古代乡官的嬗变，本文主要内容关键词为：古代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
许多学者已经注意到，在中国古代基层管理体制发展过程中，有一个乡官职役化的有趣现象，即管理基层的乡官逐渐沦落为职役。这也许仅仅是表象，在二千余年基层管理体制诸多嬗变的背后，却是大秦帝国确立的管理模式基本不变的事实：即在编户相互监督的基础上，建立一个由教化、征税、治安三个部分组成的基层管理结构，这是二世而亡的帝国留给后人的一笔巨大的政治遗产。
一、秦汉时期的基层治理
乡作为基层行政组织，在春秋战国时期就已经出现。但秦以前的乡行政组织，并不是本文所关注的对象。秦自孝公时集小乡聚合并为县，当时便已有四十一县。与后世的县官相比，秦时的县官虽然辖区辽阔，部属众多，但并不直接管乡，乡设三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化，啬夫负责听讼、征税，游徼负责缉拿贼盗[1](P.624)。秦朝的基层管理结构，实际上是由三老、啬夫、游徼代表的教化、征税、治安三个部分组成。
(一)三老
三老的存在，也许是通常所说的秦统治者漠视教化的一个强有力的反证。不过，三老并不是严格意义上的官吏。据《史记·平准书》记载：“非吏比者三老、北边骑士，轺车以一算。”如淳对此做出的解释是：“非吏而得与吏比者，官谓三老、北边骑士也。”[2](P.1213-1214)三老不是官吏，但其地位堪比官吏，这是很明白的。汉承秦制，非常重视三老在基层管理事务中的作用。汉高祖二年春正月，曾下令各地推举五十岁以上、有德行、有领导才能的人为三老，每乡一人。又在乡三老中推举一人为县三老，辅佐县令、县丞、县尉处理政事，三老本人得免除兵役徭役[3](P.24)。具体到三老教化的内容，《后汉书·百官志》讲：“凡有孝子顺孙，贞女义妇，让财救患，及学士为民法式者，皆扁表其门，以兴善行。”[4](P.2474)那时的政府就已经注意发挥道德模范的作用，这一点很令人感慨。而发现、表彰这些道德模范，正是三老的职责。
当然，考虑到汉武帝以后儒学独尊的因素，《后汉书·百官志》关于教化内容的描述明显带有弘扬儒家伦理的色彩。但在汉武帝之前，汉惠帝四年曾下诏推举孝悌、力田[5](P.66)。文帝时曾下诏赐三老、孝者每人帛五匹，悌者、力田帛二匹，认为：“孝悌，天下之大顺也。力田，为生之本也。三老，众民之师也”，又按户口数在各乡遍设三老、孝悌、力田，“令各率其意以道民焉”[6](P.90)。此时，乡间教化组织的规模早已大大超越了秦朝。尹湾汉墓出土木牍《集簿》反映了汉代东海郡行政组织状况，根据它的记载，东海郡所辖十八县，共有县三老卅八人、乡三老百七十人、孝弟、力田各百廿人，凡五百六十八人[7](P.77)，可见当时乡间教化组织人数之庞大。
(二)啬夫
啬夫是名符其实的基层行政长官。《后汉书·百官志》引《风俗通》对“啬夫”二字所做的解释：“啬者，省也。夫，赋也。言消息百姓，均其赋役。”[8](P.2475)需要注意的是，啬夫并不是乡官的专称。如《睡虎地秦墓竹简·效律》规定：官啬夫赀二甲，令丞赀一甲；官啬夫赀一甲，令丞赀一盾。其吏主者坐以赀、谇如官啬夫。其它冗吏、令史掾计者，及都仓、库、田、亭啬夫坐其离官属于乡者，如令、丞[9](P.510)。这段话里面提到的啬夫，便有数种：官啬夫、仓啬夫、库啬夫、田啬夫、亭啬夫。乡啬夫，大概是秦汉时期众多啬夫中的一种。前面提到的有秩，是指五千户以上的大乡长官，他们直接隶属于郡，俸禄百石。不足五千户的乡，则由县派啬夫一人进行管理，其俸禄不足百石[8](P.2474)。啬夫的职责，“主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品，”[8](P.2474)主要是统计户籍、征收赋税之类。实际想来，秦汉时期乡的三位长官，三老只管抓好人，游徼只管抓坏人，而啬夫则需要和每一位老百姓打交道，他们的工作留给人印象最深刻的有二点：“一是终日忙于文书的处理，一是几乎所有的工作都离不开‘户’的中心。”[10](P.100)
这样忙碌的工作自然需要有人来辅助，秦汉时期里正便承担了这一角色。通过湖北江陵凤凰山汉简记录的里正偃两次把征收的算赋交给乡啬夫偃和乡佐缠的过程，人们发现，就征收赋税而言，里正是实际执行人，而“作为乡吏，只是坐等记录与统计而已”。[10](P.91)在户籍管理中，里正也要分担责任，据《二年律令·户律》：
