规范与事实：直管县改革中的市县关系及其优化_冲突管理论文

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      省直管县体制改革进程中市县①关系面临规范与事实之间的内在张力：依规范性，作为城市型建制的市与作为广域型建制的县应是彼此分治与合作治理的良性关系；而从事实看，当前省直管县体制改革过渡期市县关系出现地位不对等、潜在争利、矛盾冲突，甚至恶性竞争导致区域公共事务治理失灵等问题。因此，消解规范与事实之间的张力，适时优化市县关系，是市县良性关系形成的前提。

      一、省直管县体制改革进程中的市县关系：一个界说

      目前中国行政层级大体上包括“中央—省(自治区、直辖市)—市—县—乡(镇)”五个层级。五个层级中的市管县体制因不符合宪法、行政成本过高、政策执行梗阻、限制县域经济发展、市县争利等弊端而饱受诟病。为此，2002年以来，探索推进省直管县改革提上日程。先行做法是由财政上试点然后逐步过渡到行政上省直管。截止到2013年，除自治区和偏远省份外，全国已有2/3以上的省份推行了财政省直管县改革，浙江、安徽、湖北等省进一步探索行政上的省直管。省直管县，旨在打破市县间的行政隶属关系，由省—市—县三级管理转为“省—市、省—县”二级管理，推行市县分治。改革过程中，市的级别可保持不变，但县级应适当提升。例如，浙江、湖南、广东、江苏等地探索高配副厅级县委书记，而建省即推行省直管县体制的海南省高配部分县委书记为正厅级。县委书记高配尝试，将会推动全国多数地区内县级行政级别提升的制度变迁，特别是从省直管县后市县对等合作的长远需求看，县尤其是强县至少应升格为副厅级。

      市县关系是府际关系的重要构成。考察一国内的府际关系(intergovernmental relations)，通常基于内涵外延(政府间、部门间、公务员间[1])及关系向度(纵向及横向[2]、斜向[3])两个基本维度。鉴于此，市县关系之界定包括：一是内涵外延维度，即狭义与广义。狭义的市县关系指市与县政府间的关系；广义的市县关系除了市与县政府间的关系外，还包括市与县部门间及公务员间的关系；考虑到市县主体性，甚至还包括市与市及县与县的政府间、部门间及公务员间的关系。二是关系向度维度，即纵向(隶属关系)、横向(同级别关系)和斜向(不同级别关系)。实际上，不同外延及不同向度形成了多元化的市县关系，加之行政层级由市管县体制向省直管县体制改革探索以及少数省份保留现行体制的需要，实践中的市县关系呈现为错综复杂的关系类别(详见表1)。鉴于此，特别是本文研究需要，文中市县关系取其狭义层面，即市与县关系，不涉及市与市、县与县的关系。

      

      

      市县关系既是结构关系又是利益关系。结构关系是静态关系，通常是由政治权威、习俗文化或法律制度规定的已制度化的关系，包括组织结构关系、权责结构关系、财政结构关系等。利益关系是动态关系，由市和县双方基于自身利益、价值偏好和效用目标的考量所选择的策略互动关系，往往因情况而异，具有可变性。横向市县间的动态关系一般为竞合关系，其形式多样；纵向市县间的动态关系为隶属前提下的策略互动关系，主要表现为领导—服从、压制—顺从、强制—敷衍、彼此协调、帮扶—被扶、兼并—合并等；斜向上，市管县体制下，市县较少互动，多为间接竞合关系，但随着区域性公共事务的增多，特别是省直管县体制改革，斜向市县间互动相应增加。实践中，静态关系决定、制约并影响动态关系，而动态关系的演变也会推动静态层面上结构关系的建立与完善。因此，市县关系实质上是基于结构关系为维系的利益关系(详见表2)。

      二、规范：市县良性关系及优化标准

      组织间关系属性表现为：分立性，即分立(discretion)；抗衡性，即竞争(contention)、冲突(confliction)；友善性，即协调(coordination)、合作(cooperation)；融合性，即协作(collaboration)、隶属(subjection)。这些关系因内部收益(各自及共同目标实现度)与外部效应(社会目标实现度、社会成本及资源节约度)的不同，可能呈现良性、中性、恶性三种状态。与良性关系实现内部价值与外部效应并举不同，恶性关系表现为重复投入资源而浪费、互相扯皮导致管理真空、缺乏共同目标而彼此抵触：反向行为与冲突[4]。而中性是好于恶性但未达成良性的中间状态。

