日本“政府主导型”经济制度的缺陷，本文主要内容关键词为：日本论文,主导论文,缺陷论文,经济制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“政府主导型”（注：大部分日本学者认为：在二战后日本经济发展过程中，日本早已转型为以市场经济体制为主体的经济发展模式，与欧美国家并无区别。笔者赞同该观点。然而，我们也不可否认，在以发展导向型市场经济体制下，日本政府“看得见的手”发挥了比“看不见的手”更重要的作用。由此，本文把这种制度安排称之为“政府主导型”经济制度。）经济制度的作用
根据制度经济学的理论，制度变迁大致可分为强制性与诱致性两种方式。强制性制度变迁指的是由政府的法令引起的变迁；诱致性制度变迁指的是一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁。[1]制度变迁方式的选择主要受制于一个社会的利益集团之间的权利结构和社会的偏好结构。而制定制度的国家或统治者提供博弈规则时都有双重目的：一是使统治者的租金最大化；二是建立能降低交易费用、促进经济增长的有效率的体制。但这两个目的之间“存在着持久的冲突。政府一方面通过各种手段促进制度变迁，但另一方面又往往维持一种无效率的制度安排或不能采取行动消除制度不均衡，陷入政策失败的境地。[2]由于政府为主导的制度安排的扭曲和无效率，使得整个社会的交易成本增大，从而使社会的经济发展、技术进步和制度演进均受到阻碍。
值得重视的是，任何制度的安排都是以新兴技术和全球性市场制度作为其外部条件，而实施强制性制度变迁其根本依据就是领导人能正确认识和判断经济发展变化的趋势（市场在诱致领导人做出决策），决策正确将带来经济的发展；而判断错误，反会对经济造成消极影响。因此，在现代社会，任何有深远影响的大的经济决策都是由政府里的代理人做出的情况下，代理人的素质就显得十分重要，这直接决定着强制性制度变迁的政策效果。
“政府主导型”的强制性制度变迁具有避免出现大的波动、较好地解决制度短缺的问题以及降低制度变迁的成本等优点。在市场机制不完善的条件下，强制性制度安排通过各国政府对本国经济的干预可以弥补市场的缺陷，优化资源配置，促进经济增长。明治维新使日本利用“后进国优势”，采取“富国强兵”、“殖产兴业”等自上而下的强制性振兴国家的政策，使日本很快挤进了帝国主义行列；二战后日本则采用了以赶超欧美为目标的“追赶型”发展战略，政府积极干预经济活动，确立了日本式政府干预型的经济发展模式，实现了经济的高速增长，在短短的20多年内迅速成长为世界第二经济大国。毫无疑问，以上两次制度改革均在日本面临“后发优势”时所采取的政府干预型的强制性制度安排，是以政府支配下的外力推进作为主要动力的制度创新。然而，强制性制度安排的缺陷就在于社会震荡大、风险高，在短时间内难以进行较彻底的制度创新，无法随着国内外经济环境的变化而与时俱进。20世纪90年代以来日本经济陷入困境的主要原因在于其政府干预型经济模式不能适应国内国际经济环境的变化，出现了“政府干预危机”、“制度疲劳”。显然，尽管原有的经济模式曾对日本经济的迅速增长起到过积极作用，但随着经济发展阶段和社会经济环境的变化，这些有效的制度安排也可能走向其反面，成为经济发展的障碍。
可以说，20世纪90年代泡沫经济崩溃以来日本经济的长期萧条及政府一系列制度变革的失败正是充分地暴露了强制性制度变迁的缺陷。不仅如此，日本政治体制到90年代后已失去灵活性，强大的利益集团和僵化的官僚体制已无法适应经济发展的要求。由于深层的结构和体制问题尚未解决，日本经济“自律回升”的机能已相当微弱，导致政府经济改革多次失败，推行的政策失误不断，不仅未能及时挽救经济的持续衰退，而且政局动荡，陷入了前所未有的长期萧条。
