试论我国民族区域自治制度的四个发展阶段，本文主要内容关键词为：发展阶段论文,试论论文,制度论文,我国论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]C957[文献标识码]A [文章编号]1003 —5281（2000）05—0032—06
我国的民族区域自治制度已有50年的发展历史。它作为一种国家层次上的政治体系，在维护国家主权、保障民族平等、发展民族经济和弘扬民族文化等方面发挥着极其重要的作用，成为我国的一项重要的政治制度。同时，尽管其内容与形式都有与国家制度相对来说的独立性与内省力，但它绝不是孤立的绝对自治，而是遵循中华人民共和国宪法规定范围内的，坚持社会主义总道路的民族自我选择发展的一种政治体制。
世界各国解决民族问题的政治形式大致有：联邦制、地方分治或区域自治、民族代表比例制、政府机关的职权分配制、土著民族保留地制度等。民族区域自治问题是一种国家结构形式，即是指国家的统治阶级根据什么原则，采取何种形式来划分国家的行政单位，调整国家整体与组成部分之间的相互关系。一般国家结构形式分为联邦制和单一制两种[1]。我国曾有人提出采取民族自决制度和联邦制的形式， 但很快就发现这与中国的具体国情不相符合而被否定。我国采取的是单一制下的民族区域自治制度，即在各个民族聚居区，在中央的集中统一领导下，遵循宪法规定的总道路，根据民族平等的原则，建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，享受当家作主，管理本地区本民族内部事务的综合民族和地区为一体的自治。它不仅在政治上可以成为一级行政单位，在经济上也可以是一个比较独立发展的实体，但它在政治上绝不是独立的。实践证明，实行民族区域自治是与中华民族的历史传统和政治制度紧密联系而且相适应的。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“实行民族区域自治制度，改善和发展社会主义的民族关系，加强民族团结，这对我们这个多民族国家具有重大意义。”
一、 我国民族区域自治制度的第一阶段——发展期（1949—1956年）
中国民族区域自治的实施，曾经历过一个较长的摸索和实验过程。早在第二次国内革命战争时期即开始了这种探索，在革命根据地建立工农民主政权的同时，就在个别少数民族区域曾经建立了少数民族参加管理的工农苏维埃政权。以后在抗日战争时期和解放战争时期，在少数民族区域继续实验，建立了少数民族的自治政权。特别是1947年内蒙古自治区的建立，创造了实行民族区域自治的重要经验，也形成了民族区域自治的初型。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》的制定确定了我国民族区域自治的基本内容。其中第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区域，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”使“民族区域自治”的提法较过去有时称“自治”、有时称“民族自治”概念更加明确，避免了单纯以“民族”为单位实行自治的误解，体现了我国以民族聚居区为基础实行民族区域自治的特点。从1950年开始，在全国范围内根据共同纲领的民族政策推行民族区域自治，标志着我国民族区域自治制度开始在规范的轨道上发展。随后1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、1954年《中华人民共和国宪法》的先后制定出台，都对民族区域自治做了比较详尽的规定。其中《实施纲要》有关自治权利的内容，有较一般地方国家机关更宽的权限和特点，如自治机关的形式、民主改革、使用民族语言文字、培养少数民族干部、组织本地方的公安部队、制定单行法规等。这些都极大地调动了各族人民的积极性，民族区域自治制度获得了一个较大的发展。其中一个主要标志就是民族自治地方的增多，到1956年底，全国共建立自治地方86个，其中自治区2个， 自治区筹委会1个，自治州30个，自治县53个。 我国现阶段的绝大多数自治区、自治州均在这个时候建立，自治县的建立比例也占现在总数的一半左右。自治地方的经济、政治、文化等方面都有了较大的发展。
二、我国民族区域自治制度发展的第二阶段——萎缩期（1957—1976年）
