协同政务知识共享体系构建*，本文主要内容关键词为：政务论文,体系论文,知识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从协同政务的发展现状与趋势看，协同政务由信息共享向知识共享发展是必然的，本文基于前文对协同政务知识共享的研究背景与现状的分析，将进一步分析协同政务知识共享的障碍，进而构建协同政务知识共享体系。
1 协同政务知识共享的内涵与层次
协同政务知识共享是建立在较完善的协同技术基础之上的政府部门内部及政府部门之间的信息沟通和知识交流，它体现以人为本的思想，以政府公务员之间及其与用户之间的知识协同为核心，是当前协同政务发展的最高阶段。
李英、蒋录全认为，电子政府的知识协同可以分为两个层次：第一个层次是政府内部不同职能部门之间的“横向”知识共享；第二个层次是相同政府职能部门的不同等级之间的“纵向”知识共享[1]。
刘海学等认为，电子政务知识协同内涵包括两个方面：一方面，协作个体的知识通过各种信息交流方式为协作群体中其他个体所共同分享，从而转变为共用知识；另一方面，协作个体同时从协作过程不断获取知识，促进自身知识结构的变化和进化[2]。
协同政务可以分为政府部门内的纵向协同和部门间的横向协同。纵向协同指同一政府职能体系内部纵向分权的上下级（中央与地方政府）组织的资源共享与联合作业；横向协同指各政府部门间的资源共享与联合作业。纵向协同能够使信息上传下达，利于权力下放与控制，并促进上下级间形成整体合力；横向协同利于部门间的信息沟通，促进部门间形成整体合力，便于综合执法与联合审批以及突发事件应对等工作的展开。协同政务相对应跨政府部门的知识共享可分为两个层次：一是相同政府职能部门的不同等级间的纵向知识共享；二是不同政府职能部门间的横向知识共享。纵向知识共享使部门内部有价值的经验知识广泛传播，成为整个部门的共有知识，推动整个部门的发展，为公众提供更加高质量的服务；横向知识共享能够有效弥补部门间的信息与知识鸿沟，利于从更高更全面的角度看待并解决所面临的问题，为公众提供“一站式”的服务，方便公众[1]。
2 协同政务知识共享的障碍
协同政务知识共享与政府部门内部知识共享具有显著的不同，前者具有更多的障碍。电子政务知识协同中的障碍因素有政府部门内部知识的表示、政府部门间知识的转换等技术问题，也有政府部门间组织结构和文化建设、部门间利益分配和诚信机制的建立等管理上的问题[3]。借鉴企业联盟及虚拟团队知识共享障碍的相关研究，考虑协同政务知识共享的特点，可以将协同政务知识共享的障碍概括为技术障碍与组织障碍。对实现技术和协同工作系统的研究为协同政务知识共享提供了一个工作平台和技术环境，是开展协同政务知识共享的技术基础；而协同政务知识共享的组织保障研究可以为参与协同政务的政府部门提供相应的行为规范，为面向知识共享的协同政务正常、有序运作提供了组织环境。
2.1 技术障碍
随着政务流程集成和信息共享需求的提高，协同政务群体对协作过程中信息服务质量、智能化管理和协调以及个性化主动服务提出了更高的要求，因此，如何降低信息传输和信息共享中“语义障碍”引起的代价，如何将隐性的协作个体知识转化为显性的协作群体共享知识，如何将动态的知识处理和个性化服务需求协调起来等[2]都是协同政务知识共享的关键问题。
2.1.1 知识表示、存储、交流的障碍
协同政务涉及的内容广泛，从政务流程设计、政务信息资源组织到政府公共服务，所涉及的政府组织具有不同的背景，知识的存在形式和表现形式也各不相同。在这种情况下，知识共享具有一定困难。要形成协同政务环境下有效的知识共享机制，必须能够支持多样性政务知识的表示、存储、交流和增值[3]，使不同政府部门在统一规则指导下，建立一个开放的协同政务知识共享平台，不仅为政府部门以及公众提供协同所需的知识资源和知识共享环境，而且为政府之间的知识交流活动提供支持。
本体已经成为人工智能、知识表示、语义网、数据集成、信息检索等研究领域的热门课题。本体能实现协同政务知识共享和重用，可以用来解决语义层次上协同政务知识的共享和交换。在分布式的协同政务环境中，同一种业务流程知识或公众服务知识由不同的本体表示而导致差异性，因此本体在政府之间的知识集成、协同政务的知识共享等方面具有十分重要的作用。本研究把语义网及技术引入协同政务环境下的知识共享，在分析协同政务知识共享中的政府知识门户的特点与设计要求的基础上，运用语义Web服务及本体技术设计了基于语义的政府知识门户框架，阐述了实现语义Web服务的基础设施和构建本体概念模型的工具与方法。
