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一、经营城市的问题提出
城市的形成与发展，城市的经济社会发展，城市的运行与管理，等等，这些本是城市社会的经久话题，但是近几年来，大有为“经营城市”的浪潮所淹没之势。世纪交替之机，江苏常州市响亮地喊出了经营城市的口号；中国城市经济学会于2001年在湖北十堰市召开的有关会议强调了经营城市的观点，尽管并存不同的看法；近来无论报刊书籍、宣传媒体，还是一些城市管理的实践，都在浓墨重彩地言行经营城市。然则在很多文献作品中，经营城市已被严重地片面化、单向化直至完全歪曲，如有的直截了当地就断定经营城市就是买卖城市土地，有的说经营城市就是抓城市房地产等。在实际做法上，不少城市事实上也是把经营城市搞偏了。南京这些年来城市建设成就显著，但在经营城市这个问题上也有一些不当的表现。河西龙江小区的一些高层住宅间距不够，以至前楼遮挡了后楼的阳光。城市社（小）区的高层住宅不可能散布，但也不能侵害住宅的阳光权，正确或恰当的做法是保持城市高层住宅楼合理（规定）的间距；城西干道上，古林公园原有的大门及其内的景点、休憩地被改建成中港合资的嘉年华，清凉山公园西侧原有的大门及其门内的儿童公园等被改造成对外营业的汽车加油站。城市特别是人口超百万的大城市，市民休息与公共活动的场所及空间本来就稀缺、狭小，那些原有的休息游览场所及设施应尽可能地保留并争取新的扩展，正确或恰当的做法是，不在公园之类的场所建盖过度商业化的设施；中山门内极近的地点崛起了高档豪华的希尔顿大酒店，使二者形成鲜明的对比、落差。城市发展确需兴建一些星级饭馆、酒店，正确或恰当的做法应是这类现代建筑物离中山门、南京古城墙这类城市古迹、文化遗产远一点，以使城市各类建筑物布局协调；升州路至今依然破旧，路况极差，而有些所谓“显眼”的路段却一修再修、一扩再扩，这里同样存在不协调，正确或恰当的做法是对那些明显滞后、极差的道路抓紧修建，“雪中送炭”；市民收入在全国并不领先，但南京房价却在全国一直拉得很高，个中必有不当的税费甚至人为的炒作，正确的做法是再抽掉一些税费，保持房价与收入配称、适应；小学初中招考生源大战，广大家长不惜一切代价择校（现已成为不少家庭的生活负担），原因在于中小学之间师资、教学设施等资源配置严重失衡。享受水准大体相同的义务教育是市民家长及其子女的合法权益，正确或恰当的做法是加紧调整中小学布局特别是其师资等核心资源的配置，使之趋于均衡；等等。这些表现和事实，从理论和实践的结合上不得不向人们提出一个严肃的课题：我们究竟应该如何全面、准确地认识和对待经营城市。
二、经营城市的深刻内涵
全面、准确地认识和对待经营城市，当前亟待需要我们完整地理解和把握经营城市的内涵。
经营城市的内涵极为丰富而又深刻。对此人们还在深入研究、探索之中。依笔者之见，经营城市的内涵在目前至少包括如下几个重要部分或方面：
1.经营城市的物质内容
经营城市的物质内容实际上也就是经营城市的物质对象，它所要回答的问题为经营城市的物质内容是什么。从经济学的角度（城市经济学本来就是经济学的一个分支）看，经营城市的物质内容大体可从两个角度加以列举、说明。一个是从产业的角度分析，另一个是从要素的角度分析。
(1)产业角度的经营城市。从产业的角度看，所谓经营城市，也就是经营城市的产业，亦即城市的三次产业，包括城市的农业、工业和服务业等。必须指出，这三次产业都是城市经济社会赖以生存与发展的物质基础和条件，它们都是城市所需要、所必备的。从某种意义上说，城市一般是一个国家或一定区域的经济政治文化中心，是经济社会发展的极点或动力引擎，最根本的是因为城市是产业的密集之地，在城市，产业得到充分的扩展和完善，形成了完整、有形的产业结构形态。所谓经营城市，从产业上说，那就是经营城市的三次产业，而不仅仅是指经营城市的某一类或某一种产业，如道路交通亦或房地产等。因此，那种把经营城市等同于经营城市房地产业的观念和做法是极为肤浅、片面的，因而也是错误、有害的。所谓经营好城市，即应经营好城市的各种产业。过去相当一段时间，我们抓工业，消费城市变工业城市，工业过重，服务业滞后，有偏颇，现在重视服务业，变工业城市为综合型、多功能城市，是进步，但也不要丢掉工业和农业。浦东开发开放，上海定位于未来中国的经济、贸易和金融中心等，但上海一直抓住工业制造业，致力于提升工业的结构层次和竞争力。