      组织间合作利于良性关系，但合作的产生有赖于：一是基础层面条件，包括目标一致、可预期收益、资源依赖、合作意愿、信任等。如Alter & Hage[5]认为合作基于合作意愿、专业及效率需要、财政资源及分担风险。Kooiman[6]指出合作需要：信任、相互尊重和调适：共同的目标；输入、风险和收益的辨别；责任和权力的分配。二是制度层面条件，政治制度、法律保障、文化观念等诱因、压力或保障。Granovetter[7]强调，组织镶嵌于环境中，环境不仅提供组织所需资源，还界定和控制组织的分合。Dawes[8]认为合作源于内部压力与外部环境的触媒。Peters关于“合作需要先决条件与诱因”[9]实际隐含着对制度条件的强调。Ostrom[10]则全面分析了合作中的规则与制度条件。三是操作层面条件，合作机制的建立。Kouwenhoven[11]提出组织从相互依赖、共同目标到展开合作，需要沟通渠道与中介机制。

      仅有合作还不够，组织间关系的动态性与生命周期[12]决定了即便基于合作的良性关系也应不断优化。优化组织间关系方式为：一是激活，即针对尚未优化的潜在关系，借助单方示好、合作邀约、激发共识等方式予以激活；二是强化，即对互补性关系基于增进愿景、刺激共同利益、发展及维持交换关系、承诺信任、战略伙伴等予以长期维系；三是化解，即通过增进共识、协商对话、沟通协调、签订合约等方式化解对抗性关系；四是第三方协调，即中立第三方采用暂时冷却、政策导引、外压激励、斡旋调解等引导组织间达成谅解与合作。

      就市县关系看，市与县分属城市型与广域型建制组织，决定了彼此分治而非相互隶属，同时区域性公共事务又要求市县之间展开合作治理。按OECD的观点，不同层级的政府间关系管理旨在：达成国家整体目标；消除政府间不必要重叠及浪费；提升纳税人金钱价值；回应地方公共需求；促进公民更多参与公共事务[13]。可见，良性市县关系，应是能够实现市县辖区、区域性乃至全国性公共事务治理，促进成本节约、效率提升和公众参与的分治与合作关系。由此，从规范角度看，理想的市县关系是达成良性的动态平衡，衡量标准为：(1)价值标准，即创造公共价值[14]，基于合作取得内部共同收益和外部社会效益；(2)主体标准，即市县分治且关系对等；(3)认知标准，即市县双方对潜在或可能的良性关系有感知；(4)结构标准，即存在旨在规范市县关系并利于良性关系形成的制度保障和机制安排。与画地为牢、恶性竞争不同，良性市县关系是市县走出彼此对抗、破解治理困境以互利合作实现共赢的前提，然其达成需借助于优化手段。所谓市县关系优化，是市县双方甚至第三方基于良性关系导向，采取激活、强化、化解、协调等方式破解市县治理困境、解决市县冲突并推动良性关系得以进化。

      三、事实：省直管县体制改革中的市县关系及其困境

      为考察省直管县中的市县关系，2012年9月以来，笔者率领课题组赴江西、浙江、海南、安徽四省调研，调研发现，省直管县体制改革进程中，随着市县间行政隶属关系的逐步解除，市县关系面临诸多困境，与上述良性关系标准存在差距：从主体看，市县地位不对等且多元合作治理缺失；从效果看，市县冲突大于协同，负外部性增多；从认知看，市县站在本位主义立场，对良性关系认识不足；从运行看，缺少有效的制度与机制保障，市县关系出现无序与失范(见图1)。

      

      图1 市县关系：在规范与事实之间

      1.市县间潜在争利及矛盾冲突，产生大量负外部性

      省直管县改革过渡期，市级意识到自身利益受损，优选策略是争取时机尽可能扩充自身利益，对县的支持与帮扶力度有所减弱；有的市采取吞并郊县区、资源集中、摊派额外费用等方式加紧对县的利益汲取，引发市县矛盾与冲突。同时，财政省直管县与行政市管县双轨制，当县级直接面对省与市“两个婆婆”时，增加了关系和业务处理方面的强度与难度，造成县级面临与省逐步对接但无法真正绕开市级的尴尬局面：实际管理事项有的需要与省对接，有的仍主要请示市里，有的则试图暗自与市级较劲争利。其结果是，不但造成资源浪费，也容易产生内耗冲突及区域公共事务治理失灵等负外部效应。