2.1.2 异构政府业务系统间的语义互操作问题
实现异构、分布式、自治的政府业务系统间语义互操作是协同政务知识共享的前提。如前所述，Web 服务作为新一代分布式计算技术，为解决异构系统的互操作和政府部门间的业务流程集成提供了良好的机制。尽管Web服务有很多优点，但传统的Web服务技术只为Internet上异构应用的松耦合集成提供了技术手段，语法层次的解决办法并没有强调语义层次上的问题。语义Web服务技术克服了以上解决方案的不足，为业务流程集成提供了很好的技术支持。它不仅保持了Web服务原有的完好封装性、松散耦合、高度可集成能力等特点，而且将语义网的研究成果引入Web服务中，通过定义良好的语义信息，使得“服务”可以理解相互之间互操作的信息，能够自动发现、执行和集成Web服务，从而更好地实现政府部门间业务流程集成[4]。
本专题的《面向知识共享的协同政务流程集成模型研究》一文，从协同政务环境下知识共享的特征与需求出发，在分析现有协同政务流程集成模型及框架不足的基础上，分析了语义Web服务应用于协同政务知识共享的技术优势，构建了面向知识共享的协同政务流程集成框架，运用语义Web服务和本体概念设计了基于WSMO的协同政务流程集成模型，实现了政务Web服务资源在语义层面的描述，整合了各项政务Web服务资源，实现了不同政务信息系统之间的语义互操作，为协同政务中的知识共享提供技术支持。本专题的《面向人机协同的移动互联网政务门户探析》一文认为，语义Web的引入虽然推动了面向知识协同的电子政务门户建设，但是语义数据的来源相对匮乏，该文提出将电子政务门户建立于移动互联网络之上，利用移动互联网的社会化、本地化和移动化属性，将人类的智慧与机器的自动化能力紧密结合，形成大规模人机协同，从而解决语义数据的来源问题。这几篇文章着重研究了如何通过信息语义与内涵的共性理解来消除协同政务中各政府部门异构业务系统之间的知识共享障碍，构建了面向知识共享的协同政务流程集成系统框架和协同政务知识门户，为协同政务中“前台”和“后台”各层次的知识共享提供了必要的技术平台，为协同政务中知识共享提供“硬”环境。
2.2 组织障碍
协同政务知识共享要克服的最大障碍是组织障碍，对于政府部门间组织结构和文化建设、部门间利益分配和诚信机制的建立等管理上的问题凌卓华和魏永斌[3]进行了分析。此外，由于缺乏相互信任、政府部门间的合作关系存在问题、组织学习能力及学习机制不健全等也会形成协同政务知识共享的组织障碍。
2.2.1 由于缺乏相互信任而形成的障碍
信任是合作的前提和基础，缺乏基本的信任，良好的合作关系很难达成，更不要说实现相互默契的协同状态，信任是实现有效的协同政务知识共享的前提。协同政务中，一方面各参与方可以在协同过程中吸收和学习对方的重要知识和能力，另一方面也增加了失去自己的核心能力而无法得到补偿的风险。于是，组织面临的挑战是设法在“努力学习”与“尽力保护”之间寻求平衡，信任关系则是这种平衡的基础。如果双方互不信任，怀疑对方在获取知识后，出现机会主义行为的可能性加大，为了保护自身利益不受损害，对知识的保护程度就越高，对方获得知识的可能性就越小。当各参与方之间具有高度的信任时，双方都相信能够从对方学到有用的东西，同时又能保护自己的核心能方，此时出现机会主义行为的可能性就比较小。各参与方保护知识的程度越小，知识的可获得性就越高[5]。
协同政务中的相互信任是实现协同合作效果进而保证顺利完成协同任务的重要因素。信任程度越高，协同政务各参与方越会愿意从双方合作的角度考虑问题，而不仅仅着眼于局部利益，也会更加乐于共享彼此的信息与知识。缺乏基本的相互信任不利于协同政务知识共享效果的实现，进而影响协同任务的完成；缺乏基本的相互信任，协同政务各参与方之间知识交流的准确性、可理解性和时效性将会降低，而成本将会提高。只有在协同政务各参与方之间建立相互信任的组织文化，创建组织之间的信任机制，才能减少各参与方之间的不信任感，建立稳定的互信关系。.
