部门规章之间有关部门职权规定冲突的选择适用，本文主要内容关键词为：部门规章论文,有关部门论文,职权论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
案号：(2003)三行初字第1号 (2003)三行初字第2号
一、问题的提出
湖北省宜昌市中级人民法院在审理江都市嘶马建筑有限公司、浙江省二建建设集团有限公司湖北分公司诉宜昌市质量技术监督局行政处罚一案中认定，2002年6月13日，被告宜昌市质量技术监督局对原告江都市嘶马建筑有限公司、浙江省二建建设集团有限公司湖北分公司的塔式起重机进行检查，以未在该局办理任何有关手续为由，向两原告发出通知，限期到该局解决问题。两原告进行了申辩后，被告于2003年5月13日作出行政处罚决定，认定原告在建筑施工中使用的塔式起重机未在特种设备安全监察机构取得使用登记证或检验合格标志，超过定期检验周期。该行为违反《特种设备质量监督与安全监察规定》第十三条、第十六条、第十九条的规定，决定给予两原告各罚款1万元的行政处罚。湖北省质量技术监督局经行政复议维持了被告宜昌市质量技术监督局作出的行政处罚决定。两原告仍不服，以“根据《塔式起重机拆装管理暂行规定》第四条、第十二条第二款、第十五条和《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》第四条和《特种设备安全监察条例》第三条第三款的规定，技术监督部门不具有监督管理职权，其所作出的行政处罚决定，属于超越职权”为由，依法向人民法院提起了行政诉讼。
宜昌市中级人民法院在审理中对该案涉及的有关职权规定进行了查找，发现有关部门规章对此问题规定不一致。
建设部1997年5月8日发布的《塔式起重机拆装管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）中规定，有关在建设工地上使用的塔式起重机的质量监督管理职权，由建设部门行使。
建设部、国家工商局、国家质量技术监督局于1998年9月4日联合发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》（以下简称《联合规定》）中规定，建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用具及施工机械设备的使用实施监督管理。施工现场安全防护用具及机械设备使用的具体监督管理工作，可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施。工商行政管理机关负责查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假或假冒的安全防护用具及机械设备；质量技术监督机关负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。
国家质量技术监督局2000年6月29日发布的《特种设备质量监督与安全监察规定》（以下简称《监察规定》）中规定，在建设工地上使用的塔式起重机的质量监督管理职权，由质量监督管理部门行使。
国务院2003年3月11日公布、自2003年6月1日起施行的《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）中规定，房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理，由建设行政主管部门依照有关法律、法规的规定执行。
因该被诉具体行政行为作出时，《条例》尚未生效，不能作为判断该行为是否合法的依据。因此，宜昌市中级人民法院就该案应当依据何部规章判断技术监督管理部门对房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用是否具有监督管理职权的问题向湖北省高级人民法院请示。
湖北省高级人民法院审判委员会在讨论该案时，形成以下倾向性意见：塔式起重机是特种机械设备的一种专门设备，建设部和质量技术监督局的两个规章虽然分别将其纳入各自行政管理职权范围，但规范特种设备的《监察规定》属于普通规定；而规范塔式机械设备的《暂行规定》属于特别规定。按照特别法优于普通法的适用规则，对塔式起重机及其操作人员的管理，建设行政主管部门的规定——《暂行规定》就是特别规定，应优于质量监督部门的规章。这样也符合现已生效的行政法规——《条例》的内容。应当认定对塔式起重机的行政管理职权应属建设部门职权范围。因该案涉及两个部门规章之间的冲突问题，该院审判委员会讨论后决定向最高人民法院请示。
二、关于如何选择适用部门规章的问题