有移封者，辄移户及年籍爵细徙所，并封。留弗移，移不并封，及实不徙数盈十日，皆罚金四两；数在所正、典弗告，与同罪。乡部啬夫、吏主、及案户者弗得，罚金各一两[11](P.177-178)。
显然，当违法迁移的行为发生时，里正与啬夫须连带承担责任。更早的云梦秦简《法律答问》里记录了一种情况：盗贼人甲家，伤害甲，甲大呼有贼。当时邻居、里正、伍老都不在场，没有听到求救声。这些人该不该承担责任?依秦律，如果确实不在现场，不应承担责任，但里正、伍老即便不在现场，也应追究其责任[9](P.584)。可见，秦汉时期，里正的主要职责是监督不法行为，监管不当，就要承担责任。《后汉书·百官志》称“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。什主十家，伍主五家，以相检察。民有善事恶事，以告监官”[4](P.2475)。这也说明，秦汉时的政府希望里正与什伍组织一起，发挥监督百姓的功能。根据尹湾汉墓出土《集簿》记载，东海郡共有二千五百三十四里，设里正二千五百三十二人，基本上每里设一里正[7](P.77)，并由官府登记在案。不过，目前似乎还没有找到里正享受政府薪俸的记录，这说明里正并不具备完全的官吏身份。
(三)游徼
游徼负责地方武备，秦汉时在乡间担当此任的还有亭长。据《史记》记载：新秦中方圆千里，“既无亭候，又不徼循，无卫边之备”，武帝因此诛杀北地太守[12](P.1217)。至于游徼与亭长的区别，有学者认为，游徼管理监督地区大，亭所管理的地区要小；亭长有固定的“办公场所”亭，而游徼的“办公场所”一般设在县府。当时，亭长干好了才能高升为游徼[13](P.42)。这个说法并不全然准确。《后汉书·百官志》说亭长“主求捕盗贼，承望都尉”。又引《风俗通》曰：“汉家因秦，大率十里一亭。亭，留也，盖行旅宿会之所馆。亭史旧名负弩，改为长，或谓亭父”[8](P.2475)。可见秦汉时大约每十里建一亭，既为行旅休憩之所，又有治安布防之功能。《汉书·高帝纪》引应劭注说旧时亭卒兼掌“开闭埽除”与“逐捕盗贼”[14](P.5)，反映的正是这种情况。亭长隶属于县尉，是一县军事系统的一部分。《汉官仪》说县尉、游徼、亭长均需掌握五种兵器：弓弩，戟，盾，刀剑，甲铠[4](P.2475)。这些大概是当时基层武官必须具备的基本技能。
基于汉简所载史料的考察，有的学者注意到“亭”并没有成为固化的“亭长”的活动空间。“亭长”是有很大的流动性的[10](P.137)。这证明《汉官仪》所谓“亭长课徼巡”[4](P.2475)并非虚言。不过，秦汉时期十里一亭的设置还是侧重于保护交通线上公私出行的安全。当时还有五里一邮的说法，“邮间相去二里半，司奸盗”。[4](P.2475)邮的作用自然是保障交通线上的公文往来的安全。《后汉书·卫飒传》便记载了卫飒任桂阳太守时凿山开道五百余里，列亭传，置邮驿，使老百姓免于传递往来公文的徭役之苦[8](P.1662)。这个故事也说明，亭、邮的设置，并非着眼于基层管理的考量，而是为了维护交通道路的畅通。《汉书·百官公卿表》关于“十里一亭”、“十亭一乡”的说法，一度给后人带有了不少困惑。现代学者已注意到“亭长虽秩别低于乡啬夫，但并无统属关系，同属县吏”。“‘亭’的设置则与户口无关。从交通的角度看，其分布应该与县域大小及道路疏密程度成正比”[10](P.52、40)。
如果说亭的设置旨在以点带线的治安防范，那么游徼的任务则是以乡为面的巡查缉盗。《汉书·百官公卿表》言乡有游徼，掌“循禁贼盗”，《后汉书·百官志》讲乡置游徼，“掌徼循，禁司奸盗。”有学者根据尹湾汉简《集簿》所载东海郡一百七十乡共有游徼八十二人的史实，得出的结论是：“当时游徼是根据各县的战略地理位置以及各县具体社会治安状况而设立的，人数并不确定。由于当时游徼长期巡行于乡间司奸捉盗，因而后人在记述有关历史时不仔细考究，而误认为他们是乡官的一部分了。”[13](P.40)游徼的驻所可能在乡里，也可能在县府，这并不重要，“游徼”二字本身就说明这种缉盗的任务是需要在巡查中完成的。至于游徼与亭长之间存在上下级关系，目前并无明确证据。二者统属于县尉，但分工有所不同，所谓“亭候”、所谓“徼循”，前者重驻守，后者重游击，为了维护县境安宁，二者有时还要相互配合。西汉时儿童识字书《急就篇》中有一句：“变斗杀伤捕伍邻，亭长游徼共杂诊”[15](P.301)，如果亭长是游徼下属，就无所谓“共杂诊了。”