同时，发展都市农业，这是值得江苏的城市注意和借鉴的。产业意义上的经营城市，其核心或内在的本质要求就是要一抓产业结构的丰富、扩充和完善，二抓产业结构的调整与升级，三抓提升产业的竞争力。入世以后的一个相当时期内，城市的三次产业发展都面临新的环境、因素和动力，都会呈现新的变化，总的趋势是农业上以发展满足城市居民及市场需求的都市型农业为主流；工业上，大中城市会迎来工业制造业发展的新机遇，但须在调整工业结构、发展现代制造业、提升工业竞争力上下功夫，特别是要有所为而有所不为；服务业呈现加速度发展，专业分工基础上的多门类、多行业扩展态势，使得传统服务业发展提高，新兴服务业成长壮大，服务业产值与就业比重攀升，南京等大城市未来的几年可能形成服务业占主导的结构形态。就现在城市服务业的发展或经营而言，当前主要应致力于推进城市服务业的开放化（对内对外）、市场化（非计划指令调控）、竞争化（非垄断型）、社会化（专业化）和产业化（非福利型），以尽快提升城市服务业发展的效率、质量和水平。
(2)要素角度的经营城市。从要素即生产要素的角度看，所谓经营城市，亦即是经营城市的土地、劳动力与人才、资本、技术、信息，以及城市的品牌等无形资产或资源等。因此，那种把经营城市等同或近乎等同于经营城市土地的认识和做法也是肤浅、片面而又错误、有害的。必须指出，这些要素或资源都是构成城市综合实力和整体竞争力（包括核心竞争力）的源泉和基础，它们通过各种不同的产业及企事业的建构规则而组合、运行，它们相互联系、相互综合、相互渗透，即有共性的一面，更有特殊的要求。因此，经营好城市，从要素意义上说，就是要经营好城市的各种生产要素或资源。古今中外的历史经验证明，经营好城市的要素或资源，并非一件轻而易举的事情。现阶段怎样做好城市要素（资源）的经营，一个基本理念或思路，就是按照入世后我国社会主义市场经济体制体系发展和完善的内在要求，在遵循城市各要素（资源）的运行规律，兼顾各要素（资源）共性与个性的基础上，采取适宜的方式与途径，充分调动和发挥城市各种要素（资源）的功能作用，推动城市经营发展，促进城市的富民强市。
①土地经营。城市产业、人口的聚集性和土地的有限性，使城市土地成为最稀缺的资源，城市的土地经营成了经营城市的敏感问题，也是构成很多城市问题的焦点。经营好城市，自然要重视并做好城市土地的经营。即便如此，经营城市，经营土地，也不是一个简单的买卖土地问题。更准确地说，城市土地的买卖是指土地使用权的买卖。国家法律明确规定，城市土地所有权归国有，由城市政府代表行使所有与管理权。因此，城市土地经营，在市场经济条件下，其基本内容是指构筑一个比较健全完善的土地使用（经营）权市场，在坚持土地国有的前提下，引入、运用市场机制于土地使用（经营）权、收益分配、处置、价格形成、调整等环节，包括土地的批租、流转、地价（级差性的）。值得注意的是，土地市场要增加运作透明度，做到公开化，土地经营权的流转、租赁等市场经营行为，最好采取集中竞价、形成竞争机制的方式，以最大限度做到“三公”，避免权钱交易、暗箱操作。为此还要发展独立、诚信的土地、地价评估中介组织。
②劳动力与人才经营。社会主义市场经济条件下，劳动力或人才的所有权属于劳动者自己。所谓城市的劳动力与人才经营，其内容有二：一是形成运作有序的劳动力与人才市场，分层次分类别，合理布局城市之中，方便劳动力与人才流动；二是城市政府要千方百计构筑本地人才高地，组织力量培训城市产业熟练劳动者队伍，吸引各类城内外、区内外人才入城建功立业，这包括调控城市平均工资、薪酬标准以及健全社会福利、保障等实在的政策措施，特别是对那些战略性人才包括科技创新人才、经营管理人才、成长型的青年人才等要在待遇、事业、感情留人上狠下功夫，不拘一格。
③资本经营。广义地讲，城市资本经营应该包括城市货币资本、人才资本和土地资本的经营；狭义上说是专指货币资本的经营。走向深度市场经济的中国企业特别是大型工商、金融企业，它们正在进行从单纯实物生产经营向生产经营与资本经营相结合的现代综合经营方式转变。那么对城市来说，所谓资本经营，其一就是要健全完善便捷高效的金融市场体系，促进货币资金的流动、转移，使城市成为资金交易与运营的中心，为城市产业与企业提供良好的金融市场系统与投融资服务；其二就是城市政府可以通过自身的参股、控股、并购、买卖等行为，将一些优质、高效的资产调整、组合起来，以开放于社会的现代公司制形式，运作资本，包括上市发债招股，培植壮大城市的核心产业与企业。随着中国金融与投资体制的进一步改革，城市政府发行债券特别是发行市政债券的可能性极大，南京等一批大中城市要有这样的准备。
