》.部分载于王学珍等.北京大学纪事(上册)[M].北京：北京大学出版社，1998：526.)在这 一时期，大学自治完全缺失，也就不存在所谓的内在结构。
(六)1978年—1992年：行政主导结构的初步发展
改革开放后，教育界开始呼吁大学自主权，推动了我国大陆高等教育体制改革，也使 我国大学自治空间得到逐步拓展。(注：1979年12月23日《人民日报》发表的复旦大学 校长苏步青等几位著名大学校长、书记关于《给高等学校一点自主权》的呼吁.《人民 日报》还为此加了编者按语，提出：学校应不应该有点自主权，应该有哪些自主权，教 育体制如何改革，才能更好地适应工作重点的转移，这是很值得探讨的问题，希望全社 会就此提出建设性意见.这份呼吁和这条按语，在教育界引起了强烈共鸣.)特别是在198 5年5月，中共中央做出了《关于教育体制改革的决定》，明确提出要“简政放权，扩大 学校的办学自主权”。在这一改革过程中，学术自由也得到了一定扩展，但不是构成其 主要的内容。在其内在结构中，行政管理权促进了学术自由权并以前者为主导，两者形 成了一种比较协调的关系。这个时期，北京大学在“百花齐放、百家争鸣”、自由而宽 松的学术氛围中，科学研究空前活跃，从基础研究、应用研究到科技开发、咨询服务、 科技成果转化，都产生了丰硕成果。
(七)1993年—至今：行政主导结构的重新调整
1993年，中共中央、国务院联合颁发了《中国教育改革和发展纲要》，明确提出确立 高等学校的法人地位，我国高等教育体制改革进入了一个新阶段。1995年颁布的《教育 法》是这一改革首先取得的法制成果。其中第28条规定了学校的九项自主权，其中第( 八)项是纯粹的学术自由权，而其他几项则主要是行政管理权。而1998年颁布的《高等 教育法》从第31条到第38条规定了大学的自主权。与《教育法》相比，其范围有所扩大 ，其内在结构也有所调整，纯粹体现为学术自由权的事项增多，而纯粹体现为行政管理 权的事项减少。但是，在其内在结构中，仍然是行政管理权占主导，行政管理权和学术 自由权之间形成了一种既协调又紧张的关系。这种关系必然引导着我国高等教育改革的 更加深入，反过来对其内在结构予以重新调整。
以北京大学为例，纵观我国公立大学自治权内在结构的百年变迁，可以发现，我国大 陆公立大学自治权的内在结构基本上是学术自由权(利)和行政管理权(力)所组成的二元 结构。其中，从法制上来说，第二阶段后期和第五阶段大学的自治空间已经缺失了，也 就无所谓内在结构。(注：本文认为大学自治权的内部结构必定为二元结构，这是和上 文中把大学自治权内部分为两种“要素”密切相关联的.如果是其中一种“要素”占统 治地位，另一种“要素”完全没有了存在的空间，这可以说是“一元化”，但不能说是 “一元结构”.因为它内部不可分，也就不存在“结构”的空间维度.正因为如此，所以 笔者认为第二阶段后期和第四阶段不存在自治权的内在结构.)但是，在第一、二、三、 四、六、七这几个阶段中，大学自治权的内在结构也并不总是处于协调的状态，而是大 致经历了一个均衡——失衡——均衡——新的失衡——新的均衡——新的失衡的过程。 其中第一个阶段是均衡，第二个阶段前期是失衡，第三个阶段是均衡；第四个阶段是新 的失衡，第六个阶段是新的均衡，第七个阶段是开始出现新的失衡。实际上，这些变化 就是大学自治权内在结构中两种“要素”反复博弈的过程。当然，这一博弈空间的大小 则最终取决于不同时期大学自治权的外部关系。
五、大学自治权内在结构的均衡化