1957年开始的“左”倾错误，在民族问题上只强调共同性，否认少数民族和民族自治地方的特殊性，特别是在十年浩劫期间，国家的宪法和一切法律制度更遭到严重的破坏，民族自治地方有的被取消，有的名存实亡。在思想上错误地把“民族问题等同于阶级问题”，在政治上把民族区域自治视为分离中央、分离国家。大批优秀民族干部遭到迫害，民族文化、民族习俗、民族宗教遭到歧视和摧残。1975年的《中华人民共和国宪法》，正是在这种无政府状态和极“左”思想指导下诞生的。1975年宪法中民族自治地方的自治机关这一节虽然保留了，但1954年宪法中规定的各项自治权的具体内容均被取消了，只笼统地写了自治机关“可以依照法律规定的权限行使自治权”，而当时在一切法律都被否定的状况下，实际上是取消了自治权。因而，“各上级国家机关应当充分保障各民族自治地方的自治机关行使自治权”的规定必然空洞无实际内容。特别是规定自治地方的上级机关要“积极支持各少数民族进行社会主义革命”，完全不符合少数民族地区的实际。1975年的少数民族地区和汉族地区一样，已完成了社会主义革命，1975年宪法还规定要支持“少数民族进行社会主义革命”，这正是“以阶段斗争为纲”、“继续革命、不断革命”等错误理论和政策的表现。1954年宪法规定自治地方的各上级国家机关应当“帮助各少数民族发展政治、经济、文化的建设事业”，1975年宪法则改为“积极支持”，在民族自治地方经过空前浩劫，根本无力进行社会主义建设的情况下，不“帮助”仅“支持”，只能是一个空洞的法律条文。1975年宪法关于民族区域自治的规定较1954年宪法是一个大倒退。我国的民族区域自治制度建设在这一时期严重萎缩。
三、我国民族区域自治制度建设的第三阶段——恢复发展期（1976—1990年）
1976年10月粉碎“四人帮”后，我国在批判纠正“文革”带来的历史错误时，积极大力采取措施恢复民族区域自治制度的建设。在思想上纠正了“民族问题是阶级问题”的‘左”倾错误思想。在《关于建国以来的若干历史问题的决议》中指出：“必须坚持实行民族区域自治。”1980年8 月邓小平在中央政治局扩大会议上的讲话中指出：“要使各民族真正实行民族区域自治。”1984年10月1 日《中华人民共和国民族区域自治法》的施行，标志着我国民族区域自治制度进入了一个新的发展阶段。从1977年开始民族自治地方的调整工作和建立工作，到1990年全国新建了一批自治州、自治县，并对个别自治州、自治县的行政区划、隶属关系、自治地方名称作了某些调整。在全国55个少数民族中有43个少数民族实行了民族区域自治。按1998年的统计，全国已建立有5 个自治区、30个自治州、124个自治县（旗）[1]，1401个民族乡，55个少数民族中有52个建有民族乡[2]。民族区域自治制度获得了空前发展。 同时，我国民族区域自治制度建设在这一时期也体现出一些发展态势。这主要表现为以下几点：
1.县、乡两级基层民族自治地方和民族行政机关发展迅速。自我国恢复民族区域自治制度以来，我国属省级的自治地方保持不变，数量与原来相比既没有增加，也没有减少。在属州级的自治地方中，除恢复了50年代建立的自治州外，只增加了黔西布依族苗族自治州（1982年）和鄂西土家族苗族自治州（1983年）两个。与此不同，自治县、民族乡两级基层自治机关和民族行政机关建设发展却尤为迅速。1984年我国共有自治县（旗）80个，其中64个为50—60年代建立的，增加了16 个。 到1985年自治县（旗）数目增加到96个， 比1984 年又增加了16 个。而到1998年，自治县达到124个，比1985年增加了28个，比50—60年代增加了60个。民族乡也发展迅速。以全国自治地方最多的云南为例，50—60年代建立民族自治县为16个，1979—1985年恢复新建自治县达11个，1988年和1990年又分别新建了兰坪、镇源两个自治县，总计自治县达29个，比原来增加13个。1984年在设区建乡的农村体制改革中，云南全省先后建立了1715个民族乡，占全省乡镇总数的13.7%。1985年新建普洱、景东等8个自治县后，撤消了这些自治县境内的132个民族乡，全省实有民族乡1583个。1987年底到1988年春，根据中央关于党政分开、政企分开的指示精神，又在全省范围内进行了撤区建乡（镇）的农村体制改革。到1990年，全省先后建立了195个民族乡，约辖1400多个村公所（办事处）。民族乡的数量表面上虽然有所减少，但占全省乡镇总数的比例却增加了18%[3]。
2.少数民族人口增长逐渐上升。建国前我国的少数民族身受多种压迫，大部分处于族体萎缩、人口衰减的境地，一些小的民族更是如此。如鄂伦春族人口在1905—1917年间尚有4111人，1934年和1940年分别下降为3700人和2697人，1945年时仅剩下2000多人；赫哲族人口在清朝康熙初年（约1661年）约有12000多人，1930年下降为1980人，到1945 年仅剩下300多人。而这两个民族人口到1990 年我国第四次人口普查时已分别达到7004人（鄂伦春族）和4254人（赫哲族）。实际上，由于党和国家对少数民族实行了有利于族体发展的政策，建国后少数民族的人口增长率已超过了汉族，在国内人口中的比例逐步提高。1953年第一次人口普查，少数民族人口为3401万，占全国总人口的5.77%；1982年第二次人口普查，达6643万人，占全国总人口的6.62%；1990年第四次人口普查，达9056万人；占全国总人口的8.01%。而根据近年来的有关统计，现今少数民族人口在全国人口中的比重已超过了9%，总数已达1亿人以上[4]。
