乡镇环保绩效审计的实务与启示，本文主要内容关键词为：绩效论文,乡镇论文,实务论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、开展乡镇区域环保绩效审计的基本做法
（一）科学选择审计突破口。环境质量涉及大气、水环境、周界噪音等多种因素，环保投入、政策执行涉及财政、环保、城建等一系列部门，如果处处审计明显不符实际。因此，我局选择以重点环保资金流向为线索，集中力量突破“水环境”审计，以此为圆心，衍伸到环境政策执行、环境设施运行、治污设施建设、固体废物处理等多个方面。明确这一思路主要基于：一是作为著名水乡，我市地邻太湖，位于江浙沪交界，水环境优劣乃是环境质量第一决定要素；二是为整治“水环境”，贯彻中央、省、市治太要求，我市连续出台了一系列治理举措，资金投入比较集中，因此，试水乡镇环境绩效审计，“水环境”调查应予先行，只有做好了这篇文章，才算是扣住了政府“重心”和群众“关心”。
（二）科学选择审计方式与对象。实施时，选择在乡镇财政决算审计时一并进行，并将有关内容纳入到审计报告之中。据此，我局选择平望、震泽两镇进行试点，上述两镇地理相邻，规模相近，产业结构各有特色，一个是纺织重镇，另一个是麻纺之乡，两镇均建成了污水集中处理设施：在审计对象的选择上，考虑到获取资料及证据的需要，确定将镇污水厂、环保办、党政办、财政所等部门作为重点审计对象，采取财务分析，调阅资料，现场走访等多种方式，由“感性”到“理性”，逐步推进乡镇区域环境审计。
（三）重视资料搜集，为顺利开展环保绩效审计打好基础。首先，充分借鉴已有成功经验，重视专家意见，对案例要学深学透，同时，充分借助上级审计机关对我市实施环保审计这一良机，抽调审计人员全程参与，实地学习。其次，审前调查要做细做透，多次走访环保局等业务部门，了解镇级环保指标体系，召开镇分管环保领导、污水厂、环保办、财政分局、党政办等部门参加的座谈会，了解镇环保工作开展情况，分清脉络。
（四）理清思路，分步实施审计，根据审计目的，紧扣审计重点，分解内容为三大块：
一是环保政策执行对比。1.及时取得两镇相应年度环保目标责任制完成情况，以此为基础资料，了解两镇环保主要措施采取情况及环保概貌，并且，上述责任制完成情况应作为审计切入及抽查的一个重要方向；2.分析两镇产业结构规模，检查两镇文件记录，查看其自行出台有关政策文件是否与国家环保政策明显违背；3.了解市重点环保措施落实情况，如印染、喷水织造行业污染治理情况，这部分情况主要通过检查党政办发文记录、环保办相关台账记录，并通过重点抽查等手段了解、分析。
二是资金使用绩效分析。1.了解镇级环保资金投入总盘子，检查是否存在挤占挪用等行为；2.了解环保资金投入效益，检查财力保障是否到位。这部分情况主要通过检查财政预算内、外环保支出情况，重点环保项目基建财务情况等进行了解、分析。
三是了解环保设施运行情况，特别是水环境治理设施运行是否正常，是否达到预期效果；固体废物是否处理合适、妥善。这部分主要通过检查污水处理厂、环保办、城镇建设办公室、镇城市投资公司等单位的财务、业务情况来了解，并进行必要的实地踏勘，分析而得。根据上述审计内容进行合理审计分工，分步实施。
二、环保绩效审计实施效果
（一）了解了镇级区域环境治理的开展、落实状况
1.水环境治理长效推进。平望镇立足实际，通过完善镇污水处理厂建设，加大管道敷设力度，将民营经济开发区主要污染源基本纳入，集中治污优势尽显；震泽镇结合中心城区综合规划，编制了《城镇污水处理接管管网规划》，将新、旧镇区居民点、八都社区等生活污水管网进行系统规划，由此标志该镇治污建设朝着长效、科学方向跃进了一步。
2.治污设施投入态势良好。2008年，在财力极为紧张的前提下，两镇环保投入5000多万。目前，两镇建成污水管道超过70公里，并且两个镇污水厂完成投资超过1.3亿元，均建成处理能力3万吨／日，且提标改造工作正积极实施。
