集权与分权的程度对财政管理的影响，本文主要内容关键词为：程度论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会生活中的许多事务不能通过个人自觉自愿的方式解决，而需要通过权力来解决。政府就是人类社会运用权力来解决社会事务的组织手段。在社会规模比较大的情况下，需要一个由多级政府组成的政府体系来管理社会。这就涉及到权力的分配问题，最根本的在于是集权还是分权。财政领域也是如此，集权与分权在财政管理体制中具有极其重要的地位。只有在确定集权与分权的程度后才能设计体制的其他内容。集权与分权有纵向和横向之分，在财政管理体制中，纵向集权意味着财权向中央集中，纵向分权意味着财权向地方分散；横向集权意味着财权向财政部门集中，横向分权则相反。集与分是抽象的概念，不存在绝对的集权与分权，只有程度的差别。不同的集权与分权程度对财政管理会产生不同的影响。
一、纵向集权与分权的程度影响财政管理
1.集权会产生信息与监督问题，而分权是解决信息与监督问题的一个有效途径。集权程度越高，财政管理幅度就越宽，管理链条越长，从而管理者需要汇总、处理的信息也就越多，需要监督管理的对象和任务也越多，越繁杂，此时信息的上传下达，分析决策，以及决策的执行，无论是在时效性上，还是在正确性上，都很可能要大打折扣，产生严重的信息和监督问题，从而使管理效率大大降低。分权可以降低管理幅度，缩短管理链条，有利于信息的准确及时收集及传达。我国文革时期出现的许多不合理甚至荒唐的社会经济现象就与当时高度集权的政治体制相关。举一个简单的例子：对乡镇的农业专项拨款由中央财政负责，全国有上万个乡镇，中央财政不可能了解每个乡镇的情况，只能根据地方上报的情况决定拨款额，这样就容易产生谎报现象。同时，中央财政也无法及时准确了解资金的使用情况，容易滋生腐败。
在高度集权的情况下，地方财政部门没有积极性和客观物质条件“因地制宜”，充分利用自己的信息优势将资源配置及利用推向生产可能性曲线，以达到帕累托最优。如果实行分权，可以提高地方财政部门对地方经济进行监督管理的积极性，有利于财政管理效率的提高。
2.从公共物品提供的角度，需要将提供地方性公共物品的责任赋予地方政府，同时赋予相应的财权。将提供地方性公共物品的责任赋予地方财政部门有利于准确地确定公共物品的种类和规模。著名经济学家斯蒂格勒在其1957年发表的《地方政府功能的适当范围》一文中，探讨了地方分权的经济理由。他认为地方政府存在的理由首先是它比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖民众的需求和效用；其次，一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制。斯蒂格勒的理论，实际上意味着为了实现资源配置的有效性和分配的公平性，公共决策应该在最低的政府层次进行。1972年奥茨在《财政联邦主义》一书中提出了著名的奥茨定理：对中央或地方政府来说，一种公益物品由全部人口中各地方的人消费，该公益物品在每个管辖单位内每种产出水平的供给成本是相等的。由地方政府对其各自的管辖单位提供帕雷托效率水平的公共物品，总是比由中央政府向所有各辖区提供某一特定的和统一产出水平的供给更加有效（或至少是同等有效）。奥茨定理表明：即使中央政府能够有效地提供同样的公共物品，并且享用这种公共物品对所有人或者所有地方的人来说都是同等的，这时由地方政府来提供这种公共物品也比中央政府有效。比如中央政府提供义务教育，为新生婴儿提供免费疫苗注射，要求汽车司机必须系上安全带等，由中央政府来做这些事，不如让地方政府来做。斯蒂格勒和奥茨的论述都说明了分权在提供公共物品方面比集权更有效，但这仅限于提供地方性公共物品，其对全国性公共物品则无能为力。这是由公共物品的非竞争性和非排他性这两大特征决定的。由于非竞争性的存在，为全体居民提供公共物品的成本与为部分居民提供公共物品的成本相同。既然如此，从效率角度着眼，公共物品应提供给全体居民。对于像国防这样的全国性公共物品，当然应由全国人民享用，但成本由谁负担呢？由于非排他性的存在，各地方都有“搭便车”而不承担成本的偏好，在这样的分权情况下，全国性公共物品就无法提供，这时只能靠集权，由中央政府来解决。此外，外部性问题及宏观经济问题也只能依靠集权来解决。