3.族体意识增强。改革开放以来党和国家清除了民族工作中“左”的错误，党的民族政策得到了恢复和发展，民族认同得以维护的社会大环境得到巩固。于是，因迫于“左”的政治氛围而隐瞒自己原有民族成份和在以前未能得到正确甄别的少数民族成员，根据国家的有关政策和自己的要求，大都恢复和确认了自己的民族成份。1990年第四次人口普查和1982年第三次人口普查，时间仅相隔8年， 但全国少数民族的人口总数就从6643万增加到9056万，人口比例从原来的6.62%上升到8.01%[4]。少数民族成员对自己原有民族成份的恢复是其中的重要原因。 这也是他们民族认同得到重新确立的有力证明。
4.民族文化长足发展。少数民族文化是中华民族文化大家庭的重要组成部分。它根植于本民族的生存环境中，用丰富多彩的形式来表现民族的独特文化和民族性格以及对宇宙的价值认知。我国“多元一体”的社会特点也决定了民族文化发展的多样性。建国前，在我国境内生活的55个少数民族分别处于不同的社会发展阶段，民族文化发展参差不齐。建国以后，在党和政府的帮助下，许多少数民族摒弃了一些原始的封建的迷信活动和传统陋习，民族文化逐步步入到社会主义文化建设的轨道上来。政府在根据自愿选择和有利于发展繁荣的原则下，帮助10个少数民族创制了自己的文字，帮助另一些少数民族改革和改进了自己的文字。“文革”中我国的少数民族文化遭到了极大破坏，改革开放以后，民族文化又获得了生机和活力。尤其在90年代以来，民族文化在饮食、医药、服饰、体育等各方面都有了一个长足的发展。国家对民族文化的发掘和研究工作达到了史无前例的水平。新疆羊肉串走遍大江南北，大理“三道茶”饮誉国内国际，丽江纳西洞经音乐更是声名鹊起；具有民族特色的文艺、旅游等文化市场日益建立健全。如果拿更具体的民族教育经费来看， 从建国开始国家就专门设置少数民族教育事业补助费； 从1985年起，每家每年拨出专款，支持老、少、边穷地区教育，其中50%以上用于民族自治地区；从1990年起，国家每年又专门设置一笔少数民族教育补助专款，用以解决少数民族和民族地区一般教育经费的不足。据统计，“七五”和“八五”期间，国家设立的各种民族教育专款总额近20亿元[2]。总之，在这一阶段， 我国整个社会包括民族地区的主要任务都致力于经济建设，并取得了丰硕成果。但是，经济建设过程中暴露出的一些社会问题也常常被忽视或不被重视，这给第四阶段的发展带来了一定的影响。
四、我国民族区域自治制度建设发展的第四阶段—调适发展期（1990年—）
1990年伴随着我国第三代国家领导集体的确定，中国的政治经济体制改革步入了攻坚阶段，民族区域自治制度建设也逐渐开始从地方性的经济建设向制度化建设靠拢。1992年江泽民同志指出：“民族问题既包括民族自身的发展，又包括民族之间，民族与阶级、国家之间等方面的关系。”提出了没有民族地方的现代化就没有中国的现代化的口号。最近，在九届全国人大三次会议上又把开发大西北作为我国深化改革发展的一项重大战略。民族区域自治制度自身的建设就显得更为迫切和重要。
在这一时期，民族自治地方的经济发展通过国家一系列政策如扶贫攻坚计划等，得到进一步加强，物质文化生活水平稳步提升。1994年全国少数民族地区的工农业总产值为36.6亿元，只占全国总产值的7.8 %，但在1979—1994年间，民族自治地方工农业总产值平均每年增长10.3%；基础设施和基础产业建设步伐加快。1994年民族自治地方累计完成社会固定资产投资1271.5亿元，比上年增长29.9%，一些交通、能源、原材料重点工程相继建成投产，对外开放成就巨大。目前，建立的陆地边境口岸已达40个（全国43个），地方口岸近200个，已和100多个国家和地区建立了经贸联系。1994年民族自治地方农民人均收入达944元，较以前有了较大幅度提高，绝大多数群众解决了温饱问题，部分群众步入了小康。文化教育上，1994年全国民族地区已建立了小学10万余所，中学1万所，高等学校105所，各级各类少数民族在校学生达1600余万人，已超过少数民族占全国人口的比例。各类少数民族专业技术人员已达147万人，全国已有民族出版社37家，民族文字杂志180种，民族文字报纸 100种；民族自治地方建立广播电台200家，电视中心台142座，电视发射台和转播台9000余座，用87种语言对国内外广播[2]。总之，我国民族区域自治制度建设在这段时期内取得了举世瞻目的成就，民族自治权利空前扩大。
