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宏观经济政策事关经济社会发展全局。尤其在我国进入深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，如何加强对宏观经济政策的审计监督，促进相关的政策措施更加合理、得到更好的执行、取得更好的效果，受到普遍重视和关注。近年来，温家宝总理在听取审计署工作汇报时，均对加强宏观经济政策贯彻落实情况审计，促进中央重大决策部署的贯彻落实，提出了具体要求。
一、明确宏观经济政策审计监督的目标
宏观经济政策(macroeconomicpolicy)是指国家或政府有意识、有计划地运用一定的政策工具，调节控制宏观经济的运行，以达到一定的政策目标。宏观经济政策涉及经济社会发展的方方面面，并随着经济社会的发展进行调整和完善。宏观经济政策审计监督的目标是一种综合性目标，具有清晰的层次性。实现不同层次的审计目标，对审计人员具有不同的要求。
第一个层次的目标，是促进宏现经济政策落实到位。宏观经济政策效应的充分发挥，以政策的充分有效执行为前提。对宏观经济政策的审计，首要目标即是确保其执行到位。审计需要关注宏观经济政策执行中存在的几类问题：一是不执行，即有令不行、有禁不止。二是执行不到位，对自身有利的执行，对自身不利的绕道而行。三是不正确执行，存在偏差，如擅自扩大或缩小政策执行范围，影响政策目标的实现。特别要关注地方是否存在违反中央规定自定政策的问题，以防止局部政策与宏观政策相矛盾，影响宏观经济政策实施的效果和宏观经济政策目标的实现。四是执行不畅，如对中央政策地方缺乏相应的配套制度或措施，或政策执行的体制机制不健全等，影响政策实施的效果。要通过审计，揭示宏观经济政策执行中存在的问题，提出改进的意见和建议，促进宏观经济政策的正确有效执行，增强政策的执行力。实现这一审计目标，需要审计人员具有一定的政策素养。
第二个层次的目标，是促进宏观经济政策的健全完善。相对于经济社会的迅速发展，宏观经济政策在某些方面可能具有一定的不适应性。这在近年来的审计工作中屡屡得到揭示。主要表现在这样几个方面：一是政策不完善或存在漏洞，如一些地方在财政专项扶持政策中，存在扶持房地产企业或高尔夫球场的现象，有违财政扶持预期目标和中央宏观调控政策。二是政策不合理，如一些地方由于特定时期的需要，在招商引资中以民营或集体企业作为招商主体，或为招商企业垫付验资，但随着经济的发展，此类政策未及时清理，违反国家有关宏观调控政策。三是政策不够细化，如一些地方对经济社会发展趋势的研究不够充分，政策的出台跟不上经济发展的需要，特别是一些新兴产业如高端服务业的发展，缺乏有力的政策支撑。审计机关在审计过程中，需要分析÷评价宏观经济政策执行的效果，对存在政策不完善、不合理或不细化的问题，及时予以揭示和反映，研究提出审计的意见和建议，促进宏观经济政策的健全完善。实现这一审计目标，需要审计人员对经济社会发展趋势、政策发展脉络有较深入的把握。
第三个层次的目标，是促进宏现经济政策符合科学发展的要求。科学发展观要求的发展，是好中求快、又好又快的发展，是速度与结构、质量、效益相统一的发展，是长期、稳定、可持续的发展。根据科学发展的这一内涵，审计机关在审计工作中，要关注以下三个方面：其一，宏观经济政策是否具有连续性和稳定性，同一领域的政策措施是否前后矛盾或抵触，是否能对经济社会长期、稳定、可持续发展形成有力支撑。其二；关注宏观经济政策的实施是否有利于推动经济社会进入科学发展的轨道。如在财税制度方面，是否按照提高经济运行的质量和效益的要求，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制；在财政扶持方面，是否扶持先进生产能力，限制高污染、高能耗企业，淘汰落后产能。其三，关注宏观经济政策是否过于向部分地区或部分企业倾斜，、从而形成地区之间或企业之间不公平的竞争，影响地区之间的协调平衡发展。要通过审计，揭示不利于经济社会科学发展、不利于提高经济运行质量的政策性问题，提出审计的意见和建议。实现这一审计目标，需要审计人员对科学发展的内涵和政策发展脉络都有着深入的把握。