以三老、啬夫、游徼为代表的教化、行政、军事系统，构成了秦汉时期基层管理组织的主体。值得一提的是，在教化、行政、军事系统之下，还存在一个老百姓自我监督的什伍组织。即《后汉书·百官志》所说的“什主十家，伍主五家，以相检察。”这实际上是法家治国的老办法，《史记·商君列传》记载秦孝公时，商鞅“令民为什伍，而相牧司连坐。”牧司的意思就是相互纠举。发现一家犯罪，其余九家应该举报，若不举发，则十家连坐[16](P.1765)。这种什伍相互监督的制度，已经被云梦秦简的记载所证实。如根据《秦律杂抄·傅律》的记载，如果百姓申报免老时存在欺诈行为，本人赀二甲；里典、伍老没有告发，各赀一甲；同伍之人则每户赀一盾，同时处以流放[9](P.531)。《法律答问》还规定，如告发同伍之人，所述不实，则以其所举报罪名予以处罚[9](P.583)。秦国最初实行什伍制度，其实是在战争形势下推行的兵民合一体制，在统一中国以后，什伍组织在促使基层百姓监督自律方面仍然发挥了不可替代的作用。以至汉代以后，这种制度仍然保留下来。①
二、乡官淡出视野
秦汉时期的基层管理体制，反映了国家权力的触角直接延伸至家庭，它体现了帝国初建时的积极进取精神。东汉末年，天下三分，至280年西晋一统天下。在基层管理方面，仍然沿用乡官之制。每乡置啬夫一人，千户以上的乡置史、佐等属官，每百户置里吏一人[17](P.482)。东晋以及南朝，乡官之制略同。
(一)乡官之沉沦
在黄河流域，北魏政权建立之初，实行宗主督护制，造成了豪强荫蔽户口的问题，遂于孝文帝时推行三长制，五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，邻长、里长、党长择取乡民中强谨者担任，除得免征其家庭内一人至三人的兵役之外，其余赋税负担与平民并无不同[18](P.1907)。客观上讲，北魏推行的党、里、邻三级管理体制，与秦汉以来实行的乡、里、什伍体制还是有些相同之处，但三长特别是党长根本无法与以前的乡官相提并论，他们虽有兵役豁免权，但并无薪俸，基本等同于纯粹的义务职。
隋初，基本继承了三长制。在畿内，以五家为保，设保长；五保为闾，设闾正；四闾为族，设族正。在畿外，闾正即称里正，族正即称党长[19](P.461)。到开皇九年，经苏威奏请，乡村的党又改称为乡，并扩大辖区，五百家为乡，设乡正一人，百家为里，设里长一人[20](P.23)。这种情况一直延续到唐初，贞观九年，唐太宗下令在全国范围内各乡设乡长一人、佐二人[21](P.30)。但这只是昙花一现，到了贞观十五年十一月，又下诏废乡长[21](P.36)。
乡长虽废，乡制犹存。如贞元年间《通典》所记：“大唐令：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，五家为保。每里置正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”，[22](P.36)虽不设乡官，里正的地位却突出了。通过研究敦煌吐鲁番出土文书，学者已注意到：“唐代籍帐都是以乡为单位，但乡却不置主管户口租调力役的乡官，这些职务分属所管五个里的里正。”[23](P.166)有人进一步指出：“至少到唐中后期‘乡’切实存在于唐地方行政系统当中，只是在废除乡正长之后，乡级行政的实际执行者换成了里正，五个里正共同完成一乡的行政事务。”[24](P.211)至于这种变化的原因，人们把它归结为秦汉以来中央政权加强基层控制的实际需要，“隋唐时期五百家乡正长理民的制度已没有实行的条件了。这是因为乡正长控制着五百户人口，权力过大，不利于中央加强集权，控制基层社会。而将原来由乡正长负责的行政事务分由几个里正共同承担，则可有效地避免了乡级权力的‘坐大’，有利于国家对基层的控制”。[24](P.211)
这段解释看似有理，但值得推敲。以秦代而论，一乡人口大则五千户以上，置啬夫为行政长官，当时人们好象并不担心啬夫独大；就清朝而言，一保人口，也有千户，人们似乎也没有害怕保长擅权。在唐代，管辖区区五百户的乡长，上有县令，下有里正，有什么理由坐大呢?也许数字更能说明问题，有学者指出“根据居延汉简的资料，至少在西汉时一个县应辖4乡或5乡，似为定制”。[25](P.178)秦汉时有秩啬夫俸禄不过百石，平均每县最多五乡，乡官俸禄加起来最多五百石。而根据《旧唐书·地理志》记载，开元二十八年（740年），全国设县1573，户总8412871，“未盈两汉之数”[26](P.965)，但当时县均5348户，依五百户设一乡长计算，每县至少十乡，则乡长数量当是汉时的两倍，如果照发俸禄，那么仅此一项唐朝政府的财政负担便两倍于汉时。既然诸如按比户口、检察非违之类的事情里正便足以胜任，政府又何必任用命乡长而徒縻金钱呢?实际上，即便唐代州县衙门，也会出现“以税额数少，悉减佐官”的状况[27](P.1229)，至于乡长最终被里正所取代，也就不足为奇了。