3.重点环保措施执行较好。据统计，平望、震泽两镇分别完成COD减排量510.25吨、400吨，完成了市考核目标；同时，依据吴江市政府《关于加强全市喷水织机废水专项整治工作的实施意见》，两镇都进行了全面排查。据2008年相关资料，震泽镇喷水织造企业（生产）30家，织机2187台，自建污水处理设施5家，联建16家，接管污水厂9家；平望镇有喷水织造企业380家，24066台，纳入开发区集中治污水有近200家，约12000台，自建、联建各约60多家，约12000台，在此基础上，两镇还通过政策引导，积极推广中水回用，实施效果明显。
4.民间治污的主动性不断提高。各非公经济组织也不断加大环保投入，如位于震泽镇的恒宇纺织染整公司在资金紧张的基础上，2008年又投入70多万元的资金，对原有基础污水处理设施进行一级A标改造，现已完工试行，审计人员现场踏勘发现，改造后的尾水排放池内有着很多景鲤在游动，这充分体现了污水处理的成果。另据平望镇相关资料，该镇的新达印染厂已投入865万元新建厌氧、好氧池及沉淀池9300立方米，新增全自动物化处理池和中水回用池7500立方米。上述情况皆表明了在政府引导下，广大具有社会责任感的非公企业正在成为治污战线的另一主力。
（二）发现了部分环节存在的问题与情况
在了解两镇治理环保措施采取情况及取得成果的同时，还是发现了一些值得注意的问题与情况：
——资金及项目管理方面
1.环保资金拨付管理需更加严格。由于排污管道建设、资金调度时间等客观原因，平望镇、震泽镇应拨污水厂的污水处理费等还有部分暂未拨付。
2.成本控制及财务管理还待加强。如震泽镇污水处理厂至2008年底累计亏损160万元，主要原因是建厂时间较早，与现今处理要求相比，原设备已显疲态，由此带来单位治水成本较高，如吨水处理成本中就电费一项就约1元／吨，较平望的0.39元每吨相比就高了近两倍；又如平望污水处理厂与各接管企业签订了污水处理收费协议，但在实际操作中，污水厂对于其中一部分开具了收据，这一部分截至2008年底，还有应收款613万元，对于另外一部分未开票的污水处理费（有一定清收难度），污水厂未挂起应收，账上也未体现，不利后续债权催讨。
3.项目工程管理需加强，如平望镇污水处理厂污水处理主体工程等总造价超过3000万元，由两家公司承建，由镇级自行招标，未经市级公开招标；土建工程如管道铺设277万元由盛泽市政桥梁工程队承建，市、镇两级均未招标，其中虽有工期紧张等一些客观原因，但从程序上讲还需改进之处。
4.污水处理药剂采购过程应进一步优化、透明。如震泽镇污水处理厂2008年药剂成本479万元，主要由PAC、PAM（阳）、PAM（阴）等构成，但也未有政府采购审批或竞争性比价等资料；同样，平望镇污水处理厂自筹建日至2008年10月间药剂支出928万元，主要有氯化铝、阳离子、硫酸亚铁三项材料构成，但其中只有氯化铝一项采购协议经镇纪委等鉴证，其余两项也未见招标、议标等过程记录。
——环保业务方面
1.污水厂设计处理能力也未得到充分发挥。震泽镇污厂设计日处理能力为3万吨，2008年总进水497万吨，日均处理1.36万吨，占设计日处理能力的45%；平望污水厂设计处理能力3万吨／日，2008年处理污水706.45万吨，日处理1.93万吨，占设计日处理能力的64%，其中印染日处理0.82万吨，与设计能力1.5万吨相比，运转率为55%。
2.生活污水处理水平还待提升。震泽镇污水厂2008年总进水497万吨，其中生活污水68.84万吨，占比14%；平望镇污水厂、梅堰污水处理站生活污水处理比例也是较低，该镇农村生活污水地埋式装置已经建成但还未运作，城区生活污水处理三套设施中仅新世纪花园一套处理较为正常。