      QS1：省直管县对我们市级受损最大。坦白说，现在市里对县在新农村建设、财政资金等方面帮扶的积极性有所减弱。由于这里头有(利益)分歧，难免存在矛盾和冲突。你比如说……虽然省直管县确有必要，但要维护市级利益。全面省直管后，县级都自主了，与市无瓜葛了，市里在土地、财力、物力等资源都大幅缩水的情况下，不合并强县入市区，如何发展？目前很多地方开展的撤县并区，既是确保市级利益的选择也利于整合资源和扩大区位优势。我们也正酝酿撤N市并入市里作为N区。②

      QS2：感觉改革不彻底，现在的情形就是“直管”变“双管”，县里经常在参加省里会议后，还得接受市里重新布置一次，仍然存在“会议贯彻会议，文件传达文件”。“两个婆婆”我们都不敢得罪，各种周旋与协调，增加了我们县级部门的工作量与成本，干部“疲于奔命”，也容易产生市县间的分歧与潜在冲突……③

      QS3：我们海南已实行市县分治，尤其县委书记由省直接任命增加了县级话语权，的确如你们课题组在S市、Q县调研所谈到的，海南市县在资金、晋升、资本、土地旅游资源的争夺很激烈，负面效果那是显而易见的。最为典型的就是各市县的旅游车只能在各自范围内活动，一旦超出各市县范围就会遭受外地交通部门的处罚。区域分割分治的另一个不良后果就是各地重复建设的现象较为严重，兴建了大量的同质化景区。2005年海南9个“野人谷”就是一个典型。④

      2.市县地位不对等，制约了对等合作及多元治理

      省直管县的初衷之一在于变市县间的行政隶属关系为对等式合作关系。然而，改革过渡期，合作由于市县不对等关系而难以达成：市作为利益受损方对省直管县改革缺乏动力，对于可能的合作仍习惯于借助现存隶属关系指令县级协作完成；而县有着冲破现有体制的冲动但又受制于实际存在的隶属关系，往往无力、不敢或不便启动正式对等性合作。这样，市县双方虽对合作中的问题心知肚明，但达成彼此心照不宣和囿于现状的“默契”式均衡，特别是当市县都采取自利性博弈策略时，双方对诸如环境保护、基础设施共建共享、都市圈一体等区域性公共事务治理都缺少足够动力。由于地位不对等，合作往往是难以企及的奢侈品，即便有象征性合作也仅囿于市县双方，尚未形成包含NGO、企业甚至公民等多主体参与的合作治理系统。

      QS2：“下管一级”就是市县关系的紧箍咒。我们县级总是被动的、受压制的。人、财、物权限基本都在市里，现在省直管县，县里话语权多了点，但在项目管理等方面仍然要请示市里，有的时候，他们说一不二，我们就算有意见，那能怎么办？你比如说……所以说，现在，地位还是不对等的，怎么可能搞好合作？至于共同事务，大家都是心照不宣，市里有要求，我们就配合一下，没有要求，我们也不会主动提出。我们不好发动合作，主要是怕得罪市里，怕市里说你翅膀硬了，因为你没有合作的底气，关键是，干部管理、编制管理、政策、审批等相关权力和利益那都掌握在市里。⑤

      3.主导市县关系调整的主要是政策利益因素，而非社会效用目标认知

      从规律上看，市县关系的变迁和演进，实际上是市县主体基于现实需求(目标、利益、共同事务)对关系效用(互补、增补、替代⑥)感知的结果，是主体主观感知及外围环境客观需求综合作用使然。尽管外围环境提供诱因，但主导市县关系的动力因素还在于市县主体对关系效用及外部需求的感知。然而，目前主导市县关系仍主要限于政策压力(省直管县体制改革政策导引)和利益诱因(经济发展导向、市县各自利益)，而非社会综合效用目标因素。这表明，市县主体对于潜在的良性关系特别是可能达成的社会效用目标尚未有足够的感知，市县双方难以超脱自身利益的思维定势转向更大范围的社会效用目标。

      QS4：浙江看，1999年以来省里前后分批几次权力下放，力度不同，效果也不一样的，后几次效果较明显。市里只能按省里政策要求放权，虽然我们并不情愿。特别是一些部门，那更是有意见。但既然省里要求，而且省直管县和向县扩权是个挡不住的趋势，对我们市级来说也只能放，但怎么放、放多少，还是有弹性的。……省直管县对我们市级是很不利的，现在干部阻力大、思想阻力大、利益阻力大，关键是这种不利怎么减少到最小。至于其他的，就很少考虑了。⑦

      QS2：现在市里对帮助指导和全市一盘棋的关注(积极性)有所减少，我们主要担心市里的要求使我们为难，另外一个就是，分给我们的权力能不能落到实处。我觉得，这还是取决于市里的开明特别是主要领导的观念，说白了，就是他给不给权、让不让你自主、愿不愿意和舍得下面子跟你合作的问题。⑧