第四个层次的目标，是促进宏观经济政策的协调配合。我国是在一种比较特殊的条件下进行改革开放和现代化建设的。其中一个重要体现，就是在一个相对较短的时空当中，完成由传统社会经济结构向现代社会经济结构的转型、由计划经济体制向市场经济体制的转变这样两个异常艰巨的任务。在这一特定的时空背景下，政策变动的频率和幅度都很大。一些政策的出台，往往很难做到统筹兼顾，有时甚至相互矛盾，并在一定程度上抵消政策实施的效果。审计机关在审计过程中，应以更加宽广的视野，关注财税、投资、货币、土地、贸易以及产业等各项政策在实施过程中是否统筹协调。对审计中发现的突出问题，要及时研究提出调整相关政策的建议，以促进各项政策之间协调配合，形成政策合力，从而在更高的层次上服务于经济社会发展。实现这一审计目标，需要审计人员具有综合的政策素养，对不同领域的政策都能够深入把握。
二、突出宏观经济政策审计监督的重点
从西方国家战后的实践来看，宏观经济政策的政策目标一般包括充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡等四项。在社会主义市场经济条件下，宏观经济政策的政策目标应有所区别，具体包括经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、劳动力充分就业、公正的收入分配和国际收支平衡。实现这些政策目标，其政策工具涉及的领域非常广泛。对所有经济政策都进行审计，显然超出了审计人力资源的范围，审计机关需要在众多经济政策中选取一些重点方面开展重点监督。综合当前宏观经济政策的运行，应确立以下四个选取政策的原则：一是围绕科学发展这个主题和转变经济发展方式这条主线选取政策；二是围绕国民经济和社会发展五年规划以及党委政府的决策部署和中心工作来选取政策；三是围绕资金投入大、对经济社会发展影响大的领域来选取政策；四位围绕促进不平衡、不协调、不可持续问题的解决来选取政策。根据这些原则，当前和今后一个时期审计应重点要关注以下方面：
1.突出对财税政策的审计监督。财税政策在我国经济社会发展中起着关键性、引导性作用。当前审计机关要围绕实施积极的财政政策，重点关注以下方面：一是财税政策出台情况。关注国家相关主管部门是否围绕科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，及时出台相应的财税政策，各地区是否出台配套的政策措施。分析财政支出结构是否有利于改善民生；财政扶持政策、结构性减税政策是否体现支持先进制造业、现代服务业和战略性新兴产业发展，限制落后产能发展的要求；财税政策的实施是否有利于建设资源节约型、环境友好型社会；财税政策是否细化，特别是在推进产业结构战略性调整的背景之下，对一些关键领域的产业如高端服务业，是否有相应的财税政策支持。二是财税政策实施情况。关注财税政策是否得到正确、完整、有效执行，分析一些地方是否存在不执行相关政策措施、擅自扩大政策执行范围、违反中央的有关规定自定政策等问题。三是政策执行的效果；分析政策实施是否达到预期的政策目标，特别要分析是否存在因财税政策不合理倾斜，导致区域之间；行业之间、同一行业不同企业之间出现不公平竞争的问题。通过审计，揭示财税政策在制定、实施中出现的矛盾和问题，提出审计的意见和建议，促进财税政策的落实和完善。
