金融机构真的“太大不能倒”吗？，本文主要内容关键词为：太大论文,金融机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2010年7月21日，美国总统奥巴马签署了具有划时代意义的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，以下简称《多德—弗兰克法案》)，这是自1930年代大萧条以来最全面最严厉的一次金融监管改革法案。《多德—弗兰克法案》的目的在于更好地保护消费者和投资者，识别和防范系统性风险，遏制金融机构的投机行为，强化对“系统重要性机构”的监管，解决金融机构“太大不能倒”问题。
金融机构“太大不能倒”(Too Big To Fail，TBTF)，是指政府因为大型金融机构的规模巨大而不能让其倒闭。①大型金融机构一旦倒闭，很可能会带来连锁反应，引发系统性风险，甚至导致整个金融体系崩溃，因此，当大型金融机构经营出现问题，中央银行或监管部门会选择救助而不会任其倒闭。然而，救助大型金融机构不仅耗费大量的政府资源，而且助长道德风险，影响市场机制作用的发挥。大型金融机构身陷困境之时，救助还是不救助就成为一个在理论和监管实践层面都存在争论的问题。
在美国，金融机构“太大不能倒”的问题由来已久，后来逐步成为一种监管理念，甚至成为法律。尽管如此，关于金融机构“太大不能倒”的争论一直存在。金融机构大到何种程度就不能倒闭，单个大型金融机构的倒闭会不会引发系统性风险，在监管或救助实践中往往难以判断。考虑到救助的困难以及对救助可能产生问题的担忧，在贝尔斯登和雷曼兄弟陷入困境时，美国政府没有选择救助而是听任其被收购和申请破产，但对美国国际集团(AIG)和“两房”却投入了巨额资金予以救助。雷曼兄弟的倒闭引发了市场恐慌，美国金融危机演变成一场全球金融海啸，而对美国国际集团等大型金融机构的救助则使得美国政府入不敷出，金融机构也陷入道德风险的泥潭。
于是，金融机构“太大不能倒”就成为奥巴马政府必须解决的一个问题。美国金融监管改革的目的是要加强监管，提高透明度，限制金融机构的规模，防范系统性风险。对于那些相互关联、有可能威胁整个金融系统的金融机构，要严加监管，限制它们进行投机和高风险活动，不允许一家金融机构大到不能倒。
二、金融机构“太大不能倒”：美国的实践
“太大不能倒”不是一个新的问题，也不仅仅是一个金融问题。
“太大不能倒”作为一项监管原则或救助政策，最初是与中央银行最后贷款人制度联系在一起的。弗朗西斯·巴林爵士称英格兰银行为“银行的银行”，并于1797年谈到该银行时最早使用了“最后贷款人”(The Lender of Last Resort)这一概念。1802年，亨利·桑顿在指出，中央银行行使最后贷款人职能时有两个目标：一是控制长期货币供应；二是迅速提供临时流动性清偿资金以防流动性困境导致的全国性金融和经济危机。②桑顿原理在72年后即1873年被沃尔特·巴吉特(Walter Bagehot)在其经典著作《伦巴底人街》(Lombard Street)③中得到了进一步阐述。巴吉特认为，最后贷款人应公开宣称其提供贷款旨在防止全国性的危机，以消除关于其行动的任何不确定性认识。巴吉特指出：“在一家银行倒下去拖累一大片的疯狂年代，阻止连锁倒闭的最好办法就是阻止第一家银行倒下去”。④
早在18世纪和19世纪初期，英格兰银行就将最后贷款人付诸实践了。后来随着银行危机的频繁发生，最后贷款人的使用也日渐频繁。1907年的银行危机之后，为防止银行挤兑，美国于1913年建立了联邦储备体系，并开始行使最后贷款人职能。1914年，美国最高法院法官Louis Brandeis曾抨击所谓的“大公司魔咒”(the curse of bigness)，并警告说规模过大的银行、铁路与钢铁公司，其势力极有可能凌驾于这个国家的政经生活之上。