3.部分已建成设施存在闲置。如就平望镇分析而言，中鲈工业园污水处理站造价超过200多万元，设计处理能力2000吨／日，但自2007年建成以来由于区内企业较少等原因一直未能接纳污水；梅堰污水处理站设计处理能力1200吨／日，自2001年建成因进水量偏少还未通过环保验收，但作为其主设备的IC反应器高塔却已超过使用年限，锈蚀严重，原有效能已无法发挥。又如，镇区的新世纪花园、通运花园、百盛花园生活污水处理设施日处理能力合计1530吨，但由于设计上存在的问题，目前能正常运作的仅有新世纪花园400吨／日；农村地区的联丰、中鲈两村地埋式污水处理系统，建设资金超过160万元，设计处理能力合计400吨／日，自2008年底建成无污水接入，实际并未正常运作。
4.固体废物处理能力还需进一步。如平望镇、震泽镇污水处理厂2008年产生污泥约2万多吨，处置上是简易堆埋为主，虽然这有技术等多项客观原因，但是对照彻底无害化处理要求相比还有距离，长此以往客观上存在一定隐患。
5.污水处理技术改造还要抓紧。对照规定，部分污水治理设施技术配置不够完善，如平望镇梅堰污水处理站及通运花园、百盛花园等生活污水处理设施未全部设置在线监测仪或流量计，排污总量及达标与否均无法动态把握。对照限额，部分污水处理设施技术标准还显偏低，如平望镇污水厂、梅堰污水处理站等主要设施设计标准均为100COD以下（现标准60以下），同时，也未有除磷、除氮装置，与相关规定不符。经对平望镇污水处理厂2009年5月COD检测记录抽查发现，镇污水厂个别月份污水排放指标还未完全达标。超标(COD60)排放的有17天，其中超10%以上的有11天。由此来看，提标改造进度应加快。
（三）提出了相应的审计建议
1.细化环保规划执行，优化要素布局。严格按照既定环保规划执行，优化环保设施布点，编制、完善整个区域重点污染单位及环保设施布局详图，将重点污染企业的地理位置、污染类型及镇建、企业自建等各个环保设施地理位置，设计标准等要素一一摸清，按图标点。在此基础上，完善污染控制及环保布局规划，通过政策引导、城建，在科学、专业筹划的基础上，针对污染源将各个治污设施有机关联起来，一方面为集中治污的推广创造条件，减轻管网敷设压力；另一方面也可以增强设施综合利用程度，减少设备闲置，充分发挥已建设效益。
2.加强环保资金筹措，强化资金监管。一是严格按照《省政府关于印发江苏省太湖水污染治理工作方案的通知》中“太湖地区…要从新增财力中划出10%-20%，专项用于水污染治理”这一要求，安排财政资金投入，并加强资金投入检查，并根据设施运行情况，结合环境目标责任制考核，分析投入绩效，并就此综合评分，列入上级政府对乡镇领导年度考核；二是在加大财政资金投入力度的同时，加快建立和完善治污处理多样化、多渠道投融资机制，进一步鼓励和吸引社会资金参与，在这一过程中要注重发挥政府的引导作用，对企业等自发的环保投入采用贷款贴息、政府补贴等办法加以扶持，并对这一行为予以表彰，激发企业环保优先意识。
3.加强治污设施改造，强化运行管理。对已有的环保设施要加强维护改造，一是抓紧污水处理设施提标改造，舍得投入，按国家一级A标，增建相应水处理设备，在这一环节必须重视专家的意见，进行科学论证，合理规划，避免技术选置不当；二是坚持“厂网并举，管网先行”的原则，做到统一规划和分期实施相结合，根据污染源和治污设施布局，辅以科学管道连接，并加紧建设力度，就此推进集中治污，同时也使污水处理设施效应得以充分发挥；三是增强技术力量配置，对于环保压力较重，污水处理设施较多且分散的乡镇，由政府牵头扶持，尝试成立专业的技术服务机构，为企业及治污设施运作机构提供上门技术指导，并辅助环保部门实施动态监督；四是加强镇污水处理厂财务监管，按照政企分开，责权明确的原则，进一步完善污水厂的考核机制，完善领导班子特别是第一把手的奖惩措施，在加强社会效益考核的同时也要关注经济效益，应该说，污水处理企业特别是政府投资的治污企业社会效益必须优先，但是如果长期亏损，无论是政府财政还是社会资本都将难以为继，长此以往必将影响各方面环保投入的积极性。因此，财政、国资、环保、建设等部门应加紧制定一部适合吴江实际，更为完善的污水处理设施运行管理及考核细则，镇政府及财政等部门更要注重对所属污水厂的业务、财务状况的日常监管，在确保治污效果的同时严格成本控制，规范资金管理，特别是认清亏损责任，对因管理不善引起的效益不佳要追究相应责任，这样才可以增强相关人员的责任心，有助确保污水厂的长效、健康运行。