2.突出对货币政策的审计监督。金融是现代经济的核心。作为宏观经济调控的重要手段，货币政策通过金融体系传导作用于宏观经济的各个领域，影响到各个微观主体的经济行为。对整体经济而言，货币政策有着全局性的影响和系统性的重要意义。加强对货币政策的审计监督，是审计工作的重要方面。当前，审计机关要围绕实施稳健的货币政策，重点关注以下方面：一是关注信贷总体规模。既要分析是否存在因信贷规模过大引起信贷驱动的投机性泡沫或经济过热、通胀压力加大的问题，也要分析金融对区域经济和中小企业的支持情况，特别对县域经济的发展是否具有支撑。二是关注信贷结构。以检查国家货币信贷政策落实情况为重点，对商业银行涉及国家重点支持类、限制类、风险类、薄弱行业和民生领域等贷款进行分析，促进商业银行自觉执行国家货币信贷政策，严格控制对“两高一剩”等行业的贷款，保障信贷投放符合国家调整经济结构和转变发展方式的总体要求。三是关注金融领域风险隐患。揭示商业银行在信贷投放中存在的“贷大贷长”现象和商业物业抵押贷款管理不规范、涉房贷款占比偏高以及部分理财业务影响国家宏观调控政策落实等问题。通过审计，及时揭示货币政策执行中出现的问题、风险和隐患，研究提出审计的意见和建议，发挥好审计的建设性作用。
3.突出对投资政策的审计监督。当前的投资布局、方向和规模，在很大程度上决定着未来的经济结构、发展规模、发展质量和发展水平。加强对投资政策实施情况的审计监督，确保国家宏观投资政策得到正确有效执行，发挥政府投资对结构调整的引导作用，是审计监督的重要领域。重点关注以下方面：一是关注建设财力分配管理情况。分析政府投资的规划布局、投向结构是否符合国家的政策规定，是否按照国家的要求严格控制“两高一剩”领域的投资，是否防止低水平重复建设。二是关注政府投资项目建设管理情况。关注政府投资项目在建设过程中是否严格执行国有有关土地、环保等政策规定；是否严格执行国家有关工程项目建设审批程序、招投标和承发包以及工程质量管理、安全管理等有关规定。三是关注政府投资项目的效益情况。关注政府投资项目建成后的运用状况和实际效果，评价项目的经济效益、社会效益和环境效益是否达到预期的目标。通过审计，推动国家宏观投资政策落实到位，促进投融资体制改革，优化投资结构，提高政府投资项目的质量和效益。
4.突出对环境保护政策的审计监督。加强资源和环境保护工作，是转变经济发展方式的重要环节。突出对资源和环境保护的审计监督，是审计机关服务科学发展、促进发展方式转变的重要方面。重点要关注以下方面：一是资源和环境保护政策措施出台情况。关注在环境保护这一基本国策之下，各级主管部门出台相关的政策措施是否完善、合理和科学。二是相关的政策措施执行情况。分析节能减排、淘汰落后产能、废气和污水治理等环境保护的各项政策措施是否得到严格执行。三是资源和环境保护相关资金的管理使用情况。关注相关政策措施是否具有有效的财政、金融支持，相关的财政资金管理使用是否合法合规有效。通过审计，促进环境保护政策的落实和进一步完善，促进提高经济运行的质量和效益。
5.突出对产业政策的审计监督。产业政策影响经济的长期发展。对产业政策实施情况的审计，应抓住转变经济增长方式、推进产业结构调整和优化升级、推进自主创新提升经济竞争力和发展后劲3个重点展开。一是关注地方是否按照国务院《促进产业结构调整的暂行规定》的要求，结合区域产业发展实际，制订具体措施，合理引导投资方向，鼓励和支持发展先进生产能力，淘汰高污染、高能耗、高危险、低效益落后产能，切实推进产业结构优化升级。二是关注地方是否按照《中共中央国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》，深化科技体制改革，从财税、金融、政府采购、知识产权保护、人才队伍建设等方面完善配套的政策措施，支持企业增强自主创新能力和竞争力。三是关注战略产业相关政策措施实施情况。关注中央有关政府部门和地方贯彻国务院《加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，推进战略性新兴产业发展，以及建立健全并实施促进石油、粮食、稀土等战略资源发展的相关政策措施情况。通过审计，促进发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系，提高产业整体竞争力。
