谈粮食流通体制改革中的问题和对策，本文主要内容关键词为：体制改革论文,对策论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、内蒙古财政参与和支持粮食流通体制改革的情况及问题
回顾内蒙古粮食体制改革走过的路程，大体可分为三个阶段。第一步是调整粮食统购价格，较大幅度地提高收购价格。放开粮食集贸市场，实行“议购议销”；第二步是改革统购制度，实行合同订购制度，扩大市场调节，缩小计划管理范围，实行“平价议价”双轨运行，放开工业、饮食及城镇居民口粮销售价格，实行“购销同价”和粮食“购、销、调”财务包干；第三步是放开粮价，放开经营，取消粮食合同定购包干，自求平衡，并建立粮食储备制度和风险基金制度。这三步改革成效是显著的。一是打破了计划经济体制下高度集中的粮食统购统销体制，开始了向市场经济体制的转变。二是形成了政企分开、储备与经营分开的管理体制和粮油市场体系。三是城镇国有粮油企业零售连销经营有了良好的开端。四是由于放开市场、放开价格，极大地调动了农民种粮的积极性，促进了粮油生产稳步增长，扭转了粮食短缺的局面，保障了社会和居民生活的有效供应。
但是，随着市场经济的发展，粮食流通体制改革深层次的问题越来越凸现出来，从财政角度来看，内蒙古同全国一样，面临着最突出的三大难题：
（一）财务挂帐问题。老帐未消化，新帐又增加，变成了“老大难”。根据国家清理粮食财务挂帐的要求，到1991年末，我区粮食财务挂帐总额为32.71亿元，其中，主要是政策性挂帐，总额为30.79 亿元。 到1998年末，全区累计消化老挂帐18.8亿元，仍有12亿元没消化，要在今后两年内消化，每年需资金达6亿元，很难兑现。不仅如此， 从1992年4月到1998年5月，又新生粮食财务挂帐及不合理占用贷款为72.8亿元，是1991年老挂帐的2.23倍。其中，不合理占用贷款11亿元。新增挂帐数额之大、速度之快前所未有。目前，全区新旧财务挂帐及不合理占用贷款累计达85亿元，每年清理挂帐需要资金9亿元，相当于1998 年全区财政新增收入的1／2。
（二）粮食补贴问题。财政负担的粮食补贴项目多，负担重。财政除承担农业及粮食生产方面的多种补贴外，用于粮食流通方面的补贴也多达6、7项，包括粮食经营补贴、消费补贴、储备费用补贴、超常库存利息补贴、建库贷款补贴、扶持性补贴等等。据统计，这几项补贴全区每年都有15.6亿元之多。1997年为16.98亿元，1998年为16.5亿元， 占当年地方财政总收入的13%。
（三）风险基金配备问题。地方财政配备比重大，筹集难。就眼前看，1998年全区计需粮食风险基金5.08亿元，实际到位4.7亿元， 其中中央到位9900万元。1999年起实行新办法，中央和地方包干。内蒙古共需6.5亿元，其中中央2.7亿元，自治区负担3.8亿元， 占上年全区财政新增收入的20%。
二、财政参与和支持粮食流通体制改革难点的深层审视和原因分析
（一）重数量轻质量的思想观念没有转变，适应市场的现代管理机制没有形成。近几年来，全国农业连续丰收，粮食大幅度增长，出现了总量过剩、供过于求的根本性变化。面对新的情况，虽然在政策上作了一些调整，但长期形成的只注重粮食数量增长、多产多储思维方式仍束缚着人们，加上没有管理粮食过剩的经验和新机制，政府仍把财政作为主要调控手段，这是导致财政负担过重的基本原因。要解决这个问题，必须进一步解放思想，更新观念。