三、对开展区域乡镇环保绩效审计的几点思考
思考一：如何将审计人员与环保专业人员有效糅合，交出一份有深度、有特色的环保绩效审计报告。
环保绩效审计是涉及财务、规划、工程、环境的多个领域的综合系统，专业分叉多而强，而目前审计人员大多只精通于财务审计，面对跨多个学科的专业要求，显得力不从心，这就急需环保、工程等学科人才的加盟，这样才能使我们的环保绩效审计有继续深入的可能；但是，如果我们单纯依靠外部专业人才，一方面审计机关独立性无法保证，只能成为专业人员专业研究的载体，另一方面，所形成的审计报告也与环保局、发改委乃至科研所的报告相差无几，审计机关特色无从体现，这样审计机关开展环境绩效审计的必要性将大打折扣，更不用说受到领导重视。因此，审计机关开展环境绩效审计，必须注重发挥自身专长，坚持财务审计切入，环保专业深入这一思路，同时抓紧培养适应审计机关的复合型人才，形成体现审计特色的环境绩效审计报告。这就需要我们共同探索。
思考二：如何将环保审计要求与现有审计法规有效整合，尽快制定出具有普遍指导性的审计操作指南
“客观，公正”是审计机关开展审计的根本要求，环境绩效审计虽是一项全新的课题，但也不能例外，但在现实环境绩效审计中，我们总是被三个问题所困扰：一是审计依据少，《审计法》规定审计机关对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算进行监督，就此来看，与环保有关的预算支出、基金收支等必须接受审计监督，但是与环保有关的法规及其执行情况、效果等业务环节如何接受审计监督则没有进一步而具体的明确，如果被审计单位就业务环节不配合审计，处理起来还是存在一定麻烦；二是审计评判难，绩效审计报告的结题必是得出一个评价，而评价必然依赖于相对公允的衡量体系，但当前环境质量评价体系较为繁杂，层次也高低不一，部分环节专业程度更是很高，审计人员操作时也难以取舍，有时与被审计单位也易产生异议；三是审计程序监控难。对于环保审计，由于没有一套相对普遍的审计操作指南，审计人员更多的是在以往财务审计的基础上“摸着石头过河”，边审边学边改进，这在调动审计人员的主动性、创造性的同时，客观上也存在着随意性和单纯经验主义的弊端。因此，随着环境绩效审计的深入推进，急需一部更加科学、可行的环境绩效审计指南，便于考核审计质量，界定审计风险。
思考三：如何将审计对环保要素的绩效评价与环保等部门的法定职能有效联动，构建起一个和谐、互补、有序的平台，共同为区域环境保护事业发展贡献本部门的力量。
对财务审计结果，被审计单位往往无话可说，因为这一方面我们经验丰富且为专业特长，而在环境保护业务方面，环保、建设等部门更有专业优势，当我们深切环保审计时，绝大多数人予以了理解、支持并配合，但是可能有少数人，特别当我们的报告指出问题时会有一些异议。对这些异议，特别是技术上的不同看法，我们必须高度重视，加以分析，必要时请教第三方专业人士，力求正确结果，或及时自纠或以理服人，这样才能提高我们开展环保审计的能力，拥有在专业部门面前进行“专业发言”的可能。当然，开展环保绩效审计，专业部门协助不可或缺，因此，我们必须构建一个良性的互动平台，类似于经济责任审计联席会议这样的机构，当审计查出了问题，专业部门及时予以改进，当审计要深切环保业务，专业部门及时技术配合；当然，一旦环保、建设等专业部门需要审计支持，我们也必须积极协助，这就形成了一个良性互动的平台，共同推动环保建设与时俱进。
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