6.突出对民生政策的审计监督。民生改善与转变经济发展方式具有相互影响、相互促进的内在联系。其一，民生改善，可以有效扩大内需，从而扭转过度依赖出口和投资的经济增长模式。其二，收入的结构取决于生产的结构，当社会生产主要靠资本投入和自然资源投入时，资本和自然资源所有者在整个收入分配中所占比例就会越来越高，其对就业的带动效应也低。只有转变经济发展方式，提高技术、知识、信息等生产要素在生产中的作用，才能增加就业和劳动者收入，并最终提高消费在整个经济中的比重。实现这一转变，需要相应的政策推动，比如将产业由“微笑曲线”的底部（制造）向两端（研发、设计、营销等）延伸。对民生政策的审计，从当前的现实条件看，需要紧紧抓住事关民生的教育、医疗、养老、住房和“三农”等重点领域。一是关注地方惠民政策的建立健全情况。关注地方是否按照中央规定，根据地方经济社会发展实际，细化和完善各项惠民政策，构建基本公共服务体系。二是关注惠民政策贯彻实施情况。关注国家有关惠民政策是否得到正确有效执行，特别要关注地方在保障性住房建设、土地征用、拆迁安置和企业改制等方面贯彻执行国家政策措施的情况。三是关注惠民资金的管理使用情况。关注惠民资金筹集、分配、管理和使用的合规合法有效情况。从长远来看，还需要结合对产业政策等审计监督，关注其是否有利于改善民生。
7.突出对特定重大政策的审计监督。宏观经济政策不是孤立的，而是普遍联系的。特别是重大特定宏观经济政策，更是财税、金融、投资、产业、民生等诸多政策的综合运用。如，党中央国务院实施应对国际金融危机冲击的一揽子计划，即涉及财税、金融、产业、民生等多项政策。再如，2010年12月，国务院发布实施《全国主体功能区规划》，主要目的是根据各地区的资源禀赋、环境承载能力、开发密度和发展潜力，做好区域功能分工，构建高效、协调和可持续的国土空间开发格局，推动整体经济进入协调、可持续发展的轨道。而规划的实施；必然需要财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等政策的支撑。再如，举办世博会是一项国家战略，也是上海跨越式发展的重要推动力。在世博会的筹备和举办期间，形成了大量有形和无形的特殊资源。加强世博会资源的后续开发利用，推动上海转型发展，也有赖于财税、金融、产业、投资、环境等配套政策的支持。这些特定重大宏观经济政策对经济社会发展具有全局性的重大影响。审计机关对其应加强审计监督，促进各项政策措施的落实、协调和进一步完善，实现政策目标。
三、加强宏观经济政策审计监督的统筹管理
1.统筹审计项目计划。一方面，要制定中长期审计项目计划。审计机关应根据上述审计监督的重点，结合国家和地方国民经济和社会发展五年规划，对重大经济政策进行系统梳理，并注意区分三种情况：中央出台的宏观经济政策与地方出台的配套措施（调节微观经济行为主体关系的微观经济政策，以及地方党委政府根据地区实际出台的政策措施，虽不属于宏观经济政策范畴，但审计机关也应予以关注）；综合性政策与单一性政策；纯政策与资金型政策。在此基础上，研究制定宏观经济政策审计的中长期计划和年度审计项目计划，增强审计工作的系统性。另一方面，加强项目的统筹。按照整体性、宏观性的要求，增强同一年度内审计项目之间、不同年度审计项目之间的内在联系，以便从整体上反映、评价宏观经济政策的实施情况。如，在对政府部门开展预算执行审计或领导干部经济责任审计时，可以对该部门负责制定或实施的重要经济政策贯彻落实情况开展同步审计调查，以便对部门履职情况、政策措施实施情况作出总体评价。再如，在环境保护方面，工业、建筑、交通运输是三大重点节能领域，审计机关可以集中力量每年审计一个领域，并用3年时间实现对三个领域的轮审，以便在每一年度，对其中一个领域的节能工作进行总体评价，3年审计结束后对三大领域节能工作进行总体评价。