1929年开始的大萧条造成了近万家银行倒闭。1933年，美国通过了《紧急银行法》(Emergency Banking Act)和《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act)，一方面，对银行体系提供资金，以确保金融体系的流动性；另一方面，将投资银行业务和商业银行业务严格划分开，降低系统性风险。同时规定商业银行不得跨州设立分行开展业务，对于银行存款利率规定上限，新设证券交易委员会(SEC)负责监管证券行业与证券市场，设立政府金融机构——房利美——专司提供低息住房融资，等等。罗斯福的新政改革结束了美国长达百余年自由金融的时代，大大增加了政府在金融体系中的作用，健全了金融监管制度。
根据《格拉斯——斯蒂格尔法案》的精神，联邦存款保险公司(The Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)于1934年正式成立。联邦存款保险公司的首要职能是存款保险，同时处置濒临倒闭的投保银行也是它的一项重要职能。联邦存款保险公司对问题银行的处理方法有购买与承接(purchase and assumption)、存款转移(deposit transfer)、存款赔付(deposit payoff)、公开援助(open bank assistance)等。一般来说，被清算的都是规模较小的银行，规模较大的银行则被兼并或得到联邦存款保险公司的公开援助。这主要有两个原因：一是规模越大，清算的成本也会越高。所以对于大的银行常常采取兼并或者援助而非清算的方式；二是大银行的关闭和清算会对其他银行产生较大的负外部性，甚至导致银行系统的恐慌。
1950年的《美国联邦存款保险法案》第十三部分允许联邦存款保险公司(FDIC)阻止一个银行倒闭。如果银行被认为是“为某地提供完善的银行服务是不可缺少的”，那么该银行不允许倒闭。1971年，在黑人中的影响力较大的波士顿联合银行成为该条例下第一个被救助的银行，“太大不能倒”政策作为公共政策的迈出重要一步。⑤
1984年5月，资产规模排名第八的大陆伊利诺斯银行得到联邦存款保险公司的救助，对大陆伊利诺斯银行的救助是“太大不能倒”救助政策的一次重要实践。大陆伊利诺斯银行(Continental Illinois Bank)因不良贷款和流动性风险而濒临破产，监管机构为这家遭受重创的银行业巨头筹集了数十亿的应急资金，联邦存款保险公司为该银行未投保的储户和债权人提供担保，从而使大陆伊利诺斯银行避免了倒闭，大陆伊利诺斯银行因此成为当时美国历史上受到政府机构救助的最大银行，联邦存款保险公司承担了该行约为11亿美元的债务。这一救助实践在当时极具争议，在之后也争议不断。
1999年11月，美国克林顿总统签署了《金融服务现代化法案》，这意味着《格拉斯—斯蒂格尔法案》得以终结。《金融服务现代化法案》(亦即Gramm-Leach-Bliley Act)允许商业银行在传统银行体系之外可以存在一个影子银行体系。商业银行与投资银行业务日益相互渗透，交叉重叠，出现了花旗集团、美国银行与摩根大通这样的“金融超市”，而各主要监管当局——联邦储备银行、证券交易委员会、商品期货交易委员会——之间如何配合协调成为一个日益棘手的问题。这些“太大不能倒”的银行有了政府的默认担保，涉足高倍杠杆的高风险业务，博取高收益，从而形成巨大的风险。
2007年3月，美国次贷危机爆发，由此引发了国际金融危机，金融机构纷纷陷入困境，美国政府在救与不救之间进行艰难的选择。美国政府选择了放弃贝尔斯登、雷曼兄弟、华盛顿互助银行、CIT等，而选择了救助美国国际集团、花旗集团等大型金融机构。不管是救助，还是放弃救助，都招致了不少的批评和反对声。
2008年3月，摩根大通银行宣布将以总价约2.36亿美元(每股2美元)收购贝尔斯登。贝尔斯登(Bear Stearns Cos.)成立于1923年，曾是全球500强企业之一，美国华尔街第五大投资银行，主要从事资本市场、财富管理等领域的金融服务，其税前利润在2003年曾超过高盛和摩根士丹利，成为全球盈利最高的投资银行。但在次贷危机中，范贝尔斯登的抵押担保债务(CDO)、信贷违约互换(CDS)等业务损失惨重，最后陷入流动性危机。在摩根大通宣布收购贝尔斯登的前两天，美联储为防范贝尔斯登倒闭引发更大的系统性风险，通过贴现窗口为摩根大通银行收购贝尔斯登提供了300亿美元的应急资金，这是自1929年美国经济大萧条以来，美联储首次向非商业银行提供应急资金。