从事物发展的客观规律来说，大学自治权内在结构的未来发展应当走向均衡化。这是 我国深化高等教育体制改革的大环境所决定的，更是由于大学本身的逻辑所决定的。比 如，自1998年始北京大学提出了创建世界一流大学的目标，并开始着手一系列的改革。 要实现这一目标，就必须遵循大学的逻辑，贯彻大学的理念。“大学的理念是为人类创 造知识，传授知识，传承人类文明，推动社会进步。……实现这一理念最重要的条件是 ，大学的教师队伍是由真正对研究和教学有特殊偏好、最具创造力最能做出原创性研究 成果的学者组成，并享有充分的学术自由。”(注：张维迎.大学的逻辑[M].北京：北京 大学出版社，2004：52.)可见，消除大学自治权内在结构中两种因素的冲突和紧张、促 使其逐渐实现均衡化，是我国公立大学内部治理的重点所在。当然，“均衡”并不意味 着要实现学术自由权(利)和行政管理权(力)的完全对等，而取决于两者的组成结构能否 适应时代的需要，取决于两者能否协调一致地促进大学的全面发展，是一种对策均衡； 它是两种力量相互博弈的结果，是对个人自由与行政效率两种价值的合理兼顾，是内在 结构中权利和权力的合理配置，是一种结构性均衡。
(一)大学自治权内在结构的失衡
均衡化必定是以“失衡”为前提。当然，“失衡”并不是指行政力量占主导，或者是 学术力量占主导。事实上，校长治校和教授治校模式都有其利弊，到底利多还是弊多取 决于所处时代背景和具体国情。(注：欧美国家的大学自治是中世纪大学逻辑发展的结 果，而我国大学现在拥有的自主权是对政府管理体制改革的不断深化而逐步获得的.前 者走的是自下而上的发展路径，国家处于被动状态；而后者走的是自上而下的发展路径 ，国家处于主动状态.一般当政府权威不足，自治呼声高涨的社会环境中教授治校模式 能够赢得更大的自治空间.反之则校长治校模式更加可行.)“失衡”是指某种模式中的 行政管理权(力)和学术自由权(利)双方力量悬殊，导致行政力量干涉学术事项过多，损 害学术自由；或者学术力量参与行政管理事项过多，损害行政效率。两种要素的比例不 当，不能适应时代的要求。
就目前而言，我国大学自治权的失衡主要体现为学术力量深受行政力量控制，行政力 量干涉学术事项过多，以致损害学术自由。主要体现在三个方面：一是学术组织结构和 功能的行政化。“我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在‘升级版’的校院 系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织。”(注：张俊宗.现代大学制度[M].中国社会科学出版社，2004：263.)这种强调服从的等级方式与学术 活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术领域与行政领域的模糊化。《教育法》 和《高等教育法》规定了大学的自主权，但是没有更加清楚地对其内部结构进行区分， 这些问题应当是由学校章程来予以明确规定。而目前大多数的“学校章程因过于原则而 经常被认为是‘没用’的东西”，许多学校至今没有章程。(注：北京大学关于招生工 作、社团管理等各个方面都有章程或具体的管理办法，但至今没有一个总的章程，学术 事项和行政事项的区分并不清楚.)在行政主导的格局中，这种情形极易导致行政管理权 进入学术事项的领域。如北京大学研究生院制定的《北京大学研究生学位论文的基本要 求与书写格式》第一点对博士学位论文的实质内容进行规定，就有越权之嫌。三是学术 人员在评价体系中的缺位。在许多大学中，评价机制中没有学术人员的参与，以致学术 评价体系中大量存在非学术性标准的存在。因为，权力价值无法把握教学、科研方面的 实质价值，不得不依权力意志制定一些形式化的指标，如工龄、年龄、科研经费获取量 、论文字数、得奖和兼职情况等，以代替学术性的指标。