二、“政府主导型”制度安排的缺陷
二战后日本经济的高速增长，使日本政府对市场经济的行政干预、经济计划和产业政策的经验，受到了世界各国的重视。然而，随着经济实力的增强和经济全球化的发展，加上国际经济环境的日趋复杂化，日本“政府主导型”的强制性制度安排日益暴露其弊端和缺陷：①政府倡导的以“出口主导型”为主的“雁形模式”阻碍国内市场的开放，企业缺乏国际竞争力；②政府奉行的充分就业和稳定为目标所采取的财政、金融等宏观经济政策，扭曲了市场，严重束缚了企业的活力和创新能力；③政府过分干预经济，造成“寻租”和“搭便车”行为，导致产品成本的升高及低效率；④日本式公司治理模式，即相互持股、主银行体制、终身雇佣制及年功序列制扭曲了产品市场、资本市场及劳动力市场，使优胜劣汰的市场竞争机制难以正常发挥。以上政府宏观经济发展战略及对策上的强制性制度安排，在90年代以来日本经济的长期萧条中，突出体现于政府在治理萧条中各种政策的失误及僵化的机制改革之中。具体可分为以下几个阶段：
1.萧条初期：政府对经济形势的判断失误
1985年“广场协议”后日元汇率的急剧升值，不仅使日元的国际地位有了明显的提高，而且伴随着对外直接投资的急剧膨胀，日本取代美国成为世界最大的债权国。而日本国内地价、股价的直线上升，也形成了前所未有的“泡沫经济”。为了抑制经济的过度膨胀，日本政府于1989年末把金融政策的目的转向控制库存价格过度上升，由此法定贴现率在1990年8月高升至6.0%，并在1990年4月至1991年12月间实施了土地交易总量管制。[3]该项紧缩措施使股价、地价狂跌，而股价、地价下跌与泡沫经济的上冲呈逆向螺旋式走势，最终造成经济衰退。[4]显然，针对“一高两低”（失业率高、经济增长率和出口增长率低）为标志的日本实体经济的自律性萧条，日本政府并未做出准确的判断和预测。因此，在90年代初日本经济刚刚下滑时，政府将经济恢复的中心放在于抑制日元汇率的升值所带来的对日本经济的负面影响上。即：1992年8月宫泽内阁推出了规模达10.7万亿日元的“综合经济对策”，并在日元升值势头将要继续的基础上，于1993年4月追加出台了“新综合经济对策”，该项对策与同年9月细川内阁制定的“紧急经济对策”合计规模达19.4万亿日元。之后相继出台的景气对策有：1994年2月出台的“综合经济对策”；1995年4月出台的“日元升值经济紧急对策”和同年出台的“经济对策”。[4]299孰不知，90年代以来日本经济长期萧条并非只是日元升值的表面因素所致，而是高速增长时期确立的日本外生性经济体制——经济管制与内生性经济体制——企业体系不适应日新月异的世界经济环境变化所致。这些因素的变化绝非单纯靠增加公共投资、刺激市场就能解决，而是一种“制度滞后”，需要一场彻底的变革。显然，日本政府对此没有足够的认讲，只是采用以往常规的刺激景气的对策，也为日后长期萧条埋下了深深的隐患。
2.萧条中期：政府宏观经济政策失灵
在二战后日本经济历次低迷期，出口都起到了带动需求的作用。但这次却一反常态，表现平平。受1992年末日元大幅升值影响，1993年日本对外出口大幅度减少，1993-1995年纯出口贡献度下降至负值。其原因是：从80年代后半期开始日本对外直接投资急剧扩大，通过海外生产来满足海外不断增长的需求，由直接投资替代出口。而消费低迷主要因泡沫景气崩溃导致的“逆资产效应”，使人们的实际可支配收入增长放慢或下降所致。近10年间，日本政府为刺激经济发展，大力采取刺激经济总量的经济政策，然而这些政策缺乏连贯性，陷入了典型的“动态的非整合性”(dynamic inconsistency)状态。[5]