(二)里正之役
里正之外，又有村正、坊正。“在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人。其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村居如满十家者，隶人大村，不须别置村正。”[28](P.63-64)如果说乡里是根据户籍数量而人为设定的行政管理单元，那么村、坊则是因自然形成的村落、城市而设置的行政管理单元，这种制度安排，可能更加切合实际。毕竟不足百户的小村庄即便在今天的农村仍然比比皆是，若按唐代每百户设里长，则一里长兼管数村的情况自然不少，困难是可想而知的。每村置村正一人、每坊置坊正一个，则可以弥补上述不足。村正、坊正的职责，也不过是监督非违，掌管村、坊出入。
至于人员的选拔，里正由县衙“选勋官六品以下、白丁清平强干者充”，村正只是“取白丁”[28](P.64)，白丁自不必说，勋官也只是有级无职之辈，可见，唐代村正、坊正、里正，本不能称之为官，他们特权只在于“并免其课役”。相比之下，里正等职责繁重，且一不小心，便罹法网。按唐律，里正按比户口，“不觉脱漏增减者，一口笞四十，三口加一等；过杖一百，十口加一等，罪止徒三年”。[29](P.254)里正授田劝农，“若应受而不授，应还而不收，应课而不课，如此事类违法者，失一事，笞四十”[30](P.271)。里正征收赋税，“诸部内输课税之物，违期不充者，以十分论，一分笞四十，一分加一等”。[31](P.275)权利与责任的失衡，导致里正的社会地位迅速下降。在景云二年，监察御史韩琬上书称，以往里正、坊正等“每一员阙，先拟者辄十人，顷年差人以充，犹致亡逸”。[32](P.149)此时里正、坊正之流，显与职役无异。
(三)乡官职役化之辩
关于乡官，马端临认为：“役民者官也，役于官者民也。郡有守、县有令、乡有长、里有正，其位不同，而皆役民者也。”[33]基于乡长里正皆为官的认识，马端临对于乡官的嬗变做了如下论述：
故自汉以来，虽叔季昏乱之世，亦未闻有以任乡亭之职为苦者也。隋时，苏威奏置五百家乡正，令理人间词讼，而李德林以为本废乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平，今令乡正专理五百家，恐为害理甚。诏集议，而众多是德林，遂废不置。然则隋时乡职或设或废，本无关理乱之故，而其所以废者，盖上之人重其事而不轻置，非下之人畏其事而不敢充也。至唐睿宗时，观监察御史韩琬之疏，然后知乡职之不愿为，故有避免之人。唐宣宗时，观大中九年之诏，然后知乡职之不易为，故有轮差之举。自是以后，所谓乡亭之职至困至贱，贪官污吏非理徵求，极意凌蔑，故虽足迹不离里闾之间，奉行不过文书之事，而期会追呼，笞箠比较，其困踣无聊之状，则与以身任军旅、土木之徭役者无以异，而至于破家荡产，不能自保，则徭役之祸反不至此也。然则差役之民，盖后世以其困苦卑贱，同于徭役而称之，而非古人所以置比闾族党之官之本意也[34](P.140)。
所谓大中九年之诏，是指唐宣宗大中九年诏令：“以州县差役不均，自今每县据人贫富，及役轻重，作差科簿，送刺史检署讫，锁于令厅，每有役事，委令据簿轮差。”[34](P.140)显然，马端临把大中九年轮差制度的出现视作乡官户役化的开端。这种看法影响了当代学者，有人认为“轮差似可作为户役制的一个重要特征”。[24](P.237)
实际上，不论马端临称之为户役、差役还是职役②，乡亭之职至困至贱是实，因其至困至贱，人人避之惟恐不及，才有轮充的必要，所以轮充并不是职役制的本质特征(清代保甲长不需要轮充，但同样是人人逃避的贱役)。再者，马端临把乡长、里正统称为官未免含混。秦汉时，啬夫是乡官，里正只是当差的，《后汉书·百官志》本注云，里正等检察民间善恶“以告监官”，说明里正本身并不是官。《唐律·斗讼律》则把里正、村正、坊正等归入“主司”一列，即“掌领之事及里正、村正、坊正以上”，并非统辖之官。他们还要定期到县内当值[35](P.572-573)，差役的特征是很明显的。唐朝废去乡长，里正的角色更加突出，“检察非违”仍是其本业，“掌按比户口”、“课植农桑”、“催驱赋役”之类，则是承继了乡正长的职责。不过，这些纯义务职并没有给里正的政治地位带来任何实质意义的提高，反使其沦为人人厌弃的贱役，轮充之举实乃不得不然。
若论乡官的黄金时代，自非秦汉莫属。两晋迄于南朝，乡官仅可勉强维持门面。北朝乃至隋唐，虽有乡长、乡正之设，皆不言及品秩、俸禄，乡官已是名存实亡了。至于里正，从一开始出现便是职役的身份，唐代里正承担乡正长的行政事务，严格来说，并不是乡官职役化，而是职役取代了乡官。