④技术及信息经营。城市的技术经营，目的就是要形成现代技术市场，包括风险资本市场，构筑城市的技术创新基地或中心。南京办软件园是一种有意义的尝试，但仅此还不够。南京拥有创新技术及人才的高等院校、科研院所密集，要想办法为它们提供有效的环境与政策条件支持，让它们活跃起来，加速创新，加深向产业与企业的渗透，转化。信息经营在现在不仅是形成信息中心，汇集、畅通各种信息，而且更重视推进经济社会信息化，运用信息技术成果改造提升城市的产业与企业，推进网上商务及政务，构筑数字城市。
⑤无形资产经营。所谓无形资产经营，就是指要重视城市自身特有的历史文化的挖掘、保护和合理开发使用，提升城市形象，扩大城市知名度，在国内外创出有独特、深厚的历史文化、价值内涵的城市品牌。就此而言，南京在全国甚至在海外，有影响、有优势，有吸引力和竞争力。但南京城市品牌的建设很不够，南京城市经济社会发展和管理运作的各层次、各方面、各环节，均要重视现代与历史的紧密结合，把南京城市品牌进一步做大做响。省内其他城市也都应在这一要义上狠下功夫。
2.经营城市的主体结构及方式
就经营城市的主体构成而言，现代市场经济与传统计划经济有本质的区别。计划经济时代，经营城市并未提出，那时所谓经营城市即等于管理城市，城市的开发与管理主体是单一的，即城市政府。市场经济条件下，提出经营城市的思路与理念，城市管理不能完全涵盖城市的开发经营，而且经营城市的主体发生重大变化，即从单一的政府经营主体走向政府、企事业组织和广大市民家庭等多元城市经营主体，形成城市经营主体的多元复合结构。在此情况下，政府依然是城市经营主体，并且是最重要的城市经营主体，但它不再是唯一的城市经营主体，而是城市经营主体多元复合结构的一部分。城市经营主体扩展、涵盖至城市的企业、事业组织和市民及其家庭。这就提示人们，今后经营城市，经营好城市，在发挥城市政府主导作用的同时，必须极大地调动城市企业、事业单位和广大市民的积极性，充分发挥这些主体的智慧和力量，广泛参与现代文明城市的建设、管理与开发、经营，行使权利，并从中分享其成果与利益。所以经营城市不等于城市政府经营。中国现时城市经营管理的通病不是企业、市民参与过多，而是企业、市民参与不够。不少的城市开发、建设与调整、规划，未能充分征询、听取城市广大企事业单位和市民的意见，他们事实上处于较为封闭的被动接收的状态，其副作用与后果相当严重。这种状态不能再继续下去了，应尽快予以调整、转变。
至于经营城市的方式方法，那在市场经济背景下，可以多种多样，不必为传统的经验或习惯性的思维与做法所束缚。一种大的划分、分类就是把城市的经营开发与管理相结合，采取经济的、行政的、法律的方式与做法。就经营城市的本质要义而言，经营城市大量、常用的方式与做法是经济的、市场化的。能够用市场化的、适宜用市场化的方式与做法，就尽可能地采取经济市场化的方式与做法，这样做，效率高。这一点在入世的后续过程中有很大的潜力和空间。但也不能完全排除、排斥计划性的、行政性的方式与做法。城市经营管理的特点或内在要求之一就是城市规划、城市统筹与管理，使之活而不乱。因此，即便到成熟的市场经济阶段，也应是多种方式与手段并用，综合治理。发达国家城市经营管理的成功经验证明了这一点，中国城市发展实践也说明了这一问题。
三、经营城市的二重属性
现有文献资料关于经营城市的许多混乱思想及观念，大都在于没有界定和区分经营城市的二重属性。那么什么是经营城市的二重属性呢？这就是经营城市的商业利益性和社会公益性。
关于商业利益性和社会公益性，现代经济学已有明确的界定。商业利益性和社会公益性存在和产生的深刻经济基础与根源，经济学理论也已作过透彻的揭示和分析。运用到城市经济学和经营城市之中，则经营城市兼有商业利益性和社会公益性这两重属性。
1.经营城市的商业利益性