从二战后日本治理经济衰退的经验来看，政府主要采取了凯恩斯的宏观管理政策，即以财政政策和货币政策来调节国内经济发展的不平衡。然而，面对90年代以来持续的经济下滑，政府采取传统的财政、货币政策均告失灵。首先，从扩张性财政政策来看，日本政府在90年代总共推出9次利用财政手段刺激景气的经济对策，总额达129.1万亿日元，相当于2000年度GDP数值的近1/4。[3]129日本政府10年间公共投资年均增长2.4%，而民间设备投资为-0.2%。而以公共投资为主的政府投资的过度膨胀，形成了重复型建设、无效率的投资，不仅使政府债台高筑（政府财政赤字已占GDP的125%，高居OECD之首），而且也造成了对民间投资的“挤出效应”，使政府陷入了进退两难的恶境。其次，从扩张性金融政策来看，2001年国民储蓄达1400万亿日元，但由于政府不合时机的超低利率及零利率政策，因此无法转为投资，从而不仅使央行的利率政策过早用尽，使市场失去了减息预期，而且手段单一，无法灵活运用增加通货量的重要工具。
毋庸置疑，在经济高速增长时日本政府所采取的宏观经济政策比较适合国内市场相对封闭的“赶超期”，而在经济全球化的开放体制下却无法发挥原有的效果，其成效大打折扣，最终影响了政策的力度。
3.全面衰退期：陷入全面“战略贫困”
众所周知，作为经济发展后发国，日本从明治维新以来，在充分享受着后发优势的基础上，通过制定一系列赶超型发展战略大大缩短了与美国等发达国家间的距离，尤其在二战后成功地实施发展重化工业的产业政策，通过对经济的间接调控，引导国家实现了赶超欧美的发展战略，成为仅次于美国的发达国家。从20世纪50年代中期至80年代末，日本在重化工业、半导体集成电路、机械等领域一直处于世界领先地位，然而，赶超型战略的终结，使日本经济迷失了发展方向，失去了明确的战略目标，无法确定新的发展计划。[6]进入90年代以来日本经济找不到具有绝对优势、可以傲视全球的新技术和新产品，即在以互联网为核心的信息技术领域已经落后于美国；劳动密集型产业已经无法与东亚国家相抗衡，由此也导致了经济长期的萧条。为了实现从赶超型向创新型时代的过渡，争取在世界科学技术上占据领先地位，1999年小渊首相提出以情报化、高龄化、环境保全3个领域为中心，为创建产业而大胆推进技术革新，打破内阁省厅界线，实现官产等联合的“千年工程”设想，以此推进以科技创新为中心实现产业革命的具体计划。然而，小渊首相突然病逝，森喜郎至小泉政府的频繁更替，无法使政府的新的产业革命计划顺利实施，而以“改革优先”还是“景气优先”的纷争，又使政府长远经济发展计划蒙上了一层阴影。不仅如此，政治的动荡与决策者的不断更替，使政府的政策缺乏连贯性。如在财政政策方面，在1996-1997年期间政府提出“重建财政来振兴经济”的口号，要推行增税和强行削减公共事业费的措施，然而到1998年又转为“中断重建财政实施减税与增加公共事业费为手段的刺激经济”措施。[5]266面对缺乏魄力和无能的政府，日本国民强烈地盼望着出现具有创新意识的新的政府，因此，当惯于标新立异的政坛“怪人”小泉上台时，日本国民寄予满腔期望。然而，小泉上台之后为了讨好既得利益阶层，无法推行原来的政治、经济改革计划，原先的承诺无法兑现，从而使国民再一次陷入了深深的困惑，仍然找不到今后的出路。
综上所述，以“政府主导型”强制性制度变迁发挥积极作用的条件为：领导人正确地认识客观经济状况（市场需求诱致），然后还得排除主观和政治的干扰，从而在领导人具有高素质的基础上才能做出正确的经济决策。但日本好多问题都和既得利益集团有着千丝万缕的联系，而这些既得利益集团很可能就是政府里的代理人，因此他们的判断及所实施的政策不得不考虑在制度变革中自身利益的损害，因而使日本陷入强制性制度改革无法解决日本经济根本问题的困境之中。
三、“政府主导型”制度变迁的走势