2008年9月15日，雷曼兄弟宣布申请破产，美国银行和美林公司达成收购要约。雷曼兄弟(Lehman Brothers)创立于1850年，是美国第四大投资银行，是美国不动产市场上最大资产支持债券承销商，其债务总额达6 130亿美元，有超过10万个债权人，其中最大的是花旗集团。雷曼兄弟股价从2008年年初超过60美元，短短九个月跌至7.79美元，市值已经下跌了94％，迫使其申请破产保护。雷曼兄弟申请破产保护的消息一出，引发“股市海啸”，美元和股指期货齐声下跌。巴克莱银行放弃收购雷曼兄弟，美国银行转而收购美林公司，因为它们没有获得美国政府就雷曼兄弟资产潜在损失提供保护的承诺，美国财政部部长保尔森反对动用政府资金来解决雷曼兄弟的财务危机。2010年9月1日，美国金融危机调查委员会(Financial Crisis Inquiry Commission,FCIC)主席菲尔·安吉里德斯(Phil Angelides)表示，美国官员似乎从一开始便不打算拯救雷曼兄弟。在前雷曼兄弟首席执行员迪克·福尔德(Richard Fuld)看来，为防止雷曼破产，美联储和财政部本可有更多作为，听凭雷曼破产的行为加剧了金融危机。
2008年9月16日，美联储宣布授权纽约联邦储备银行向美国国际集团(American International Group，AIG)提供850亿美元的紧急贷款。为保障纳税人的利益不受损害，贷款将以美国国际集团的全部资产为抵押。作为提供贷款的条件，美国政府将持有美国国际集团79.9%的股份，并有权否决普通股和优先股股东的派息收益。2008年11月11日，美联储和美国财政部联合对外宣布救助美国国际集团新方案。美国政府将购买400亿美元高级优先股。美联储还授权纽约联邦储备银行设立两个新的独立机构，以舒缓美国国际集团的资本和流动性压力。按照该方案，美国政府对美国国际集团的救助将增至1 500亿美元。在1 500亿美元的政府救助中，包括了600亿美元的贷款、400亿美元的优先股投资以及500亿美元的注资。美国国际集团是全球最大保险公司，业务遍布130多个国家和地区，其资产总额超过了1万亿美元。
2008年9月26日，华盛顿互助银行被美国联邦存款保险公司(FDIC)查封、接管，它的倒闭成为美国有史以来最大的一桩银行倒闭案。华盛顿互助银行(Washington Mutual Inc.)设立于1889年，资产3070亿美，是美国最大的储蓄及贷款银行。由于不堪承受惨重抵押贷款损失，华盛顿互助银行委托高盛集团及摩根士丹利为其寻找买家，美国政府也竭力撮合。但由于金融危机日益惨烈，华盛顿互助银行最终没能逃脱倒闭的命运。联邦存款保险公司寻求出售华盛顿互助银行1 300亿美元存款，其中一部分将被售予摩根大通公司(JPMorgan Chase & Co.)。摩根大通公司公开增发80亿美元新股，收购华盛顿互助银行全部储蓄资产。华盛顿互助银行的倒闭，使得联邦存款保险公司暂时转危为安，因为如果联邦存款保险公司为华盛顿互助银行的巨额储蓄提供保险，将会危及整个联邦储蓄保险基金。
2008年11月24日，财政部、联邦储备委员会和联邦存款保险公司联合向花旗集团注资200亿美元，购买花旗集团的股份，并为其高达3 060亿美元贷款和有价证券提供担保，以免陷入困境的花旗集团造成“罕见巨大损失”，重建投资者对国内金融体系和大型金融机构的信心。因前景黯淡，花旗集团市值在宣布注资前的一周内蒸发了60%。花旗集团则承诺：在未来三年内，若未获政府准许，向普通股派发的股息不能超过每股0.01美元，集团将遵守加强管理层薪金福利制度的规定，履行联邦存款保险公司的抵押贷款修订计划。