三、什伍制度一脉相传
尽管乡官逐渐淡出视野，但并不是说中央政府放松了对于基层的控制。事实上，历朝政府都试图建立一种机制，发挥基层民众自我监督、自我管理的功能。最早便是秦汉时期的什伍组织：五家为伍，十家为什，百家一里，邻里监督，善恶相告。北魏实行三长制，乡官体制虽面目全非，但五家为邻、五邻为里的设置却是借着“准古”的名义，“邻里乡党之制，所由来久。欲使风教易周，家至日见，以大督小，从近及远，如身之使手，干之总条，然后口算平均，义兴讼息”。[36](P.1907)其实，什伍制度的核心在于使百姓以五家为一个单位，互相监督、互相检察，以至于“由近及远、如身之使手，”从而实现对于基层的严格控制，为强化这种监督甚至实行有罪连坐，这分明是法家的治术，与所谓“风教”、“家至”之类并没有多大关系。
(一)唐代的邻保
甚至在号称法律制度“一本于礼，得古今之平”[37]的唐代，这种机制依然保留了下来。据《通典》，唐代以四家为邻、五邻为保，这与秦汉什伍组织稍有不同，但“村坊邻里、递相督察”[38](P.2089)的制度，目的依旧是建立一个里正(村正、坊正)领导下邻保相察的组织。平日邻保之内如有远来客人投宿，或者保内之人出门远行，都要相互通告[39](P.138)。如果邻保内发生强盗及杀人案件，被害人家属及同伍之人应立即向里正、村正、坊正报告，应告而不告的，一日罚杖六十。里正、村正、坊正等接到报告后应即刻上报向主管机关，否则一日罚杖八十[40](P.438)。在报告的同时，邻里还应该尽力救援，否则罚杖一百[41](P.570)。邻保之间的连带责任并不限于治安防盗，在赋税征收过程中，如果有人逃亡，那么逃户应纳税额常常摊征给邻保，所谓“籍帐之间，虚存户口；调赋之际，旁及亲邻”[42](P.5830)，唐玄宗在天宝十四载八月“天长节大赦制”中申明，天下逃户复业，即便其所欠租庸已由亲邻已代出，也不在赔偿之限[43](P.5864)。鉴于中唐以后流民问题越来越严重，摊征邻保的作法只能逼迫更多的人逃亡，所以肃、代以后，唐朝皇帝多次下令，“其逃亡死绝者不得虚摊邻保”，[44](P.5830)但却屡禁不止。这种蛮横的连坐，体现了中国古代统治者以儒家礼义为名、行法家之实的一面。
(二)宋代的保甲
迨及宋初，关于邻保组织的规定基本承袭了唐代的内容。宋神宗时王安石推行保甲制度，邻保组织为之一变。根据熙宁三年十二月司农寺颁布的《畿县保甲条例》，居民凡十家为一保，选择有才干、有心力的主户一人为保长；五十家为一大保，选择最有心力、最有资产的主户一人为大保长；十大保为一都保，选择有德行、有智勇的主户二人分任都、副保正。平日每保内有来历不明之人，应及时报官收捕。夜间由每一大保轮派五人往来巡逻。遇有贼盗，应击鼓示警，同时报告大保长，同保人户应及时救援、捉捕凶犯[45](P.2029)。这些规定似曾相识，不过与秦代的伍(五家)—什(十家)—里(百家)组织以及唐代的邻(四家)—保(二十家)—里(百家)组织相比，宋代的保(十家)—大保(五十家)—都保(五百家)组织在编户数量上却是大大增加了。此外，宋代的保甲组织带有明显的军事职能，根据保甲法，一家两丁以上，要选一人为保丁，自备弓箭，学习武艺。清乾隆时吏科给事中陆曾禹指出王安石此意“欲寓兵于农”[46](P.354)，这是不无道理的，王安石自己也称此举“可以消募兵骄志，省养兵财费”。[47](P.2067)至于连坐，依照《熙宁保甲条例》的规定，不仅限于同保之人犯强盗及杀人罪知情不报的情况，甚至某种情况下同保人不知情也要科罪：
同保内有犯强窃盗、杀人、谋杀、放火、强奸、略人、传习妖教、造畜蛊毒、知而不告，论如伍保律。其余事不干己，除敕律许人陈告外，皆毋得论告。知情不知情，并与免罪。其编敕内邻保合坐者，并依旧条。及居停强盗三以以上，经三日，同保邻人虽不知情，亦科不觉察之罪[47](P.2029)。
除上述维持治安的功能外，都保组织也承担着催收赋税的工作，后人称大保长催税乃“熙丰、绍圣良法，行之经年，别无未便”[48](P.6382)；还有编列户籍，如绍兴十五年权户部侍郎王鈇推行两渐经界法，“令逐都保先供保伍帐，排定人户住居去处”。[49](P.4899)都保长还要承办各种杂役，“保内事无巨细，一如责办，至于承受文引、催纳税役、抱细宽剩、修葺铺驿、抛置军器、科买食盐、追扰陪备，无所不至”。[50](P.6204)从这些职责来看，宋代的都保长与唐代的里正角色相同。事实上，宋朝的乡村区划非常复杂，既有沿用唐代的乡一里、乡一村体系，也有因开宝七年废乡分为管、置户长主纳赋、设耆长主盗贼词讼[51](P.3468)而形成的乡—管、乡—耆体系，还有因保甲法的推行而形成的乡—都(一保)体系，③可谓新旧杂陈。不过，与唐朝相同的是，虽然乡作为行政区划仍然保留，但行政职能却是由里正④、户长、耆长，都保正、保长等人承担，这些人依然是差役或职役的性质，基层治理的基础，仍然是邻里监督的机制。