在审理一些特别行政案件中，会遇到部门规章之间有关部门职权的规定相互冲突的问题。要解决这一问题，首先，应当搞清部门职权的来源。根据我国法律的规定，国务院各部门的职权，应当是由法律、行政法规及国务院的有关文件所授予的。在一般情况下，国务院的部、委员会及直属局，不能违背法律、行政法规及国务院文件中有关职权的规定，自行设定其职权的范围。国务院部门的规章均应根据上位法的规定，设定其职权。在法律、行政法规及国务院的有关文件中未明确划分有关部门职权的情况下，与之管理职权相关的部门共同制定并发布的文件中有关部门职权范围的规定，可以作为当时判断部门职权的标准。因此，不同的部门所制定的规章之间有关部门职权规定不一致的，不存在特别规定与普通规定的问题。湖北省高级人民法院以特别规定优于一般规定的理由，认为该案应当适用《暂行规定》的规定确定部门职权的理由是不能成立的。
按照部门职权来源的原理，人民法院在审理行政案件中，发现部门规章之间有关部门职权问题的规定发生冲突的情况下，应当根据部门规章的有关上位法及相关部门共同制定的规章及规范性文件进行分析与确认。有关在房屋建筑工地和市政工程工地用塔式起重机械的安装、使用的监督管理职权问题的上位法，主要涉及产品质量法、建筑法。下面笔者分别从这两部法律及建设部、国家工商局、国家质量技术监督局共同发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》进行分析。
（一）产品质量法中的有关规定。
有人认为，根据产品质量法第八条的规定，产品质量监督部门主管产品质量监督工作。塔式起重机属于“产品”，因此，在房屋建筑工地和市政工程工地的塔式起重机的质量问题应当属于产品质量法的调整范围。《监察规定》中规定，塔式起重机质量管理的职权由质量监督部门行使，符合产品质量法有关部门职权授权的规定，应当作为法院衡量被告是否具有部门监督管理职权的依据。
尽管塔式起重机属于“产品”，但并不意味着，在房屋建筑工地和市政工程工地用塔式起重机械的安装、使用的监督管理问题，就属于产品质量法的调整范围。根据产品质量法第二条的规定，该法调整的范围限于我国境内从事产品生产、销售活动，建设工程不适用该法规定。根据该法第七十条的规定，该法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，该法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。国务院办公厅发布的国发办(2001)56号文和国发办(2001)57号文中作出了对国家质量监督检验检疫总局与国家工商行政管理总局的分工。具体分工是：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理；国家工商行政管理总局负责流通领域的产品质量监督管理。同时，国发办(2001)56号文规定，国家质量监督检验检疫总局“承办国务院交办的其他事项”、“根据国务院授权，组织协调全国有关专项打假活动”。根据上述规定，产品质量法所调整的范围仅限于生产和流通领域的产品质量问题，产品质量监督部门仅对生产领域的产品质量具有监督管理职权。有关流通领域、使用过程中的产品质量的监督管理职权未授予产品质量监督部门。此外，该法未明确对在房屋建设和市政工程用塔式起重机的安装、使用中的质量问题，由何职能部门行使监督管理职权。据此，认定《监察规定》中规定，在房屋建筑工地和市政工程工地用起重机械的安装、使用的监督管理职权由质量监督部门行使，符合产品质量法有关部门职权的规定的理由是不成立的。
（二）建筑法的有关规定。
建筑法第二条明确规定，该法调整的范围是在我国境内从事建筑活动。这里所讲的建筑活动，包括建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程建立、建筑安全生产管理和建筑工程质量管理等活动。建筑法第六条规定：“国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。”第四十三条规定：“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理，并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。”建筑安全生产与建筑机械的质量有着密切的关系，建筑机械质量出了问题，有可能引发建筑安全事故。给人感觉，在建筑过程中使用的建筑机械的质量问题，似属于建筑安全生产管理中的一部分内容。但是，建筑法第七章法律责任中仅规定，建筑施工企业违反该法规定，对建筑安全事故隐患不采取措施的法律责任问题，却未对有关建筑机械质量出现问题如何承担法律责任的问题进行规定。似乎在建筑过程中使用的建筑机械的质量问题不属于该法调整的范围。换言之，此问题是否属于该法的调整范围，建设行政主管部门是否具有监督管理职权的问题，建筑法规定的不够明确。
（三）关于三个部门规章中有关部门职权规定的效力问题。