2009年11月1日，有着101年历史的世界商业金融机构领军企业、美国主要中小企业商贷机构CIT集团因严重财务问题申请破产保护，成为美国历史上第五大破产案，政府认为其并没有“大到不能倒”，从而拒绝救助。CIT集团(CIT Group)1908年成立，主要为小型及中型企业提供贷款、咨询和租赁服务。CIT集团是美国银行控股公司，拥有600多亿美元的金融与租赁资产，是财富(Fortune)500强公司，同时也是标准普尔500成分股成员之一。美国财政部曾于2008年年底向它提供的23亿美元的救援资金。
2010年7月21日，美国金融监管改革法案——《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)最终正式成为了法律。这份自1933年以来最严厉的金融监管法案将对美国的金融监管体系进行重大变革，以防范系统性风险以及金融危机的重演，也意味着“太大不能倒”政策将走向终结。具体表现在：
(1)成立金融稳定监督委员会，负责识别和防范系统性风险。金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council)由10个联邦金融管理者、1个独立成员及5个不具备投票权的成员构成，财政部长担任主席。委员会的工作包括：一是防止金融机构变得过大。委员会可以向美联储提出建议，对大型金融机构在资本、杠杆、流动性、风险管理和其他方面制定更加严格的监管规定。二是监管非银行金融机构。如果委员会认为某个非银行金融机构的倒闭或者其行为对美国金融体系的稳定性造成重大风险，获得2/3投票同意和主席投票同意之后，它有权要求该非银行金融机构接受美联储的监管。三是分拆大型、复杂性公司。在同时获得2/3投票同意和主席投票同意之后，委员会可以批准美联储要求某个大型复杂公司出售部分给金融系统带来重大风险资产的决定，但是只能作为最后的手段。四是防止监管规避。接受问题资产救助计划⑥资金的大型银行控股公司不能通过与银行子公司脱钩，规避美联储的监管。此外，美国首次在联邦层面设立保险业监管机构—联邦保险办公室，该机构隶属于财政部，将收集保险业的数据，监测保险业的系统性风险。
(2)强化对“系统重要性金融机构”(systemically important financial institutions，SIFIs)的监管，解决金融机构“大而不倒”的问题。该法案建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行(systemically important banks，SIBs)和非银行金融机构纳入美联储的监管之下，实施更为严格的资本充足率和其他审慎性监管标准，降低金融机构“大而不倒”问题出现的可能性和对金融系统稳定性的威胁。法案强调，不管这些金融机构是否拥有银行，只要其对金融市场功能的发挥有至关重要的作用，就要受到更高标准的审慎监管。法案要求大型、复杂的金融机构定期提交关于如何快速有序地处理公司可能出现的紧急关闭事件，这就是所谓的“葬礼计划”(Funeral Plan)。设立新的破产清算机构，由联邦存款保险公司(FDIC)负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。
(3)成立金融消费者保护局，加强对金融消费者的保护。为保护金融消费者免受误导和欺诈，在美联储体系内新成立金融消费者保护局(Consumer Financial Protection Bureau)，可以自主制定保护消费者的规则，由联邦储备体系支付专项预算。金融消费者保护局有权对资产超过100亿美元的银行、信用社、所有从事与住房抵押贷款相关的机构、贷款公司以及其他大型非银行金融公司进行监督和执行保护消费者权益的规则。提高存款保险上限，将银行、储贷机构和信用社的存款保险上限从10万美元永久性地提高至25万美元。金融消费者保护局将整合和加强原来由美联储、货币监管总署(OCC)、储贷机构监管办公室(Office of Thrift Supervision，OTS)、联邦存款保险公司(FDIC)、全国信用社管理局(NCUA)等机构所承担的保护消费者的职责。