3.从财政管理体制创新角度而言，分权有利于制度创新。大一统体制下，实行什么政策，怎样实行统统由中央说了算，地方只有执行功能。分权可以使各地方充分发挥能动性，对各种政策进行试验创新，从而更可能发现一些别开生面、更好更优的思路和做法。而且，分权可以使各地方采取适合本地情况的政策措施，避免一刀切的弊端。改革开放后，由于中央将许多经济管理权限下放到地方，从而出现了诸如“浙江模式”、“苏南模式”等许多区域经济发展模式，财政管理体制上也一样，许多地方都采取了适合本地实情，不同于其他地区的财政管理方式，大大提高了财政管理效率。但是分权在制度创新方面也有局限，在地方政府不应或者无法活动的领导，分权不会带来什么有益的创新。比如地方政府无法在宏观经济方面和收入再分配领域进行制度创新。而且虽然分权有利于促进制度创新，但却在新制度的推广上无能为力，这恰恰是集权的优点。
4.经济学家布坎南曾提出假设：分权有利于缩小政府的总体规模。他认为集权削弱了对政府的制约，使它们又可能扩大干预的范围，因此越集权，政府的总体规模越大（预算支出占GDP的比重越大）。而分权有利于打破中央政府一统天下的局面，引入竞争机制，其结果必然是政府效率的提高和总体规模的缩小。自从布坎南提出该假设后，许多学者对此进行了验证，有些结果与假设相符，有些结果与假设恰好相反，还有些发现分权与政府规模不相关。国内有学者通过对新中国建国多年的研究表明：财政分权与政府规模呈显著的正相关关系。然而，我们并不能因此就断定财政分权必然不好。即使财政分权有推动政府规模扩大的一面，但是分权可能带来的公共经济效率的提高可以抵补政府规模扩大的负面影响。根据主流经济理论：分权使政府公共物品提供能够更好地满足当地居民的偏好，因此会带来社会福利的改进。
从上面的论述可以看出，纵向集权和分权各有利弊，不能一味地集权或一味地分权，应区别不同的领域或集权，或分权，将两者有机地结合起来。我国财政方面目前的现状是纵向过于集权，主要表现在：(1)税权划分上，立法权几乎全部集中在中央，地方没有任何立法自主权，在这种情况下无法建立起完善的地方税收体系。(2)收入划分上只考虑到维护中央的财权利益，忽视了地方的收入需要，使得地方税的收入规模过小，而且在税种的划分上过多地考虑收入问题，而忽视了征管及公平与效率等问题。针对上述情况，我国财政目前应适应分权。笔者的建议是：(1)适度下放税收立法权。对于收入份额不大，不影响区域间公平竞争，具有明显地方特征的税种，比如财产税，应下放税收立法权。地方人大可以在中央规定的范围内，决定开征某一新税，或暂停征收某一税种，或制定地方税的优惠政策等。针对目前我国地方税收立法水平不高的事实，中央可以对地方的税收立法给予指导监督，并且要求地方上报中央备案，但不能强加干涉。(2)收入划分重新调整：建议对企业所得税进行收入比例分享。在新的企业所得税出台之前，维持目前的划分方式，对于将出台的新企业所得税，采取比例分享方式划分收入，由国税负责征收。(3)完善财政转移支付制度，财政转移支付制度是解决纵向财力分配不均衡的有效工具，我国目前的财政转移支付制度存在数额小、确定方法不科学、人为因素过多等问题，应进一步完善转移支付办法，增加转移支付金额，尤其是加大对落后地区的转移支付。
二、横向集权与分权的程度影响财政管理