这种失衡是我国当前制度和观念本身的原因所造成的，主要有两点：一是大学实体性 地位的缺失。我国《高等教育法》第30条规定了高等学校的法人资格，并规定了校长为 法定代表人；而第39条规定高等学校实行党委领导下的校长负责制。在我国高等学校中 ，普遍存在着党委的领导权和校长行政权不分，国家法律法规的执行权和学校自身的自 主权不分，导致学校以外的权力意志通过自治权内在结构中占主导地位的行政管理权进 入学术领域，产生一种传动作用，从而损害学术自由。(注：比如，在北京大学现任的1 4位党委委员中，有7位是学校行政领导；同时校长又兼任学校学术评定委员会主席的职 位.这样，政治领导权、行政管理权和学术自由权之间形成了一条输入外来意志的“传 送带”.)二是大学自我目标的迷失。在中国共产党的十一届四中全会以后，明确提出了 建立社会主义市场经济的目标，市场机制也开始被引入教育体制的改革。这一改革极大 地推动了高等学校的发展，但同时也使有些大学自我目标迷失。在自治权的内在结构中 体现为其中的行政管理权的行使往往以经济效益为自我目标，而不是学术自由。比如大 幅度地扩大招生，特别是扩大热门专业自费生的招生名额，进而可能影响了学科的设置 和发展，这些都是基于经济目标对行政管理权的错误行使。再如北大在深圳办研究生院 的问题，这属于学校自主权的范围，适应了社会的紧急需要，但对实现其自我目标的作 用并不明显。
(二)教育法治：大学自治权内在结构均衡化的推动力
改革开放以来，伴随着整体法制建设的发展，我国已经初步形成了一个相对独立的教 育法律体系。但是，对于大学自治权的内在结构的调整却基本上属于空白，这一点是由 于大学自治权内在结构自身特有的不稳定性所决定的。然而，这并不意味着教育法治对 于大学自治权内在结构的均衡化过程无所作为。恰恰相反，在法治快速发展的今日中国 ，教育法治应当是推动其内在结构均衡化的主要力量。也就是说，可以通过完善教育法 制和促进学校内部管理的法治化，来构建学术自由权主体和行政管理权主体的公平博弈 机制，促进其内在结构的逐步均衡化。具体而言，它可以在以下几个方面有所为：
第一，致力于实现博弈双方主体地位的平等。我国大陆的《教育法》和《高等教育法 》关于自治权的主体规定为“学校”和“高等学校”，而《高等教育法》又规定学校的 法定代表人是“校长”。其中，并没有进一步明确学术自由权的主体。(注：参见《教 育法》第28条；《高等教育法》第30-38条.)因此，在实践中，不论是学术自由权还是 行政管理权，其主体都可能是行政机构或人员。而学校内部的章程对这两种主体的机构 设置和人员配置都不明确。(注：就北京大学内部组成来看，比较确定的行政管理权的 主体是校长及其办公机构，比较确定的学术自由权的主体是学位评定委员会(其实这一 点在刘燕文诉北大案中也存在争议，但根据1981年《学位条例》可以认定其被法律赋予 了学术自由权的主体地位).但是，还有党代会、教职工代表大会、工会会员代表大会、 学生会、研究生会和学位答辩委员会等机构是否属于自治权的主体，属于哪种“要素” 的主体并不明确.)我国大陆高校内部管理机构的职权，往往是习惯性的或者沿袭下来的 ，至多由一个学校批准的内设机构职责范围所规定。至于各种内设机构的职权界定以及 在何种问题上代表学校行使职权，并不严格规定在学校的章程中。所以，大学自治权内 在结构中的博弈双方在法律地位上并不平等，缺乏公平博弈的基本前提。
因此，需要依靠法制来提升大学自治权内在结构中学术自由权主体的法律地位。一是 对于纯粹属于学术自由的事项可以在教育法律、法规中明确其权利主体是学术人员。比 如上文所归纳的第2类和第3类事项。二是对于可以由学术力量和行政力量共同支配的事 项，不宜在教育法律、法规中明确其主体。但可以由各个学校在大学章程中根据本校的 实际情况予以适当明确。比如，关于学生是否应当成为学习自由权的主体问题，笔者认 为就应由大学在法律范围内根据各个学校的自身情况来自主决定，在大学章程中予以明 确。三是在教育法律、法规中明确法律主体归属的基本原则。要确立学术事项由学术人 员主导、行政人员有限参与的原则和行政事项由行政人员主导、学术人员有限参与的原 则。这是对那些学术力量和行政力量可能共同支配的事项进行判断的指导原则。比如， 上文所归纳的第4类、第5类和第7类事项，到底体现应由哪方主导，需要根据这一原则 具体情况具体分析，而不宜在教育法律、法规或大学章程中予以明确。
