摘要：城镇化快速发展，城市规模不断扩大，对城市规划提出了新的挑战。城市总体规划是国家法定城乡规划系列的核心内容，是中央政府进行宏观调控的重要工具。城市规划区和中心城区是城市总体规划的重要内容，但是现有的法律法规对城市规划区和中心城区划定方面并不明确，造成城市规划不合理，影响到城市有序发展。本文简单阐述了城市规划区和中心城区的概念，以及城市规划区和中心城区划定因素和划定准则。
关键词：城市总体规划；城市规划区；中心城区
引言
改革开放四十年，城市总体规划对城市功能分区、土地利用方面等发挥重要作用。但是目前城市总体规划大多无法满足未来的城市经济发展要求，城市总体规划内容庞杂、审查周期过长，一定程度上影响了城市总体规划的权威性和严肃性。目前我国城镇化率快速发展，城市数量和城市规模不断扩大，但是城市发展过程中存在分区功能不合理，城市规划方法落后等问题，成为制约城市发展的瓶颈。城市规划区和中心城区作为城市总体规划的重要内容，通过分析两者之间的内涵，然后根据政策法规，制定规范性的划定方法，对促进城市发展具有重要意义。
1.城市规划区和中心城区概念
1.1城市规划区
根据《城乡规划法》第2条第3款：“规划区指城市、乡镇、和村庄建成区以及城乡建设和发展需要，必须进行规划控制的区域。”由此可以得出，规划区其实就是政府进行城乡规划控制和管理的一个区域，规划区的一切建设必须符合城乡管理规范。规划区需要政府在总体规划阶段划定，并经过上一级政府的批准。《城市规划编制办法》和《城乡规划法》将城市规划区范围、规划区建设用地规模作为城市总体规划的强制性内容。由此可以看出城市规划区本质上是一个法律特别授权区域，根据当前我国行政管理体系来看，城市规划区是中央政府授予地方政府部门事权范围，从而对城市土地进行开发利用。
1.2中心城区
目前城市规划等相关法律法规对中心城区并没有一个明确的概念和界定。《城市规划编制办法》中明确了中心城区规划是城市总体规划的重要内容，并明确了中心城区规划的内容。《市级土地利用总体规划编制规程》明确了中心城区规划包括主城区以及相关联的功能组团，在规划的时候，不能破坏行政村界。城市总体规划明确中心城区范围，并与土地利用总体规划衔接起来，可以避免城市盲目扩展，推动城市管理工作有序发展。中心城区是一个城市经济、政治、商业、文化中心，是展现城市经济发展水平和城市风貌的重要名片。如果中心城区规划不合理，可能影响到整个城市经济社会的发展。因此中心城区规划在城市城区总规划中具有重要意义。
2.影响城市规划区和中心城区划定因素
我国幅员辽阔，不同城市的经济发展水平不同，由于缺乏统一的规范和标准，导致地方政府对城市规划区和中心城区的理解存在一定的差异，从而影响到各地规划区的管理和控制。
2.1影响到城市规划区划定因素
在划定城市规划区的时候，需要考虑到以下因素：第一，城市经济社会的发展和城镇化发展水平。如果一个地方城市经济比较发达，城乡一体化发展水平比较高，则城市规划区范围可扩大；如果城市经济水平欠佳，城乡一体化水平低，则城市规划区的范围不能过大。第二，城市规划区必须包括城市发展的核心要素，比如重点城镇、水源保护区、历史文化景观区、旅游景区、工业区等影响城市生态安全和城市整体发展利益的敏感区域。同时还要考虑到城市交通要素，包括飞机场、高铁站等重要基础交通设施。第三，城市地形地貌条件。如果城市地形地貌比较复杂，多山地、高原等城市地区，城市规划区范围不能过大，因为城市经济水平有限，城市整体规模不大，所以不能盲目扩张城市。如果城市规划区处于地势平坦的平原，则城市规划区的范围可适当划大。第四，城市行政级别。城市规划区的划定范围与城市行政建制有关，市级城市发展规模和行政体系和县级城市不同，所以城市规划区范围必须根据城市建制划定。
2.2城市规划区的划定准则
为了确保城市规划区的合理性，城市规划区的划定必须遵循一定的原则。第一，城市规划区作为法律特别授权区，城市规划区范围和城市的行政建制保持一致，设区市则至少为其市区行政范围，不设区市则设置为城区街道行政范围。第二，上一级规划区不能覆盖下一级规划区，城市规划区范围的镇、乡、村庄不能单独划定规划区，而是隶属成熟统一规划管理。第三，上一级规划区不能和同级以及下一级规划区存在相互交叉现象。如下图所示，下图为上一级规划区与同级以及下级规划区的关系：
图1 上一级规划区与同级以及下级规划区的关系
3.影响城市总体规划中中心城区的划定要素
3.1中心城区的划定要素
中心城区划定范围的时候，需要综合考虑到以下要素：第一，城市人口密度。一般来说城市人口密度大、城市人口多，则中心城区划定范围应广一些，如果城市人口密度小，则中心城区划定范围要小。第二，中心城区的划定和城市发展规模以及城市空间分布形态有关。在划定中心城区的时候，要根据我国城镇化发展规律，以及中心城区辐射周围城区的规律，确定城市空间发展形态，形成大城市组团发展、中小城市紧凑发展、小城市集聚发展的空间格局。第三。中心城区的划定范围必须和城市土地利用总体规划相对应。根据城市土地利用总体规划，明确中心城区的划定范围，从而合理进行空间管制。
3.2中心城区划定准则
中心城区划定的时候，必须遵循以下准则。第一，按照功能导向原则，中心城区划定的范围必须涵盖城市主要功能集中区域，这样才能发挥中心城区引导作用。第二，中心城区划定范围必须在城市用地综合评价的基础上合理划定，否则可能与城市土地利用规划背道而驰，最终导致中心城区的划定失去了应有的作用。第三，中心城区的规划必须根据该城市的自然因素、城市行政建制、道路交通布局、城市空间布局等要素。如果中心城区道路交通不便，则可能影响到中心城区的发展规模，导致中心失去集聚的作用。第四，中心城区的划定范围必须小于城市规划区的划定范围，这是因为城市行政辖区范围，不能打破行政村界，否则容易导致行政管理混乱。
结束语
综上所述，城市规划区和中心城区的划定必须遵循城镇化发展规律、城市空间布局、城市土地利用规划等方面的要素，才能确保规划区和中心城区划定范围的科学性。
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作者简介：莫振光.，男，广东省江门市城乡规划编制研究中心城乡规划师。
论文作者:莫振光
论文发表刊物:《基层建设》2019年第16期
论文发表时间:2019/8/30
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