(4)限制金融机构自营交易和高风险衍生品交易。法案要求：银行仅可将本身3％的一级资本投资于对冲基金或私募基金，投资占对冲基金或私募基金资本的比重也须低于3％，并禁止银行对所投资的基金提供救助，限制银行拥有除对冲基金和私募基金以外的其他金融公司10％的资产，超标银行应于5年内逐步撤资，此即“沃尔克规则”(Volcker Rule)。法案加强了对场外交易(OTC)的衍生产品和资产支持证券等的监管，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算所进行交易。
(5)严格银行资本金监管和业务监管，控制潜在经营风险。对银行实行更严格的资本充足规定，将根据银行的规模和风险设定新的资本金要求，具体包括：禁止拥有子公司的大型银行将信托优先债券作为一级资本；要求资产在150亿美元以上的银行必须达到风险和规模方面更高的资本标准；要求大型银行用五年时间把信托优先债券从一级资本中逐步剔除；允许资产规模不足150亿美元的银行将信托优先债券继续作为一级资本。新的金融监管法案确定了美联储在资本监管中的地位，要求美联储对“资本严重不足”进行定义，并设定审慎监督和管理的临界值。
(6)填补对对冲基金、私募基金、信用评级公司等监管的空白。法案要求资产规模超过1000亿美元的大型对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构在证券交易委员会登记，披露交易信息，并接受定期检查。如果这类机构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统性风险监管。另外，法案还要求所有资产管理规模超过一定门槛的对冲基金以及其他私人资产池(包括私募股权基金和风险投资基金)的顾问向证券交易委员会注册，并接受管理。将投资顾问的联邦政府监管资金门槛从3 000万美元提高到1亿美元。在证券交易委员会下设立新的信用评级监管办公室(Office of the Credit Ratings)。证券交易委员会必须对全国性统计评级机构(NRSRO)每年至少进行一次检查，并将主要检查结果公布于众。证券交易委员会有权撤销持续提供错误评级的评级机构的注册资格。
(7)完善金融机构管理层薪酬改革。法案要求联邦金融监管机构专门颁布和执行针对金融机构的薪酬条例，增强对金融行业的薪酬监管。一方面，赋予股东有关管理层薪酬的话语权和建立更高的责任心。授予股东在高管薪酬和离职补偿方面的投票权，使其有权任命负责的公司管理层，否决对公司带来威胁的不合理的激励机制。证券交易委员会授予股东提名董事的权利，有利于帮助管理层将目标从短期利润转向长期发展和稳定。另一方面，成立独立的薪酬委员会，交易所上市规则将要求薪酬委员会完全由独立董事组成，并有权聘请薪酬顾问，以加强薪酬委员会在奖励和惩罚管理层时的独立性。
(8)加强对美联储等监管机构的监督。美国国会下属政府问责局对美联储发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开救市进行审计和监督。美国审计总署(GAO)将对美联储在本次金融危机中的紧急贷款进行一次性的审计。美国审计总署未来将对美联储的紧急贷款、贴现窗口和公开市场操作进行持续性的审计。要求美联储加强信息披露，在指定时间内持续性地披露紧急贷款、贴现窗口和公开市场操作的对手方，以及金额、期限、条件等信息。设立专门负责监管事宜的美联储副主席职位，由总统任命，向国会报告。美国审计总署将对目前的联储银行董事任命制度进行调研，以检查目前的任命制度是否有效地代表公共利益，是否存在实际或者潜在的利益冲突等。
《多德—弗兰克法案》还对美国四大监管机构——美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和国家信用社管理局——进行了明确分工。其中，美联储负责监管5000多家银行控股公司以及约850家州特许银行；联邦存款保险公司仍将负责对在各州注册的非联储成员银行进行监管；货币监理署负责对在联邦注册的国民银行及储蓄存款机构进行监管；国家信用社管理局负责监管所有参加联邦保险的信用社。这样的监管体系，有助于各监管机构的分工协调，有利于防止“太大不能倒”引发系统性风险，也改变了多头监管下的“监管重叠”和“监管空白”的缺陷。