(三)明清的保甲
元朝时称乡为都，称里为图，其实是继承南宋旧制[52](P.65)，而城郭人户，邻甲相保[53](P.1781)。至元七年以后规定每五十家为一社，选年高晓事者一人为社长，负责教督农事[54](P.1563)，惟其性质与秦汉时期的三老、明代的里老人相似，“其与宋之保正副、耆户长仅执催科奔走之役者，异矣”。[55](P.2908-2909)明朝实行里甲制，每一百一十户为一里，推选丁粮多者十户为里长，其余百户分为十甲，每甲十户，甲首一户。里长、甲首的职责是催督赋役。每年由里长一人、甲首一人带领一甲应役。十年内按照丁粮多少的顺序，每个里长与每甲均轮流应役一次，谓之“排年”[56](P.1253)。赋役以黄册为准，编辑黄册，由百姓自报，里长汇总。根据《大明律》的规定，百姓欺隐田粮、脱漏户籍，里长知情不报的，与犯人同罪[57](P.53)。明朝的里长，依照《明史·食货志》的说法，是名副其实的“职役”，在城为坊、近城为厢、乡村为里，并无不同。明太祖朱元璋非常重视邻里之间“是非善恶无不周知”的监督作用，在其钦定的《教民榜文》中赋予里甲、老人剖断民事纠纷的权力。遇有强盗、逃囚等重大刑事案犯，一人无力抓捕的，里甲、老人需多方召集人马擒拿送官，违者治罪[58](P.99)。
明中期王守仁巡抚江西时推行的十家牌法，是邻里监督的一种书面化的表达：凡在城居民，每家各置一牌，上写该户姓名、籍贯、口数及有无寄居暂住之人，放于各家门首，以便官府检查。每十家总编为一牌，上面开列各户姓名及官府告谕，由十家轮流收掌，每日沿门按牌察看动静，遇有面生可疑之人，即报官处理，如有隐匿，十家连坐[59](P.530-531)。需要指出的是，王阳明在江西推行十家牌法，企图造成“处处皆兵，家家皆兵，人人皆兵”[60](P.635)的局面，只是他在平定暴乱的形势下采取的弭盗安民的特殊措施，限于当时当地，在明代并没有普遍意义，但却为清代保甲法的制定提供了蓝本。
清初沿用明代的里甲制，但许多里长因负担苛重而倾家荡产，显失公允，康熙年间终于废除了这一制度。⑤此后，清代乡村组织以保甲为主。实际上，保甲制度在顺治年间便已实施，康熙九年更发布为上谕十六条之一“联保甲以弭盗贼”[61](P.469)，在全国范围内大力推行。清代的保甲组织，是以十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长，通计一保百姓，便有一千户。每户发给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客来访都要注明行踪[62](P.20)。保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于各户留宿的外来人口，要详细询问。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[63](P.454-455)。
根据《户部则例》，保甲长得到的好处是可以免充他役[62](P.20)。也有些地方官赏其钤记[64](P.451)，或酌予花红[65](P.204)，不过是些精神上的鼓励。实际上，保长、甲长、牌长连年累月走街串巷、清理户口、稽查嫌疑，其辛劳不逊于其他劳役，但却无半点薪酬，就连办理保甲所需纸张牌册费用，也要由书役经保长、甲长、牌头层层摊派到民户[66](P.131)，清代保甲长之拮据艰难可知，有头有脸的人对此职务通常“裹足不前，催充罔应”。[65](P.195)清代推行保甲制度伊始，就实行连坐，顺治三年前后便下达过一家窝藏逃人，九家连坐的法令[67](P.227)。对于这种“一家失盗，十家并坐株连[68](P.487)的状况，晚清的方大浞便有微词，他指出：就同牌的亲属而言，依大清律允许他们相互隐匿罪行，如果卑幼告发尊长情节属实，尊长得减免刑罚，卑幼则治以干名犯义之罪，这是法律惟恐亲属不容隐；法律允许容隐而保甲法不允许容隐，法律惟恐不容隐而保甲法惟恐他们相互容隐，这种矛盾既不利于严格法纪也不利于敦厚风俗[69](P.706)。尽管有人对保甲制度提出严厉批评，也有人慨叹“数百年来此举几视为具文矣”。[70](P.77)但清朝皇帝始终着力奉行，他们从一开始便这个邻里监督的制度充满了幻想：