但是，我们也要看到在这段时期内，由于传统僵化的计划体制的打破，改革开放向纵深发展，在市 场经济条件下各种思想的大量滋生涌入，急剧地改变着少数民族的生活方式、观念形态和文化习俗，使民族区域自治制度建设在新的时期面临着严峻的挑战。具体表现为：
1.民族自治地方与内地经济差距进一步拉大。从反映地区经济实力的工业总产值看，1985年，全国人均工农业总产值为1261元，民族自治地方人均为892元，差距为369元。到1990年，全国人均为2770元，民族自治地方人均为1486元，差距扩大1284 元。 到1996 年， 全国人均为10050.9元，民族自治地方人均为4809元，差距迅速扩大到5241.9元； 从反映人民生活提高程度的国内社会商品零售总额来看，1985年全国人均社会商品零售总额为359元，民族自治地方为304元，差距为55元。到1990年，全国人均为634元，民族自治地方则为510元， 差距增加到124元。再到1996年，全国人均为2025元，民族自治地方则为1150元，差距猛增到875元。而这种差距还在继续扩大[5]。
2.民族法制体制和监督机制不配套。由于少数民族独特的文化背景和历史传统习俗，使他们在处理民族内部事务和社会问题时，往往潜意识地更多地依靠本族族体的首领和长老的影响力来解决问题，造成这些首领和长老的个人意识常常大于依靠法律程序处理的状况，这种执法方式的主观化严重地削弱了法律的严肃性。同时，这种游离于法制体系之外的活动也很难形成有效的监督机制，或者是产生监督机制的效果弱势，便民主法制建设很难向纵深发展。有法不依，执法不严，违法不究的现象依然存在。截止1994年底，民族自治地方制定的自治条例共119 件，单行条例78件[2]，远远不及现实要求。 有一些地方到目前为止还没有自己的自治条例或单行条例，这种状况与民族区域自治制度的建设不相适应。这些问题影响着民族区域自治法的贯彻落实，影响着民族区域自治制度优越性的充分发挥。江泽民同志在1992年1 月召开的中央民族工作会议上就明确提出：“中央有关部门和各级政府都要制定实施自治法的规定或措施，涉及少数民族和民族地区的政策、法规要体现自治法的精神，有助于自治法的实施。……要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督体制。”
3.政治体制改革中党政分开、政企分开有待深化落实。目前民族自治地方的行政管理体制和机构设置，基本上和全国各地一样，存在着政企不分、党政难分、关系不顺、职能交叉、机构臃肿、人浮于事、效率低下的问题。这些都不适应市场经济发展的需要，影响着民族自治地方自治权的充分行使和民族自治制度优越性的充分发挥。
4.民族干部综合素质与社会发展要求不相适应。各民族的综合素质是在各自居住区域受地理环境、传统文化及所处的社会发展阶段等因素影响形成的，因而各具特色。但从总体看，与汉族相比，绝大部分少数民族干部的素质一般较低而与社会发展的要求不相适应。目前，我国民族地区的少数民族干部具有大专以上文化的一般占20%左右（个别地方如内蒙古、宁夏占30%），中专（高中）文化的约占50—60%，还有相当一部分文化程度在初中以下。这种情况导致民族干部在政治上绝大多数具有朴素的阶级感情，忠于党、热爱社会主义祖国，但就从较深的层次上去思考民族地区的经济发展和社会进步而言，还缺乏对党的路线、方针、政策的深刻理解和把握，缺乏把理论和本地区实际有机地结合起来的能力。特别是在较为复杂的社会环境下还缺乏用全面、深刻、客观的标准去分析问题、认识问题、解决问题的能力，在处理现实生活中的一些重大问题时容易造成心理失衡，导致行政失误。在一些干部的头脑中“等靠要”的思想还较为严重。
5.民族文化生存环境亟待净化提高。改革开放以来，党和政府对民族文化的弘扬作了大量的卓有成效的工作。但随着经济文化的交流日益增多，本来一些已经被历史淘汰了的迷信思想又开始死灰复燃，甚至在某些地方还出现了邪教势力。严重干扰了民族地方的行政、司法、教育、婚姻和群众生产生活。
总之，民族问题是一个长期的问题。在我国社会主义初级阶段，民族问题将长期存在。但这些矛盾属非对抗性的矛盾，应按照解决人民内部矛盾的方法来处理。在我国民族区域自治制度建设的第四个发展阶段，我们一方面要倡导民族自治地方的人民解放思想，更新观念，自力更一，艰苦创业，真正实现民族的自强自立。另一方面，仍要中央加大对民族地方的支援力度，帮助民族自治地方作好发展民族产业的资源优化配置，努力提高民族干部群众的文化素质，不断加强民族法制建设和文化建设，使民族区域自治制度建设与社会现代化建设相适应。因此，从目前看，民族区域自治制度建设正处于一个关键的调适发展阶段。
[收稿日期]2000—07—15
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