（二）粮食生产与流通的关系没有理顺，生产与销售脱节、分离。由于体制原因，利益制约，相互脱节，管生产的只管生产，管流通的只管流通。财政本身也是相互分开的，农业生产归农财处，粮食流通归商企处。农业部门管生产，不顾市场，不讲流通，只追求粮食的数量，以展示政绩；粮食部门管流通，不管生产，加上政府经常的硬性干预，就成了政府的一个“框”，有多少粮食都得往里装；粮食部门收购多少，财政、金融在资金、补贴上就支持多少。在粮食短缺情况下，进多少出多少，财政压力不大；而在粮食相对过剩的时期，往往是进多出少，甚至只进不出，因而造成仓容不足，储备周期超常，费用增加，经营亏损、财政补贴和挂帐有增无减，导致经济上的不良循环。
（三）市场体系和运行机制不健全，粮食主要品种市场化程度很低。目前，我国粮食、棉花等主要农产品市场化程度很低，甚至完全被排斥在市场化的进程之外。行政干预几乎与过去统购统销没什么两样。原因主要是市场主体分散，千家万户生产的分散性与市场化相对集中的矛盾。多数农民无法预测市场，今年看去年，去年什么有市场、行情好，今年就种什么，大家都这样，你种我也种，结果往往适得其反；国家及各级政府面对众多小生产的“自由”种植，也难以进行科学预测和有效调控，几乎处于无能为力的被动状态，不由自主地被千家万户的“自由”种植牵着走，农民种什么粮食就收购什么粮食，产多少就收购多少。政府成了农民与市场间的“桥梁”，财政是“桥梁”的支柱，压力自然集中在财政上。要改变这种状况，必须把农民引进市场，并成为市场主体。
（四）财政包揽式的补贴，不能充分发挥调控作用。现在，财政既在农业基础建设、粮食生产上包括农业科技等进行投入，又在粮食流通上进行各种补贴。这种“双向”包揽式的投入，反映不出支持什么、抑制什么的调控作用。在粮食总量相对过剩而市场需求不旺的情况下，这种“双向性”造成一种自相矛盾的因果关系。一种投入促进了另一种投入，产生了正负两种不同的效应。这是宏观上的深层制度和结构关系造成的。因此，必须从财政体制和投入结构上找到一个既不断巩固农业的基础地位又不增加粮食流通中财政负担的结合点。
（五）价格机制存在缺陷。从现行的粮食价格看，存在着三种价格：定购价、保护价、市场价。这种价格体制与市场价格机制不完全相适应。尤其是在市场价低于定购价和保护价时，价格的杠杆作用等于零。而且以定购价或保护价敞开收购，给农民一种误导：有没有市场都能卖，不管品种如何都是即定价。这不仅淡化了多数农民本来就不多的商品意识和市场意识，又容易使农民产生依赖思想。这不利于调整种植结构，改良品种，提高质量。另外，顺价销售和储存补贴政策相矛盾。据调查，由于现时粮食市场需求不旺，企业搞顺价销售，费很大劲，每斤粮食赚到一、两分钱，已算不小成绩；而储存1斤粮，坐着不动， 就可拿到5、6分的补贴。这样不仅调动不起来企业销售粮食的积极性，继续下去还会导致重储轻销思想的滋长，造成储备和销售上新的不平衡。这也告诉我们，财政补贴政策的导向性必须符合市场经济规律，必须找到与价格平衡的结合点。否则，就事与愿违。
三、财政参与和支持粮食流通体制改革的对策思考和建议
（一）转变指导思想，建立有效的宏观调控机制。目前，随着政府职能的转变以及近几年粮食供求由短缺到相对过剩的巨大变化，财政支持粮改的指导思想也应随之改变，从宏观和长远发展战略看，应实行“两个结合”，实现“两个转变”。即要把财政支持粮食流通的政策同国家保护农业的政策紧密结合起来，协调一致，构筑统一有效的农业及粮食保护政策，实现财政从负保护向正保护转变。在粮食上，实现从过去注重扶持粮食生产数量扩张向稳定数量、调控品种、提高质量转变；要把搞活国内市场同搞好国际市场、同WTO接轨紧密结合起来， 统筹考虑，建立以价格为杠杆的新的运行机制，实现从财政单一投入向市场化、多元化、多层次、多渠道的投入转变。从而建立起既符合国情，又与WTO接轨相适应的有效的宏观调控机制和稳定、有序、 健康的粮食流通体制。