依了这法，何处藏得一个贼?何家容得一个盗?一保之中，设有一个可疑之人，几百双眼睛难道瞧不出?几百双臂膊难道擒不定?人心齐了，防察严了，团结牢了，栅栏、器械整了，纵使他方盗贼要来攻劫，这样念头也只得丢下了，此方是息盗贼的良法[61](P.769-474)。
不管他们自己是否真的相信，在宣传保甲制度时，清朝统治者总是愿意把它同儒家的经典《周礼》联系在一起，“保甲一法，原于比闾族党之遗制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”[71](P.45)。所谓比闾族党之制，即“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族；使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾(《周礼·地官司徒第二》)”。实际上，五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡的组织规模，远远大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连保连坐的意思，后者其实与秦代实行的什伍制度一脉相承，在根本上与儒家“罪弗及嗣”(《尚书·大禹谟》)刑罚理念是格格不入的。
四、“百代多行秦政治”
就基层管理制度而言，在秦朝已经确立了一个模式，即在编户相互监督的基础上，建立一个由教化、征税、治安三个部分组成的管理结构。二千余年以来，典型意义上的乡官逐渐沉沦，专制政府在利用乡民治理乡民方面似乎也越来越得心应手，但基层治理的基本结构依然保持不变。
(一)权力控制深入各户
秦国很早就在基层建立什伍组织，百姓以五家为一个单元，相互监督，监督不力则犯罪连坐，这种控制方式是很严密的，也是非常残酷的。北魏实行三长制、唐朝实行邻保制，以包括四邻在内的五家为一个监督单元，宋、明、清实行的保甲制则是以十家为一个监督单元，尽管在监督单元的设置上或有差异，但这种法家的治民之术即便在标榜独尊儒术的汉代以后仍未放弃，足以说明它是行之有效的。福柯把鼠疫控制模式看作“18世纪，或者无论如何是古典时期和行政君主政体的伟大发明之一”。他说：
鼠疫，在这个时候，对人口的分区控制建立起来，直至其最末端，任何危险的交流、不清不楚的社团和被禁止的接触都不可能发生。鼠疫的时刻，这就是通过政治权力对人口进行彻底的分区控制的时刻，政治权力的毛细血管不断地作用于个人自身，作用于他们的时间、他们的服饰、他们的位置、他们的身体[72](P.49、48)。
对于我们的先人比外国人更早掌握类似的技术，现在还不是进行夸耀的时候。自秦以后各个朝代都热衷于进行彻底的分区控制，却是个不可否认的事实。分区控制以编户为基础，最基本的分区的是一百户，最常用的名称为里(如秦汉至隋唐均以百户为一里，宋保甲法以五十家为一大保、明一百一十户为一里，清百户为一保)，在此基础上建立更大的分区(如里上设乡、大保之上设都保等等)。每个分区之内，又通过邻里之间相互监督、相互举发的方式，实现政府对一家一户的直接监视与控制。费孝通在谈到中国古代地方自治时曾说：“中央所派遣的官员到知县为止，不再下去了。自上而下的单轨只筑到县衙门就停止了，并不到每家人家大门前或大门之内的。”[73](P.279)这个结论未免有些轻率了。
(二)乡官虽废而乡职犹存
严格来讲，乡官职役化的说法并不准确。其一，秦汉时期，一乡之官由负责教化的三老、负责赋役的啬夫、负责治安的游徼三部分组成，三者均听命于县令，相互之间并无隶属关系。通常所说的乡官职役化，人们实际上是对乡官做了缩限的理解，即专指啬夫这部分负责征税的行政官吏而言。其二，如前文所言，典型意义的有品秩、有薪俸的乡官在隋唐之前基本上已经退出历史舞台，唐贞观十五年（641年）以后，便是名义上的乡长亦不复存在，取而代之的是里正长，里正的身份从秦汉时起就是职役，唐宋以后，统辖乡里者或曰里正、曰村正、曰坊正、曰大保长、曰里长、曰保长，均不改其职役的身份。乡官的职权，包括统计户口、征发赋役等，在秦汉时便由里正实际承担，啬夫只需记录统计而己。贞观十五年后，里正从幕后走到台前，名正言顺地接替了乡长，五人共管一乡户口、赋役等事务。
通过分区控制，中华帝国各个时期都建立了一张覆盖全国的权力网络，乡官——里长，便是这些网络上的结点，通过这些结点，政府收集每个分区内各户的基本信息，同时把政府权力的影响渗透到各户。在政府和民户之间，这种走街串巷的角色，差役显然更为恰当，乡官淡出是必然的结局。