2.2.2 由于组织间合作关系而形成的障碍
组织间合作关系会影响协同政务知识共享的实现。协同政务参与方为传递知识所采用适当的制度机制将会影响跨政府部门知识共享的有效性。一方面，协同政务中的协同合作关系的紧密程度影响了其知识共享的难易程度。紧密的合作关系有利于成员间获得更多的机会去共享知识和经验，并发展政府部门间的相互信任及合作关系；另一方面是合作范围的广泛性，协同政务中宽泛的合作范围能大大增加所传递知识的丰富程度，增加不同思想及其相互碰撞的机会，可激发新知识、新思想的产生。另外，习惯与不同社会群体保持接触的组织，将会比仅接触一个知识体的组织有更多的机会去学习如何传递复杂的思想和知识。所以协同政务中协同合作范围的宽泛性可以通过增加人们在不同知识领域传递复杂知识的能力来促进知识的共享和转移[6]。
实际上，协同政务知识共享的最大阻力不是技术，而是协同政务各参与方不愿分享自己的知识，先进的技术平台还必须有相应的“软”环境的支持。缺乏信任方面的规则或心理契约和有效的合作原则、利益分配原则，没有支持知识共享的组织文化和良好的组织结构，再好的技术平台也难以实现协同政务知识共享。因此，必须围绕协同政务的特点及目标建立有利于知识共享的组织结构、组织信任机制、组织学习机制和知识共享文化等协同政务知识共享的“软”环境。本文将结合实际案例对协同政务知识共享的组织模式与组织保障进行分析，对如何克服协同政务知识共享的“软”环境方面的障碍进行阐述。
3 协同政务知识共享体系框架
协同政务知识共享的运作及其协同效应的体现需要一个适合的知识运营环境，即需要以一种新的组织模式为基础进行知识协同，因为通常其是一个由很多协同成员组成的面向知识共享的网络型政府组织，所以称之为政府知识协同网[7]。这种网络实际是一个在政府部门、公务员、用户和政务信息系统之间形成的联系网络，可以使知识在该网络的各个节点上进行流动，从而实现知识共享和转移。其中的节点可以是政府部门、公务员、用户和政务信息系统等实体形式，也可以是人脑中的知识单元、计算机中的智能知识单元等虚体形式，我们将它们统称为智能体。协同政务知识共享的目标是建立协同政务各参与方（智能体）之间的共同语义体系，这种共同语义体系的建立使个人、群体或政务信息系统均变成了智能体，协同关系转变为智能体间的协同问题，这些智能体及其之间的关联构成了政府知识协同网，政府知识协同网与协同环境共同构成了协同政务知识共享体系，如图1所示。
4 协同环境
协同环境是政府部门开展知识共享的知识协同平台，是实现协同政务知识共享必不可少的技术支撑与组织保障环境，不仅为参与知识共享的政府部门提供协同所需的知识资源和知识共享环境，而且也为政府部门之间协同关系的建立和发展提供交互工具和协同手段。协同环境的建设和开发主要涉及：利用组织关系网络环境或计算机网络环境传递每个参与协同政务的政府部门提供的知识；通过知识协同平台内部各功能子系统的有效运作，实现知识的加工、处理、检索、传递及应用；最终通过相应的人工传输或网络传输，直接指导虚拟政府的实践活动。因此，协同环境由技术支撑环境和组织保障环境两部分构成。
4.1 协同政务知识共享的技术支撑环境
技术支撑环境是政府部门利用信息技术建立的网络支持环境，是政府进行协同政务知识共享的技术基础。语义Web服务技术不仅具有Web服务技术的松散耦合、高度可集成能力等特点，且克服了Web服务技术的不足，拥有语义Web技术提供的语义信息，使得Web服务可以理解相互间的互操作信息，能够自动发现、执行和集成Web服务。因此，语义Web服务技术可以为协同政务知识共享提供全面的技术支持，基于语义Web服务技术可以构建面向知识共享的协同政务流程集成系统和面向知识共享的协同政务知识门户[6]，在实现后台异构政务流程集成的同时，实现前台政务知识的共享、重用及互操作。本专题的另2篇文章将重点研究协同政务知识共享的技术支撑环境。
4.2 协同政务知识共享的组织保障环境