      4.缺乏相关制度与机制保障，市县关系出现无序与失范

      市县关系嵌入于特定的制度与机制环境中。制度旨在约束市县恶性竞争等负外部性行为，确保市县关系合法及良性运行；机制作为合作安排(Cooperative arrangements)提供了市县合作的激励诱因。目前，《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》对市县关系几无涉及；而改革过渡期国家和地方层面出台的大多为省直管县财政性规范，一些地方为此专门出台的省直管县政策文件也多为原则性规定且法律效力相对有限，难以全面有效规范改革中的各类复杂市县关系情形。另外，市县间缺少激发合作动力的有效机制安排，极易出现“合作惰性”与“合作疲乏”，既有的合作也多为纵向间的非对等合作且限于信息分享、内部协作等单一形式，加之市县潜在争利，导致协作与冲突、规范与失调等杂象交叠，市县关系缺乏良性运行保障。

      QS5：现在主要是没有硬性规定，到底市县级别地位怎样、哪些权力共享、哪些该分权，哪些需要合作都没有明确，我们作为基层，也感觉没有头绪。冲突是难免的，合作没有正式的规定和形式，也是想搞就搞，确实有些随意性。……如果要形成你们所说的有效的良性市县关系，我看至少要两个条件：一是法律，依法规范权力哪些是市里的，哪些是县的，这个要分清楚，因为法律都规定了的，那没得说按法律做就没争议。邓小平不是说过吗？“制度好坏人办好事，制度不好，好人也办坏事”，就是这个意思。二是有操作(机制)，比如对合作的协议书内容、合作启动、合作分担等方面能不能提供保障。在这方面，省里应站出来，对市县起调控协调作用。⑨

      四、省直管县体制改革进程中的市县关系优化：路径与策略

      针对当前省直管县体制改革进程中市县关系规范与事实之间的张力，总体方向是构建良性市县关系(见图1)，可行的选择是沿着“府际管理—主体认知—机制构建—制度保障”的演进路径予以优化。原因在于：省直管县体制变迁具有渐进性，制度保障难以一步到位；而府际关系管理借助省级乃至中央权威最易实施且能有效发挥导引、规范和激励作用；提升市县主体认知是良性关系的根本内在动力；合作机制构建则是维系合作的现实迫切性要求。

      1.从长远看，总体方向是构建市县间良性的平等分治与合作治理关系

      市场经济加深了行政区间的关联，经济的横向联合逐渐取代纵向权力传承，同时土地利用、交通运输、环境治理等跨域性议题(crosscutting issues)已无法由单一组织解决，需要纳入多个利益相关者(stakeholders)的合作治理。因此，市县关系的总体目标是建构良性的平等分治与合作治理关系。这就需要借助省直管县体制改革契机逐步打破现行市管县体制，变除少数民族地区、偏远地区以外的多数地区纵向间市县行政隶属关系为横向对等合作关系，同时，在区域性公共事务治理过程中，培育壮大NGO及吸纳企业、公民等各类关系主体参与，形成“地方策略性伙伴关系”[15]及合作网络，以实现区域利益优化和增进社会效益。

      2.发挥好省级和中央政府的府际关系管理职能，确保市县关系的良性方向

      为减少市县关系的负外部性，省级政府应扮演好公共价值领导者(facilitative leader)角色：一是评价与激励。府际合作评价包括确认地方政府间角色和功能不具明显的对抗性；具有成就社会公益的共同合作认知；彼此投入合作的资源情况；冲突管理；更高效的服务递送；各自、共同及社会目标的实现度等。省级政府可根据评价结果，对市县恶性关系进行问责并对良性合作进行补助或奖励。二是协调与协助。“府际关系管理部分在于强调连接不同的政府单位”[16]。当市县冲突时，省级政府居间推动以共识为基础的对话，通过冲突管理有效化解矛盾和平衡利益。另外，为市县合作提供支持，必要时协助成立区域性特定功能组织。三是财政支持。落实好十八届三中全会关于“财力与支出责任相匹配”的精神，加大财政补助，平衡市县支出责任所需的财力。同时，对有较强外溢效果、重分配公平性的区域性公共事务，配备专项资金鼓励和支持合作。四是交流与互惠。借用省直管县后县级行政级别的提升为市县间干部交流提供新契机，省级政府可加强市县干部间的任职交流，增进市县领导间的人际互动和对主政地的情感维系，发展市县间信任互惠的社会资本，推动良性合作。