第二，致力于促进双方博弈规则的完善和公平。在大学自治权的内在结构中，行政管 理权更多的体现为一种权力，而学术自由权更多地体现为一种权利，天然地处于弱势地 位。这种弱势地位造成了双方之间的许多不公平现象。如行政管理权的行使缺乏法律规 范，或超越权限，或不遵守正当程序；行政管理权主体完全决定学术人员的福利、保障 等，学术人员缺乏参与权；在共同支配的事项领域，行政管理主体单方决定，不听取相 关学术人员的意见。
因此，需要依靠教育法制来维护大学自治权内在机构中博弈的公平进行。一是要以教 育法制来规范行政管理权的行使。比如，在田永诉北京科技大学案中，学校败诉的原因 包括两点：一是学校对原告的退学处理未得到实际执行，二是没有遵循基本的程序要求 。(注：在该案中，法院认为被告“退学处理的决定涉及原告的受教育权利，从充分保 障当事人权益原则出发被告应将此决定直接向本人送达、宣布，允许当事人提出申辩意 见.而被告既未依此原则处理，尊重当事人的权利，也未实际给原告办理注销学籍、迁 移户籍、档案等手续.……被告1996年9月又为其补办了学生证并注册的事实行为，应视 为被告改变了其对原告所作的按退学处理的决定，恢复了原告的学籍.”参见北京市海 淀区人民法院行政判决书(1998)海行初字第142号.)这集中反映了高校内部管理权行使 的失范和失控。所以，既要完善有关的内部规章制度，又要遵循正当的程序来行使行政 管理权。二是要建立双方民主参与制度。要实现自治权内在结构双方的互动，就必须有 一种参与机制。对重大的行政事项，可能会影响到学术人员的相关利益，应当给予适当 的参与权，并且其意见能够对这些事项的决策产生一定的影响。反之，对有些学术事项 ，需要行政管理权力的配合和保障，也应该给予行政人员参与机会，使双方能够更好地 协调。三是要对共同支配的事项建立相互协商制度。对于这些事项，应当由双方通过民 主协商，达成一致后再作出决定。另外，需要指出的是，促进博弈的公平也需要对学术 人员进行规范化。但是，只要其对学术自由权(利)的行使不违反国家法律，对不正当行 使这种权利的行为基本上属于学术伦理调整的范围。
第三，致力于发挥司法审查对博弈机制保障功能。近些年来，我国关于高等教育的行 政诉讼案件层出不穷。如1998年的田永诉北京科技大学案、1998年齐凯利诉北京科技大 学案、1999年初的张旺诉东南大学案、1999年末的刘燕文诉北京大学案、2000年余丹丹 诉襄樊学院案、2001年黄渊虎诉武汉大学案等。但是，至今为止，无论是在理论界还是 司法界，关于大学自主权事项是否应该受司法审查的认识仍然没有得到完全统一。如在 2004年闵迪诉苏州大学招生工作不作为的案件中，法院驳回了原告的起诉。其理由就在 于“根据教育法的规定，学校招收录取考生的行为是自主管理的行为，不属于行政管理 权的范畴。……苏州大学是否录取闵迪属于学校自律权的范畴。因此，被告依据招生章 程确定是否录取原告的行为，不是行政行为，不具有行政法意义上的可诉性。”(注： 参见江苏省苏州市中级人民法院行政裁定书(2004)苏中行初字第004号.)这一理由潜含 的逻辑就在于保障大学自治，却没有认清大学自治权的内在结构，没有认识到其中的行 政管理权也可能成为压制大学自治的力量。事实上，对大学自治权内在结构中行政管理 权的司法审查可以更加有利地保障学术自由，它应当是大学法治化和现代化的一个重要 标志。对高校内部行政权力的司法审查，不仅在其实际应用时可以保障权力相对人的合 法权益，而且由于司法审查的存在，势必对高校管理人员产生一种心理压力，可以促使 他们更加谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按法治精神办事。