经营城市的商业利益性，实质上就是指通过市场化的手段与方法，实现城市产业活动、建设开发活动的利润价值最大化，最大限度地提升城市产业活动、建设开发的投资回报率及经济效益。计划经济年代，城市开发建设不讲利润价值，如今这已成为历史。走向现代市场经济的中国城市，其开发建设不能不面对市场，不能不进入市场，不能不讲利润价值。在入世的情况下，城市经营的商业利益性的一面凸现了。现在的问题是，我们当前应重视那些方面的城市经营商业化。这里笔者建议南京市重视如下项目：(1)努力将传统的城郊农业转变为现代都市农业，以满足城市对农产品的新需求，也提高都市农民的收益；(2)推进城区与郊县之间的产业布局调整，诸如“退二进三”之类的，以优化城市产业空间布局；(3)进一步调整、改变国有经济组织与结构，大力引进外资和民间资本参与，以根本改变国有经济与国有企业的状态与面貌，与此同时，打开城门，降低门槛，宽松环境与政策，向民间资本大幅度地放开产业领域和空间，发展壮大城市民营经济，从总体上增强城市经济的生机与活力；(4)按照有所为有所不为的原则，改造提升城市工业，尽快形成有特色的、差别性的现代工业制造业，形成竞争优势，提高工业经济效益；(5)扩大对内对外开放，更大程度地导入、增强市场化和竞争性机制，动员政府、企事业单位、市民个人和外部投资者共同参与城市服务业的开发与建设，包括城市的商贸、物流、金融、供水、供电、通讯、交通、社区服务等产业，全面振兴城市服务业，提升服务业。南京城市公交在引入多元投资主体和竞争机制以后，其运营效能与效益的明显改善，说明市场化、竞争性机制在城市服务业领域有着广泛的适用性。城市的旅游景点应统筹规划建设，但旅游公司可以多家共营；自来水公司可能是一家管理，但供水厂可以适当竞争；公交线路及站点要统一安排，但运营的公交公司可以是一个以上；电力通讯线缆网络须统一布局，但通讯公司可以是几家并存；旅游公司、自来水公司、电力公司、电信公司、公交公司等这类公司均可以企业化管理运作，引进社会资本。
2.经营城市的社会公益性
经营城市的社会公益性，来自城市经济公共产品和准公共产品的一面。城市的工商业尽管市场化，而且事实上也已经相当程度的市场化了，但城市依然有不少的经济活动（行为）及其成果是不能市场化或不宜市场化的，这类活动（行为）及成果被称之为公共产品或准公共产品，如路灯、小学和初中的义务教育、政府机关公共管理与服务等。政府机构的公共管理与服务活动是面向全社会的，从纳税人税收形成的公共财政解决其成本开支补偿问题，是不能市场化的，所以征税员和交警是不能直接将他们的收入与其所监管的某一个特定个体的活动行为直接挂钩的（如年度征税和罚款定额承包与分成制等的做法）。义务教育是不能市场化的。在城市，兴办义务教育是政府的义务，享受义务教育是市民的权利，但现在义务教育也向市场化倾斜，扭曲变味。实际上像南京这类财力充实的苏南大中城市已经具备了实行免费义务教育的条件。进一步说，即便是竞争、选拔性的高中及大学教育，也不宜过分强调市场化和商业利益性，还是应以社会效益为重。城市广播、电视，是社会公益性活动，它们借助广告补偿开支，但现在出现了一部影视片甚至新闻节目播放过程中被多次广告打断的情形，严重影响了观众收看效果，显然是过度商业化了。报刊与出版社是社会公益事业，可有部分商业化行为，但现在也有蔓延之势，值得警惕、防范。类似的还有医疗保健服务等。前面列举的自来水、供电、供气、通讯、公交等活动，也都带有公共产品或准公共产品的性质，它们的经营管理可以有一定程度的商业化竞争，但也不能（宜）完全的市场化运作。对于这类产业活动，城市政府还是要实行参股或控股，并同时制定颁布执行严格的管理规则。城市建设的规划活动，面向社会，面向百姓，为产业服务，为市民造福，必须严加管理，不能市场化，也不可以朝令夕改，个人长官意志说了算，不得介入任何少数个人和利益集团的商业利益，更不能屈服于一些有利益背景与来头的开发商。城市规划要以人为本，兼顾产业、企业利益和广大市民生活、休憩利益，多听专家和市民意见，保持城市规划一片净土。
3.经营城市二重属性的结合
城市经营的局部行为，或突出市场化、商业利益性，或强调社会化和公众利益性，但就城市经营的整体而言，则应该是商业利益性和社会公益性的兼顾与结合。正确处理这二重性的关系，是城市经营管理者的现实任务与永恒主题。
四、结语
讨论经营城市的内涵与外延，其指导思想和目的是要避免经营城市的误导。当前的紧迫任务就是理论界和实际工作部门携手合作，解放思想，实事求是，广泛研讨，深入探索，澄清在经营城市问题上的各种模糊认识和混乱思想及观念，克服经营城市上的片面认识与做法，切实把经营城市纳入社会主义市场经济体制体系正轨。