进入90年代以后，以“政府导向型”制度变迁为特点的日本经济，由于政府过度保护下的景气判断失误和政策失效，越来越滑向萧条。面对21世纪经济全球化、信息化的外部环境的巨大变化，日本政府政策中的某些方面仍应该保持，但是对经济政策的基调必须进行重新定位，[7]其制度创新模式也应从强制性逐步过渡到以市场为主导的诱致性制度变迁。
1.强制度安排的优点在于：强调通过发挥政府干预和调节经济的作用，弥补市场发育的不足，防止市场竞争的盲目性和破坏性，以此作为经济高速稳定增长的保证。在战后初期，由于存在着严重的市场不发育或残缺，其制度环境是不健全的，交易费用也高昂。尽管可能只有少数实力尚小的企业有着较强的市场扩张冲动，产生了对某种制度安排的崭新的需求，但是相对于一个理性的政府迅速发展经济增长的目标而言，这种自发的市场过程对制度的需求是严重不足的，必须要有一种自觉的、充满刚性的启动过程。为此，政府以强制性制度供给或创新来启动和扩张市场的强烈制度需求，这也是二战后日本经济在较短的时间内得以实现高速增长的重要原因。然而，以政府对经济的干预为特点的强制性制度变迁，使市场机制的相当部分功能被政府所取代。在这种体制下，政府通过产业政策、规制、行政指导等多种手段对企业活动、产业活动和居民的行为进行干预，使得本属于企业的职能却由政府行使了，从而限制了企业的自由发展空间，抑制了企业的活力。久而久之，企业便产生了对政府的依赖性，企业的竞争力也随之降低。而且一旦政府对时务的判断有误，其政策效应发生错位时，则会对整个经济的复苏和发展带来致命的打击，这也是日本经济在长期萧条中不可自拔的原因。（注：关于导致政策失败的原因林毅夫(1989)认为有以下几种：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学的局限性。）
2.需求诱致性制度变迁的优势则在于：其改革主体来自基层，基层创新主体看到了潜在的利润从而产生了对制度的内在需要，正是这种逐利的驱动机制推动各种制度逐步成熟和完善。21世纪日本经济的“第三次远航”应以诱致性制度变迁逐步替代强制性制度变迁，充分发挥自发性改革和基层单位的主动改革，为企业的创新赋予活力和激励机制；新制度的创新主体应由政府转变为市场主体，政府作用主要突出表现为有意识地与市场功能相和谐，顺应市场经济发展规律，全面开放国内市场，为企业的发展提供宽松的市场环境；制度进化的突破口应从财政金融制度开始，企业制度紧跟而上，并加强与中国等亚洲国家之间的经济合作，从而实现资源的最优配置，达到帕累托最优。
3.日本“政府主导型”制度安排的变化趋势：曾为日本经济高速增长发挥了重要作用的日本政府及相关政策，如今却成为阻碍经济复苏、加深经济萧条的加速器，也暴露出强制性制度安排在不同经济环境下的缺陷。可以说，任何制度的安排都是以新兴技术和全球性市场制度作为其外部条件的，需要政策代理人对经济的准确判断和相应的制度安排，而强制性制度安排比较适合在“追赶型”经济发展阶段，而当经济转入“开拓型”阶段时应采取诱致性制度安排：①21世纪日本经济制度的创新应逐步从政府主导型向市场主导型过渡，即采取诱致性制度变迁方式，因为这种制度变迁方式与市场经济具有内在的相容性，既可保持改革进程的渐进性，避免剧烈的社会震荡，又可降低向改革目标过渡的社会成本；②市场主体创新预期收益的增长与实际实现收益的不断累积将推动制度均衡向更高层次跃进；③推进具有利益启动、自主决策、盈亏自负、自愿参与、公平竞争、自下而上、开放的、全面的市场经济，顺利转入“开拓型”经济发展阶段，使人、物、服务和资本要素自由流动；④金融制度与企业制度将是市场的主要创新对象，将内部化、机制市场化，从而过渡到更高一级纳什均衡状态，实现帕累托改进。