三、金融机构“太大不能倒”：救助理由与救助困难
监管部门或中央银行之所以认为金融机构太大不能倒，是因为担心大型金融机构破产后引发系统性风险，甚至导致金融体系出现崩溃。的确，大型金融机构既大而且复杂，与各类经济主体有很强的关联性，特别是商业银行，因其可以吸收公众存款而与千家万户都有联系，大型金融机构的倒闭具有很强的负外部性，容易引发系统性风险。经济一体化伴随着金融全球化，金融风险的传染性越来越强，传染的范围越来越广，金融风险不仅可以在金融机构之间传染，还可以在国家之间传染，因此一家或几家大型金融机构的倒闭不仅可能引发一个国家的系统性风险，而且可能引发全球性风险甚至国际性金融危机。因此，不轻易让大型金融机构倒闭不是没有道理的。
然而并非所有大型金融机构的倒闭都必然会引发系统性风险。大型金融机构出了问题而让其倒闭，有两种结果：一是引发系统性风险，二是不引发系统性风险。对会引发系统性风险的金融机构应该予以救助，对不会引发系统性风险的金融机构可以不予救助。但对监管者或救助者来说，很难事先判断或预测一家金融机构倒闭会不会引发系统性风险。如果判断失误，就会出现该救的没有救，即救助不足，或是救了不该救的，即救助过度。在无法判断是否会引发系统性风险时，监管者或救助者往往会选择后者，即容易出现救助过度。
并非所有大型金融机构出了问题都应该救助。金融机构出问题，无非是两个方面的因素：一种是系统性因素，如系统性风险或外部因素导致金融机构出现巨额损失或陷入流动性危机；另一种是非系统性因素，即由于金融机构自身经营管理不善导致业绩下降，或因操作风险出现大量亏空，从而使金融机构陷入困境而无法自救。一般而言，前者应该救助，后者不应该救助，因为救助所用资金是由纳税人的钱形成的公共资金，公共资金不应该用于承担金融机构的私人成本，否则，容易产生道德风险。当巴林银行因尼克·里森的期货交易导致巨额亏损时，英格兰银行并没有救助它，而是让其倒闭，因为在前英格兰银行行长埃迪·乔治(Eddie George)看来，如果出面拯救一个因盲目经营而自取灭亡的金融机构的话，只会助长金融机构不负责任地混乱经营。
并非所有大型金融机构出了问题都能救助。大型金融机构的救助需要大笔资金或其他强有力的措施。美国次贷危机爆发后，布什政府和奥巴马政府先后分别推出了7000亿美元和7850亿美元的救助方案，救助金额接近1.5万亿美元。为缓解美国次贷危机引发的国际金融危机，英国政府提供的补贴、注资和担保涉及的资金总额接近1万亿英镑。然而，并非所有大型金融机构出了问题后都能得到有效救助，特别是对小国或弱政府来说，明知金融机构太大不能倒，却救不了或不能完全救助，进而出现金融机构“太大不能救”(Too Big to Rescue)，即金融机构太大了，想救也救不了、救不起，冰岛就是一个典型例子。2008年第四季度，冰岛政府不得不允许数家大银行破产(其中，Kaupthing银行的资产总额相当于冰岛GDP的623％)，致使其英国和荷兰储户蒙受损失，英国、荷兰两国政府不得不分别拿出36亿美元和17亿美元救助这些储户，并随后要求冰岛政府赔偿损失。
并非所有的系统性风险都能识别。即便是一家大型金融机构倒闭了，它的倒闭引发的风险是否属于系统性风险，有时难以判断或识别，因为系统性风险与非系统风险在理论上较容易划分，但在实践上是很难区分的。即使发生了系统性风险，其原因是否是由或主要由大型金融机构的倒闭引起，也是一个问题。系统性风险可能是大型金融机构倒闭的原因，也有可能是大型金融机构倒闭的结果。系统性风险可能是某一家大型金融机构倒闭引起的，也可能是别的金融机构倒闭甚至是别的原因造成的。
四、金融机构“太大不能倒”：为什么必须终结
金融机构“太大不能倒”救助政策的实施对防范系统性风险、维护金融体系的稳定起到了一定的积极作用，但对这一政策的批评和质疑也一直没有停止过。对金融机构“太大不能倒”救助政策的批评和质疑主要集中在以下几点。