协同政务知识共享是复杂自适应系统的活动过程，行为和机理具有一定的复杂性，对协同政务知识共享问题的研究，不仅需要从技术角度研究其实现技术和实现方法，更需要从组织管理角度研究其组织模式与组织保障机制。目前，基于语义的电子政务研究已经取得的成果为研究协同政务知识共享奠定了较好的技术基础，但从组织管理角度探讨参与协同政务的政府部门及公务人员之间如何进行知识共享的研究成果较少，且技术角度与组织角度的研究相互割裂。协同政务知识共享的组织模式与组织保障机制研究可以为参与协同政务的政府部门提供相应的行为规范，为协同政务知识共享正常、有序运作提供组织基础。
组织保障环境是指政府部门实现知识优势互补和集成创新必须共同遵守的一些规则、契约和制度，是知识共享正常、有序运作的组织保障，其中包括信任方面的心理契约、组织文化、组织结构、组织制度、法律制度、合作原则、利益分配原则等有形或无形的约束条件。上述规则、契约和制度等也构成了协同政务知识共享的“协议”环境，这些协议可以为各政府部门知识共享提供相应的行为规范，形成对单个政府部门的约束力量。组织保障环境可以看作知识协同平台的“软”环境。针对协同环境中的组织保障环境，需要重点研究有利于协同政务知识共享的组织结构、组织信任机制、组织学习机制、知识共享文化等，构建面向知识共享的协同政务的“软”环境。将技术角度和组织管理角度的协同政务知识共享研究结合起来，才能实现协同政务知识共享的“硬”环境与“软”环境的统一[7]。
5 协同政务知识共享的组织模式
为了避免抽象的理论阐述，下面以突发事件应急联动体系为例，分析协同政务知识共享的组织模式（政府知识协同网）与组织保障环境。
近年来，面对频繁发生的突发公共事件及其带来的经济、社会方面的负面影响，要求政府整合内外部资源，协同应对突发公共事件，建立完善的应急管理协调联动网络。学术界也开始关注突发事件应急联动体系构建问题，从结构体系上建立全面的突发事件应急管理解决方案，目的是加强政府对日常应急管理知识的管理，提高政府应对突发事件的能力。刘红芹等[8]在分析我国应急管理协调联动机制存在的困境，并对甘肃陇南“5.12”地震中的应急协调联动进行个案分析的基础上，根据突发公共事件的特征，从应急管理组织结构视角，构建了跨区域、跨部门的应急联动组织体系，如图2所示。
5.1 跨区域应急协同网络的组织模式分析
该案例中的跨区域应急协同网络是几个地区政府协同应对突发事件的知识协同网。以各省、市、县应急管理常设机构为子应急联动指挥中心，与区域应急联动指挥中心构成知识协同关系，形成突发事件应急联动体系的一级协同网络（知识型虚拟政府）。相应的，各地区内部的公安、消防、医疗急救、财政、旅游、交通、民政等部门，也以本地区的应急管理常设机构为应急联动指挥中心，形成协同合作关系，是突发事件应急联动体系的二级协同网络（知识协同团队）。此外，各市的相同部门如公安部门也可以相互协作，便于做出专业化程度较高的决策预案，构成一二级协同网络的补充形式，可作为突发事件应急联动体系的三级协同网络（知识协同团队）。
上述突发事件应急联动体系的二三级协同网络可以视为知识协同团队，是由各地区职能部门内部拥有应急管理专业知识背景的相关人员构成的应急知识协同团队，一旦有突发事件发生，便可迅速集合，形成应急联动的知识网络，充分调动网络中的知识资源，通过三级网络逐级传递事件发生的具体信息，客观全面反映事件的全貌，以供区域应急指挥中心做出高效的决策，更快更好地保障公众的人身财产安全，圆满完成突发事件的处理。突发事件处理完毕后，各知识协同团队便回归各自的局域网络，进行日常的组织学习和知识积累。
上述突发事件应急联动体系的一级协同网络可以视为知识型虚拟政府。知识型虚拟政府是在协同政务知识共享中形成的一种虚拟的政府组织形式，借助于现代信息技术网络联结了多个政府组织，可实现政府间的知识协同，并通过虚拟政府的员工组成知识协同团队，实现真正意义的电子政务知识协同。因此，知识型虚拟政府是多个政府部门间知识协同的基本组织形式，图3是知识型虚拟政府的概念模型[7]。