（二）调整政策方向，实行粮食补贴资金市场化配置。财政支持粮改的政策取向，必须坚持市场经济配置原则和“谁受益谁负担”的原则。第一，社会主义经济体制的资金配置原则要求政府的投资政策包括农业投资政策，不再对各产业和经营者普遍承担经营性职责，而主要是承担调控性职责；第二，我国地域大、人口多，农业及粮食生产的分散性、区域性和利益主体多元化的特点明显，必须实行“谁受益谁负担”的原则。按照这两条原则，深化财政制度改革，调整优化现行财政投入支出结构，科学合理地确定财政对粮食生产与流通投入的范围、比重，制定出适应市场经济的具有连续性和可操性强的补贴配套政策，以平衡国家、集体和个人等多方面的利益关系，逐步扭转长期财政包揽的倾向，提高财政补贴政策的效果。
（三）改革价格政策，发挥价格杠杆作用。价格政策是市场经济运行的最基本的政策。前面已经提到，现行价格政策存在的首要问题是“剪刀差”，其次是从1996年起，国家确定的粮食收购价格已高于市场价格，主要农产品的价格已接近或超过国际价格。这虽然在一定程度上保护了生产者的利益，但严重制约了粮食流通。因此，应当对现行价格进行适当改革和调整，建立以保护价和市场价双轨制并行的价格体制和调控自如的运行机制。（1）采取切实措施， 逐步缩小和取消工农业产品“剪刀差”；（2）将定购价和保护价并轨， 实行统一的保护价或收购价；（3）确定粮食保护品种，实行敞开收购，优质优价；（4）市场价要逐步同WTO接轨，以适应国际粮食市场；（5）对粮食价格，要实行动态管理，要把国内外市场信号引到农民种田、种粮上来，减少农民种粮的盲目性和市场的风险性，避免粮食生产和生产者收入的大起大落。
（四）关于“顺价销售”问题。国家强调不允许“逆向操作”、低成本销售，以杜绝经营上出现新的亏损挂帐，这是有针对性的。但顺价的基础是收购价和保护价，而起决定作用的是市场价。如果收购价低于市场价，顺价就价就容易售出。反之，如果收购价高于市场价，顺价就很难售出。尤其是陈化粮，很大一部分是在粮价高峰时收购的，加之数年存储，成本增加，粮食品质下降，顺价销售更为困难。因此，必须遵循市场规律，采取因地、因时、因粮制宜，区别对待，分类指导的政策。（1）制定“以奖代补”政策。凡实现顺价销售的，一律予以奖励。 这是积极、主动的政策。具体奖励办法，可以由财政部门制定，由省市自治区政府批准执行。（2）对陈化粮，划定标准，实行弹性价格， 以质论价，顺价销售有奖。（3）适度降低储备补贴，增加销售补贴。 通过调整价格和补贴项目，调动企业销售粮食的积极性，加快粮食流通，最大限度地减轻仓储压力，缩短储备周期，减少经营费用，实现扭亏增盈、增资减债。
（五）关于消化粮食财务挂帐问题。粮食财务挂帐是一个沉重的历史包袱。1991年，国家以很大决心进行清理，但近年来，多数地区仍然是有增无减。就我区来看，前面已经提到，1991年前的粮食挂帐消化不到2／3，至今还有1／3多没消化，而1992年4月至1998年5月，又新增挂帐72.8亿元。如此巨大的数额，按照新办法规定，中央和地方各拿一半进行消化，全区每年要拿9亿多元，限期消化难以完成。 哲里木盟是我区产粮大盟，财政穷盟。1998年地方财政收入仅4.6亿元， 全盟可用财力也只有8.6亿元，维持各级政府正常运转都很困难； 而新老挂帐达31亿元，根本无力消化。所谓消化只不过是纸上谈兵。为此，建议国家采取发行国债的方式，一次解决。如果全国一次解决有困难，可以分批解决，先解决产粮区、后解决销粮区、象内蒙古这样的边疆不发达地区，又是产粮地区，应优先解决。今后粮食储备和经营分开，一律按照市场规则运行，实行分级包干，谁经营谁负责，哪级亏损哪级负责。国家可以制定粮食经营综合经济指导考核标准，列入各级政府领导政绩考核内容，加强从上到下的检查监督，发现问题，及时纠正。