因此，需要进一步发挥司法审查对大学自治权内部博弈机制的保障功能。一是按照法 治原则的要求来审查大学的内部规章制度。《教育法》第28条规定，大学要“按照章程 自主管理”，这明确了大学自治权的行使也必须服从法治原则。特别是学校章程是学校 自主管理和自我约束的基本依据，应当是依法接受行政监督和司法审查的重要依据。它 必须不越权，并且符合法律保留原则。二是按照正当程序的要求来审查行使行政管理权 的行为。正当程序包含了“最低限度公正”的基本理念，即某些程序因素在一个法律过 程中是基本的、不可缺少和放弃的，否则，人们会因此感到结果也许是不公正的、不可 接受的。当前大学行政管理权行使过程中最普遍的问题就是程序上的瑕疵，因而引发了 许多的纠纷。在田永案和刘燕文案中，法院都曾基于正当程序的要求对高校行使行政管 理权的行为进行严格的司法审查，大大推动了其法治化进程。而对行政管理权这一权力 的规范，就是间接地对学术自由权这一权利的保障。三是按照大学自治权内在结构的差 异性来把握司法审查密度。既然有所谓的司法审查密度，也就意味着并不是所有的大学 自治权都应当接收司法审查。事实上，纯粹属于学术自由事项，各法治国家和地区一般 都不予以司法审查。(注：虽然各自的司法审查理论不同，但在司法实践中都基本上把 公认的一些学术自由事项排除在审查范围之外.如德国法院是把德国基本法第5条第3项 的“学术”、“研究”和“教学”作为“不确定法律概念”排除司法审查；日本法院也 是把日本宪法第23条的“学术自由”理解为“要件裁量”范围排除司法审查；台湾地区 法院一般把它纳入“判断余地”的范围予以排除.参见李仁淼.大学自治与退学处分—— 评最高行政法院九十一年度判字第四六七号判决[J].月旦法学杂志，2003(3)；翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2002：230-237.)所以，当法院对大学自治权内部 进行司法审查时，最难把握的问题就是在哪里止步，即如何区分学术自由权(利)和行政 管理权(力)。笔者认为，上文所阐释的两者之间的六点差异性或许可以作为进行区分的 参考性标准。没有这些标准，很可能司法审查对学术自由的保障功能还未显现，而对学 术自由的损害结果已经发生了。
六、结语
美国教育学家赫钦斯指出，失去自治，高等教育就失去了精华。也就是说，大学内在 的学术性必然要求大学自治。所以，“确保大学的学术性犹如确保生物有机体的蛋白质 一样，是大学发展延展的核心。”(注：张俊宗.现代大学制度[M].北京：中国社会科学 出版社，2004：139.)但在法治社会中，司法审查对社会公共事务管理领域的适用同样 具有了一种正当性，公立大学的管理也不例外。问题的难点在于“虽然法律保护平等、 教育与学术自由的权利是教育领域中用法律方式解决问题的普遍标准，……但国与国之 间对教育管理是完全不同的，似乎没有一种具有普遍意义的法律规范，能够照亮传统的 教育行政的密林。”(注：江山野.简明国际教育百科全书.教育管理[M].北京：教育科 学出版社，1992：171.)有鉴于此，我们必须深入“密林”之中，划清司法干预的“边 界”，也圈定教育法制的“疆域”。可以说，这次“密林”中的艰难跋涉，是实现大学 治理法治化的必然要求，是清除法治“盲区”、全面贯彻法治理念的时代呼唤。