在跨区域应急协同网络构建中，还可以运用政府知识社区形式。知识社区模式适用于应急知识协同团队在常态下的组织学习和知识积累，具有相同应急管理专业知识背景的人员聚集在知识社区内部进行知识共享交流，将他人分享的知识内化，弥补自身知识缺口，增加个人应对突发事件的能力，进而提高整个应急知识协同团队对突发事件的处理能力。另外，知识社区也可以作为动态更新的“知识库”，应急知识协同团队成员可分享当地人口、地理信息以及城市建设的基础数据或各地突发事件应急处理的经典案例，增加社区内部应对各类突发事件的知识储备。这些知识通过传播被成员吸收，以隐性存在的方式保留在知识社区中，不会因为某些成员的离开而消失。
因此，区域应急协同网络的构建应当以知识协同团队模式为主，充分结合知识社区模式，常态下做好应急管理知识的储备，应急状态下实现跨地区政府之间知识协同的高效运作。基于突发事件的协同任务完成后，团队成员即可回归各自部门，但是执行协同任务中的知识并没有随之消散，团队成员可将整个过程中的经验整理总结，沉淀到知识库中，以备类似突发事件发生时的随时调用借鉴。
5.2 区域应急联动网络的组织保障因素分析
跨区域应急协同网络的正常运行需要以良好的组织结构、信任机制、学习机制和知识共享文化等为组织保障。跨区域应急协同网是基于应急知识缺口构建的政府知识协同网，由区域应急联动指挥中心，省、市、县应急管理常设机构，公安、消防、医疗急救、财政、旅游、交通、民政等部门三级应急联动机构组成，是逐层嵌套扁平化的应急知识协同网络。这种组织结构独立于政府基本的职能机构设置，能够迅速定位突发事件的情况，调拨配置资源，挽救公众的生命和财产。在区域应急协同网构建与运行期，建立在信任机制、学习机制及知识共享文化基础上的突发事件应急管理知识的协同尤为重要[8]。
跨区域应急协同网构建期，首先应确定网络的构建目标，使各地区应急管理常设机构的目标与应急联动指挥中心的目标一致，通过建立应急管理知识协同技术平台，保持沟通渠道的畅通。应急管理常设机构应加强各部门之间应急知识的共享交流，通过跨组织的知识培训，实现成员之间频繁沟通交流，树立共同价值观和达成对知识协同目标一致认识，促进各政府部门之间加深理解，建立良好的互信合作关系，从而有助于实现应急知识的共享与协同。
跨区域应急协同网运行期，通过建立动态学习机制把各类突发事件应急处理知识资源映射成统一的知识地图，为区域应急指挥中心的决策者提供精准的知识，缩短应急决策的反应时间；应急知识协同团队可充分利用知识社区进行持续长效的组织学习，通过知识社区的组织学习实现应急知识的获取、传递、共享与创新，实现知识协同团队成员间知识互补和兼容，弥补彼此存在的知识缺口，创造出完成应急任务所需的新知识。区域应急指挥中心还可以在应急协同网内部提供经验交流会、座谈会、读书会等形式的组织学习机会，促进团队成员的知识共享和知识创新；区域应急指挥中心整合各地区的基本数据信息，对突发事件处理方案进行经验总结，确保将最有效的知识传递到需要的子网中，实现子网内部和整个网络的知识协同，最后不断更新整个知识网络，提高对区域性突发事件的应急处理能力。
跨区域应急联动网络的组织文化应当是一种得到全体成员认同的、支持知识共享的文化氛围。区域应急联动知识共享文化需要建立共同愿景，使团队成员充满归属感与认同感，将自身的价值观统一于整个网络的核心价值体系；激发成员的知识共享意愿，消除对知识的各种戒备性思维；区域应急联动指挥中心还要加强团队成员之间的沟通，减小组织内部长期形成的文化差异，促进不同组织文化的融合，更好地实现为公众服务的目的。
6 结语
由于协同政务是电子政务发展的高级阶段，本专题研究的是理想状态下面向知识共享的协同政务，从国内电子政务实践看，目前协同政务实践大多停留在信息协同阶段，即以信息整合为基础，通过政府机构之间基于信息共享的系统互操作，跨越政府部门实现纵向和横向业务协同及服务的整合，因此对协同政务知识共享进行实证研究有一定难度，导致我们的研究主要停留在理论阐述阶段，研究深度不够。随着协同政务实践由信息协同向知识协同的发展，我们后续将展开实证研究。
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