2.统筹审计实施方式。鉴于不同领域的宏观经济政策具有不同的政策目标和实施期限，需要综合运用不同的审计实施方式。一是跟踪审计。对实施期限较长、对经济社会发展具有全局意义的综合性政策措施，如保增长促进经济平稳较快发展一揽子计划、国家主体功能区规划的实施等，应采取跟踪审计的方式，一般在重大政策出台后不久组织实施第一次审计，在其后的阶段里，每年或每两年进行定期跟踪。一方面对政策实施过程进行动态监控，确保按照政策设计的路径或轨道执行；另一方面从审计独立评价的角度，对政策实施的效果进行适当评估，为进一步完善政策提出审计建议。二是专项审计调查。对实施时间相对较短，涉及的领域相对较窄的单一性政策以及资金型政策，可在其实施过程中进行专项审计调查，检查政策措施实施情况和实施效果、存在的主要问题和矛盾，研究提出审计的意见和建议。三是吸附式审计调查。各类型的政策措施都可以采取这种审计方式。如在地方党政领导干部的经济责任审计中，可以对该地区实施综合性政策措施情况进行同步审计调查；在部门预算执行审计或部门领导干部经济责任审计中，可以对该部门负责制定或实施的政策措施进行审计。总之，应通过统筹运用不同的审计方式，扩大宏观经济政策的审计覆盖面，拓展审计深度，提升审计效果。
3.统筹审计组织实施。审计机关应加强宏观经济政策审计监督的组织管理，努力形成人力资源整合、实施过程融合、审计现场配合、审计成果综合“四位一体”的审计工作模式。一是统一组织。根据需要统一组织上下级审计机关、审计机关内部业务部门统一开展宏观经济政策的审计工作。由于宏观经济政策审计具有非常明显的绩效审计特征，特别是对政策实施效果的评价，必须要有相应的指标进行测算，因此审计机关还应从经济发展、社会发展、人民生活、生态环境等不同方面，完善审计评价指标体系，供审计人员使用。二是统一方案。对年度宏观经济政策审计工作，由牵头的业务部门制定审计工作总体方案，明确审计目标、范围、重点和要求，各审计组根据审计工作总体方案，制定具体的实施方案。三是统一协调。牵头的业务部门应加强宏观经济政策审计实施过程的协调，及时研究审计发现的问题，提出进一步的措施，保障各审计项目的顺利推进。四是统一成果运用。审计机关应按照宏观性、整体性、建设性的要求，对各业务部门实施的审计项目，揭示各项政策措施在制定、执行和效果等方面存在的普遍性、倾向性问题，分析问题产生的原因，研究提出完善政策的意见和建议，有效服务于党委政府决策和相关重大改革。
4.统筹人力资源管理。宏观经济政策审计对现有的审计人力资源是一个严峻挑战，需要审计机关拥有一批既具有较强审计业务能力，又能够深刻理解科学发展内涵要求和深入把握宏观经济政策的领军人才、骨干人才和复合型人才。审计机关应大力加强审计人员的教育培训，促进审计人员改善自身知识结构，把握国家宏观经济政策和各领域改革方向。一是加强理念引导。引导审计人员把对政策的关注贯穿于审计工作的始终，增强政策敏感性，善于发现政策执行不到位、不科学、不合理等问题。二是加强政策培训。通过开展专题政策培训、邀请专家授课、选派审计人员到宏观经济管理部门挂职锻炼等多种方式，使审计人员对各相关领域的重大政策措施发展脉络、发展动态、发展趋势有比较深入地把握，对政策的出台、执行和效果等方面的问题，能够研究提出有针对性、前瞻性的审计意见和建议。三是加强审计科研。审计深入到一定的程度，实质上就成了研究。审计机关要鼓励审计人员结合具体审计项目的开展，加强相关领域的政策研究，为更准确地发现问题，更好地提出审计建议打好基础。
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