(三)教化必不可少
三老，是秦汉时政府给那些德高望重的民间领袖授予的荣誉职。三老负责教化，享有免役特权。这表明，即便在崇尚法家之术的大秦帝国，政府仍然十分重视宣传教育的作用。西汉中叶以后，政府以尊儒相标榜，虽然在骨子里信奉法家治术，但就连残暴的朱元璋也宣称“明礼以导民”[74]，至少在官方话语中，礼乐教化已经成为治国的根本指针。
唐时每乡设耆老一人，也称父老，以年高清谨者担任[75](P.24)负责教化；宋代未设专司教化的乡村头目，但耆长负有考察“诸士有孝、悌、睦、姻、任、恤、忠、和八行见于事状”[76](P.92)并如实申报县府的责任；元朝择年高晓农事者任社长，教督农民；明朝选年高服众者任里老人，平息争讼，导民向善[56](P.1254)。这些官方设置的教化机构与秦汉时的三老是一脉相承的，甚至在名称上都热衷一个“老”字。除此之外，宋代兴起的乡约组织，典型的如熙宁九年的《蓝田吕氏乡约》，在当时还是同约之间德业相劝的民间组织[77](P.389)，“其出现可在一定程度上弥补乡村行政组织教化功能相对较弱的局限”[78](P.431)。明清时期，乡约组织得到进一步发展，《大清通礼》中专门规定“宣讲圣谕之礼”，就是借助乡约的形式：每月朔望京师五城、顺天府、大兴宛平二县，各令所部民众齐集公所，推选淳朴谨慎的耆老一人为约正，宣读世祖皇帝钦定六谕、圣祖仁皇帝圣谕十六条、世宗宪皇帝圣谕广训，各省、府、州、县、乡、堡及番塞、土司也要组织乡约，推选老成公正者为约正，按期集会宣讲律文[77](P.397-388)。这时的乡约，已经成为官方宣传教化的重要机构。
(四)治安防盗兵民协同
秦汉时设游徼巡行乡里，有查缉盗贼之责任。之后乡间的治安机构在不同朝代有所调整。游徼一职到唐代的时候似乎依然存在，不过名称稍变为“游缴”，据《太平广记》记载，武则天时，太平公主细器宝物被盗，洛阳县尉命令吏卒游缴一日之内必擒盗贼[79](P.1258)。但《唐六典》与唐书《职官志》对游徼均未有记录，姑且存疑。唐代在乡村没有设置负责治安的专官，但在交通关隘设关令，盘查来往车马，缉拿奸慝[80](P.757)。宋代于各乡设耆长，专司治安争讼，与各镇将、副、镇都虞侯等协同巡逻警卫[81](P.3468)。元代于所有村店及二十户以上者，设巡防弓手，专职巡逻捕盗[82](P.1722)。明代在关津要道设巡检司，负责缉捕盗贼[83](P.1235)，所统弓兵按每里佥选二至五人组成，平时训练，遇警调发[84](P.1503)。清代除依靠保甲维护治安外，城郊乡村也有许多捕役，⑥负责缉捕盗贼。
从秦汉时起，什伍组织便是维护乡间治安的重要力量。通过建立什伍组织，形成监督体系，防患于未然。一旦盗案发生，邻居、里正有闻讯救援的义务。对于邻里间发生犯罪行为知情不报者，予以连带治罪。这种强制百姓参与治安防控的极端作法，在唐代的邻保之制、宋及明清的保甲法中，不断地重现。
纵观中国古代基层管理体制的发展，分析其中的变与不变，使人不能不感慨大秦帝国的政治遗产竟如此强韧。1973年毛泽东读罢柳宗元《封建论》后赋诗赠郭沫若，其中有言：“百代多行秦政制”⑦，信乎!
注释：
①如《二年律令·户律》规定：自五大夫以下，比地为伍，以辨□为信，居处相察，出入相司。有为盗贼及亡者，辄谒吏、典。张家山汉墓竹简整理小组：《张家山汉墓竹简(二四七号墓)》，文物出版社2001年版，第175页。
②马端临在《文献通考》(自序)中说：“然则乡长、里正非役也，后世乃虐用其民，为乡长、里正者不胜诛求之苛，各萌避免之意，而始命之曰户役矣。”在《文献通考》卷13《职役二》中又有差役之说。户役、差役以及篇名所用的职役都是指代乡亭之职。
③关于宋代乡村区划及其编制，谭景玉在《宋代乡村组织研究》一书第一章做了十分详细的阐述，山东大学出版社2010年版。
④根据《续资治通鉴长编》卷179，“至和二年三月辛亥，罢诸路里正”，中华书局1957年版，第1654页。里正之役在至和二年已经废除，但史籍中不乏至和二年后“里正”犹在的例子。
⑤瞿同祖的研究表明，里甲制虽在康熙年间废除，但直到晚清地方州县仍有沿用者。参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2004年版，第228页。
⑥相关结论参见瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、晏锋译，法律出版社2004年版，第97页。
⑦转引自尹振环：“秦家店的郡县制”，载《炎黄春秋》2005年第10期。