      3.增进市县主体认知，为市县良性关系提供内在动力支持

      在缺乏制度性诱因的情况下，即使市县间有一定的资源互赖性，也可能由于本位主义或个人主义阻碍合作。因此，认知与共识至关重要。鉴于“官员才是真正决定府际关系的核心”[17]以及“府际关系强调公共官员的角色意识(awareness)与认知(perception)”[18]，需要增进市县公务员尤其是领导者的认知与共识。一是增进合作认知。即增强对共生合作及多元治理趋势的感知，打破旧有本位主义和掌控地盘的思想藩篱，以共生性(symbiotic)思维及协作性(collaborative)视野，树立地方治理中荣辱与共、利弊共担、责任共负的思维，提高投资信任、谈判磋商、学习反思能力，激发市县合作治理的内在动力。二是增进资源互补共识。市县对各自所拥有的资源进行盘点，详细列出可建立伙伴关系的业务清单，并界定属性和排定优先级，借助不同的合作方式以增补(府际契约)、互补(联合、互助、共同生产等)、替代(府际契约、外包等)和整合(兼并、合并)资源。

      4.推动市县间构建多元合作机制，为市县良性关系提供有效的机制安排

      创造有效的合作结构及规则既是府际合作机制的核心内容，又是良性府际关系的必要前提。为此，市县应增强机制构建能力：可针对不同的情况，探索包括从非正式的信息分享、共同战略、共举财源、共同学习[19]、地方行政联络会议，到正式的府际协议、契约外包，再到组织整合的共同设置机关、市县合并等多种形式。同时，考虑到合作机制成功的关键在于合理的资金取得及财务分担，需要建立起有效的资金支持、资金管理及利益分享机制，甚至可成立有计划审议权和经费决策权的区域合作委员会加以管理。需要指出的是，在当前缺乏法律保障的情况下，合作机制的推行很大程度上取决于省级乃至中央的支持和导引，比如，可通过研拟府际合作计划书、行政契约范本为市县合作提供规范和引导。

      5.从诱致性制度变迁到强制性制度变迁，提供良性市县关系的制度保障

      以制度变迁视角观之，省直管县作为一项制度创新，乃地方层面率先诱致，随后中央层面关于省直管县改革的政策发挥肯定和导引功能。从域外经验看，地方自治法和地方组织法是地方府际关系的基本保障。例如，日本除《地方自治法》外，还颁布《地方分权促进法》、《新市町村建设法》、《市町村合并特别条例》等百项法案。因此，省直管县改革有待于完成从地方诱致性制度变迁到中央指示性制度变迁再到最终立法强制性制度变迁。为此，从短期看，需要起草和制定市县合作办法和指导规则，提供良性市县关系的基本依据。从长远看，出台新的《地方政府组织法》以合理划分省市县间的职责，在此基础上可考虑形成《地方政府合作法》甚至《市县关系条例》等配套制度，对市县合作范围、合作机制、经费负担、争议仲裁、合作绩效考评等作出规范，为良性市县关系保驾护航。

      ①在中国，市有直辖市、副省级市、地级市和县级市之分。鉴于市的复杂性以及本文研究主题，本文中市县关系的“市”界定在地级市层面，“县”则包括县和县级市，为表述便利，县级市一律用县指代。

      ②根据2013年8月3日课题组对江西省G市李姓官员的访谈整理。2013年11月，经国务院批准，N市(县级市)并入G市作为N区。

      ③根据2013年3月16日课题组对江西省R县梅姓官员的访谈整理。

      ④根据2013年11月10-13日课题组对海南省S市和Q县公安部门、旅游、发改委、民政、财政部门官员，以及中国(海南)改革发展研究院X研究员的访谈整理。

      ⑤根据2013年3月16日课题组对江西省R县刘姓、陈姓官员的访谈整理。

      ⑥Ostrom提出组织间关系的替代(substitutability)与互补(complementarity)(Ostrom E Crossing the Great Divide:Coproduction,Synergy and Development.World Development,1996,24(6):1073-1087)。Young提出政府与NGO之间增补性(supplementary)、互补性(complementary)、抗衡性(adversarial)关系(Young D.R.Alternative Models of Government Nonprofit Sector Relations:Theoretical and International Perspectives.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2000,29(1):149-172)。

      ⑦根据2013年12月19日课题组对浙江省J市邓姓官员的访谈整理。

      ⑧根据2013年6月23日课题组对江西省P县马姓官员的访谈整理。

      ⑨根据2014年8月26日课题组对安徽省S县卢姓官员的访谈整理。

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