公共财政的一个重要特征是财政收入是凭借公共权力取得的，反之而言，凭借公共权力取得的收入都应是财政收入。我国的预算外资金属于财政资金，既然是财政资金，就应由财政部门统一管理，而不能分散于各个政府部门。为什么这么讲呢？第一，如果由各个部门分散收费，分散创收，将会导致每个部门都设立收费机构，机构重叠设置会使规模效应丧失，征收成本大大高于由财税部门集中征收的成本，从经济角度来说不合算；从管理角度而言，分散征收会产生大量违规问题，且无法控制或控制成本太高；此外还会产生扰民问题，影响正常的社会生产生活秩序。第二，财权分散使各个部门既有财权又有事权，财权与事权的结合使各个部门产生追逐自身经济利益的驱动力，从而促使它强化行政权力，使政府部门行为变成企业及商业行为，久而久之，政府将不再成为政府，或许可称之为“四不像”。第三，政府部门提供的许多服务属于公共产品范畴，具有受益范围和受益程度不易确定的特点，无法采取一对一的收费方式进行成本补偿，因此只能采取立法，通过税务部门集中收取的方式。古今中外，各国政府无一不采取政府管权、部门管事、财政管钱的分权方式。
而我国的现状是横向财权过度分散，主要表现为大量财政性资金以“费”的形式分散在各部门，造成财权过度分散的局面。这种局面的形成有着多方面的原因：
1.立法方面，缺乏相关的法律法规作为制度保证。政府取得收入的方式和数量应建立在法制的基础之上，而我国至今没有制定有关政府收费的法律法规，对收费的法律责任也没有相应规定。政府收费的依据多为国务院发布的有关通知或决定，比如《国务院关于加强预算外资金管理的通知》、《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》。由于这些依据缺乏法的强制性，从而导致有关行为主体仅凭自己需要来制定收费项目和标准的现象仍时有发生。
2.管理方面，存在多头管理问题。(1)预算外资金中的罚没收入实行罚缴分离的政策，但对行政事业性收费却无统一规定。工商总局、税务总局、人民银行总行等都各自对自己下属的单位作了一些规定，从而形成条条分割的局面。这些行政事业性收费在上划下拨的过程中，基本上由执行单位和其上级主管部门发生资金往来，造成部门预算外资金体外循环，不利于财政的管理和监督。(2)同样，在票据管理中也存在此种问题，一部分票据直接源于执行单位的上级主管部门，由其垂直供应，垂直结报，不利于财政部门从源头上监管。
3.监督方面，监督主体不明，形成一种共管体制，而共管体制往往会陷入“家家争权，家家推责，家家有责，家家无责”的尴尬局面。
针对以上问题，笔者建议应从以下几个方面加强财政横向集权：(1)立法机关应尽快制定有关行政事业性收费的法律法规，从而将行政事业性收费纳入法制化管理。(2)借鉴罚没收入所实行的“罚缴两分离”的管理办法，对其他行政事业性收费采取收缴相分离的办法，实行“部门开票，银行收款，统一开户，收支统管”的管理方式。可以借鉴北京西城区的做法，推行“收费公示制度”。由收费的立项审批部门（财政和物价部门）联合制定收费标准卡，发给各收费单位，由财政部门制定收费监督卡，发给缴费单位，收费单位在开票时，必须出示收费标准卡和有关收费资格证明，同时填写收费监督卡，缺乏任一环节的，缴费单位有权拒绝缴费。财政部门定期对缴费单位的收费监督卡进行检查监督。(3)加强票据管理，行政事业性收费的票据应统一采用由财政部门监制的专用票据，废除各主管部门自行印制的票据。(4)建立规费稽查特派员制度，着力解决收费领域的地方保护主义与部门保护主义。同时加大查处力度，对违法违纪的乱收费行为，坚决予以取缔，并对有关责任人给予严厉处分。(5)大力推行国库集中支付制度和政府采购制度。这两个制度的推行有利于财政支出上的横向集权，可以使财政资金得到有效使用，减少腐败。这两个制度应同时采用，配合实施，需强调的是必须加快配套措施的实施，特别是政府职能转换和机构精简。