由于产品质量法和建筑法均没有明确规定在房屋建筑工地和市政工程工地用塔式起重机械安装、使用中的监督管理职权由何部门行使，如果行政职能部门放任行政管理监督管理，将不利于建筑安全生产，有可能引发建筑安全事故。因此，为了使这方面的行政监管不出现真空，维护建筑安全生产，有必要明确该项行政管理职权的行使部门。建设部、国家工商局、国家质量技术监督局在上位法没有明确规定的前提下，在联合发布的《联合规定》中明确规定，建设行政主管部门负责对施工现场安全防护用具及施工机械设备的使用实施监督管理。施工现场安全防护用具及机械设备使用的具体监督管理工作，可以委托所属的建筑安全监督管理机构负责实施。工商行政管理机关负责查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假或假冒的安全防护用具及机械设备；质量技术监督机关负责查处生产和流通领域中安全防护用具及机械设备的质量违法行为。该项规定与上位法不存在抵触的问题，而且符合建筑法的立法本意。据此，应当说，在上位法及国务院的有关文件中未明确此项行政管理职权之前，《联合规定》是具有法律效力的。国家质量技术监督局在《联合规定》发布后发布的《监察规定》，单方面擅自改变了《联合规定》中有关部门职权的规定，是错误的，该项规定不具有法律效力。建设部在《联合规定》发布之前发布的《暂行规定》中有关部门职权的规定，符合《联合规定》中有关部门行政管理职权划分的原则。据此，对在《联合规定》发布后的行为，建设部门依据《暂行规定》作出的具体行政行为不宜认定为超越职权。
基于上述理由，最高人民法院2004年2月16日作出(2004)行他字第2号《对〈关于对塔式起重机的监督管理权限如何选择适用行政规章的请示〉的答复》（以下简称《答复》），该答复申明确指出：“国家建设部、工商局、质量技术监督局联合制定的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》，对起重机械的监督管理权限做了明确划分。人民法院审查行政机关在国务院《特种设备安全检察条例》施行前作出的相关具体行政行为，应当参照《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》。”这里需要说明的是，该答复从表面上看，是关于对塔式起重机的监督管理权限如何选择适用部门规章的问题，实质上是明确了当部门规章之间有关部门职权规定发生冲突时，选择适用部门规章的原则。即人民法院在审理行政案件中，发现部门规章之间有关部门职权规定发生冲突时，经审查确认法律、行政法规及国务院的有关文件中未明确划分有关部门职权的情况下，与之管理职权相关的国务院部、委员会及直属局共同制定并发布的文件中有关部门职权范围的规定，可以作为判断部门职权的依据。此项原则在最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中亦有所体现。该纪要中明确指出：国务院部门之间制定的规章中有关部门职权规定不一致的，两个以上的国务院部门就涉及其职权范围的事项联合制定的规章规定，优于其中一个部门单独作出的规定。
三、适用《答复》及相关司法解释性文件时应当注意的问题
人民法院在审理具体行政案件中，适用《答复》及相关司法解释性文件时，应当注意以下两个问题：
（一）两个以上的国务院部门共同发布的有关部门职权划分的规定之后，一般实施一段时间后，国务院会制定相关的行政法规进一步明确规定部门职权。例如，建设部、国家工商局、国家质量技术监督局于1998年9月4日共同发布的《施工现场安全防护用具及机械设备使用监督管理规定》明确了三部门的行政监督管理职权后，国务院于2003年3月11日发布的《特种设备安全监察条例》进一步明确规定了有关特种设备安全的行政监督管理职权。因此，人民法院在审理具体行政案件中，发现当事人提供国务院相关部门共同发布的规范性文件中有关部门职权划分的规定，还应当审查上位法对该项部门职权是否作出明确规定。如果未作出明确规定的，国务院相关部门共同发布的规范性文件中有关部门职权划分的规定，可以作为认定被告是否具有部门职权的依据；如果作出明确规定的，应当依据上位法的规定认定被告是否具有作出被诉具体行政行为的部门职权。
（二）行政处罚法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据该条的规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府，可以根据行政执法的需要决定将法律、行政法规已经明确授予某一行政部门的行政处罚权交由另一行政部门行使。也就是说，国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府所作出的有关部门职权的决定可以作为人民法院认定被告是否具有作出被诉具体行政行为的部门职权的依据。这里需要作出两点说明：一是国务院决定一个行政机关行使另一个行政机关的行政处罚权交必须是明确规定某行政部门行使某项行政处罚权。倘若国务院有关文件中仅写明国务院某部或某委员会或某直属局负责组织协调全国某项活动，例如，国发办(2001)56号文规定，国家质量监督检验检疫总局“根据国务院授权，组织协调全国有关专项打假活动”，此种情况不属于国务院特别授予的行政处罚权，不能作为认定被告是否具有作出行政处罚的职权依据；二是省、自治区、直辖市人民政府只能在国务院授权的范围内作出有关部门职权的决定，超出国务院授权的范围所作出的有关部门职权的决定，不能作为认定被告是否具有作出被诉具体行政行为部门职权的依据。