1.助长了道德风险。大型金融机构特别是大银行受到政府“太大不能倒”政策的隐形保护，使金融机构避免了倒闭的“后顾之忧”，金融机构表现出对高风险高收益借款人的偏好，或从事高风险的投资活动，正是这种道德风险在一定程度上导致了20世纪80年代的美国银行危机和2007-2009年国际金融危机。根据联邦存款保险公司的统计，自1934年联邦存款保险公司成立到1990年代初，美国倒闭的商业银行大约有2000家，被清算占约30％，剩下的70％则被其他银行兼并或以某种方式得到援助。然而，超过90％的被救助银行最终仍然逃不脱失败的命运，救助的效果并不理想，这显然浪费了纳税人的钱，损害了国家的利益。此外，监管者可能基于“对个人太重要而不倒”(too personally important to fail)，对其认为有问题的大银行予以支持以使其免于倒闭，进而获取个人利益，这也是道德风险的一种表现。
2.破坏了市场纪律。市场纪律又称市场约束，是指金融市场能够提供适宜的信号与约束机制来约束金融机构及其高管的经营行为，促使金融机构稳健经营。无救助是市场纪律发挥作用最为关键的条件，“太大不能倒”实际上就是一种救助承诺，即使没有明确的法律规定，相信市场一定会有救助，市场纪律受到削弱。“太大不能倒”会减少对贷款人监督借款者行为的激励，从而降低借款者维持其清偿力的动机，市场纪律容易失效。在“太大不能倒”的监管机制下，存款者相信大银行比小银行更安全，因为政府是大银行的最后救助者，这就使得存款人在选择存款银行时更多考虑银行的规模而不是质量，且存款人无须担忧存款的安危，从而放松对大银行的监督。存款人和借款人的这种行为使得市场纪律的运行机制被打断，无法发挥引导市场行为的作用。
3.造成了投资过度。由于大型金融机构在金融市场中所占的份额比较大，大型金融机构投资过度就容易导致总投资量的过度。规模较小的金融机构会拼命扩张规模，以期望在短期内使规模达到一定水平从而获得“大到不能倒”的救助承诺，这种盲目的扩张行为一方面会使金融机构增加成本负担，降低盈利能力，另一方面会产生大量不良债权，增加金融机构的危险性。此外，当国外投资者预期中央银行和政府愿意并且有能力对该国的金融系统实施救助，他们便会对该国投入或追加大量资本(尤其是短期资本)，以便在更短的时间获得更多的投资收益。国外投资者大量投资证券、房地产业，从而引发该国的金融过度行为。不论是由于大型金融机构相信“太大不能倒”而过度发放贷款，还是小型金融机构的盲目扩张，或是国外投资者基于政府担保而进行大量投资，其结果都会造成投资过度，产生资产泡沫，进而可能会引发金融危机。
注释：
①“Too Big To Fail”，也可以翻译为“大而不倒”、“大不宜倒”、“大而不能倒”、“大到不能倒”、“太大以至于不能倒”以及“太大因此不能倒”等。
②Benston,George J.and Robert A.Eisenbeis(1986),Perspectives on Safe & Sound Banking.Past,Present and Future,MIT Press,P109。
③伦敦金融街又称“伦巴底人”街，因为最初在那里活动的主要是北意大利的伦巴底人。英国最初的银行业主要是由意大利人经营的，早期欧洲各处的银行基本上都属于意大利人。参见[美]马丁·迈耶著，杨敬年译：《银行家》，商务印书馆1982版，第37页。
④Bagehot,supra note 1，at 51。转引自伏军、谷培培：《商业银行破产标准比较与分析》，来源：国际经济法网。
⑤1981年，美国政府为克莱斯勒汽车公司提供12亿美元的贷款担保将其从破产边缘拉回，以防公司破产对就业及国内汽车业竞争的不利冲击，这也是“太大不能倒”政策的一次实践。
⑥Troubled Asset Relief Program，简称TARP。美国政府为该项计划提供的资金高达7 000亿美元。
标签：美国国际集团论文; 雷曼兄弟论文; 银行论文; 金融论文; 美国金融论文; 金融机构论文; 银行风险论文; 系统性风险论文; 银行监管论文; 资产规模论文; 银行资产论文; 监管机构论文; 资金监管论文; 花旗集团论文;