社会协商与社会治理，本文主要内容关键词为：社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确强调，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并要求“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。同时，该决定又提出“创新社会治理体制”的战略任务，首次用“社会治理”这个概念来表述建构和维系社会公共秩序、化解社会矛盾、协调社会关系、发展社会主义和谐社会的基本思路和策略，并就社会治理方式提出要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。“协商民主”和“社会治理”是党中央针对我国政治建设和社会建设所面临的新的发展问题和发展趋势提出的新的思路和主张，二者密切相关。特别是就社会治理所要实现的政府主导和社会参与、政府治理和社会自我调节而言，协商民主中所包含的“社会协商”无疑是实现社会治理的基本方式之一。本文试就这二者之间的关系问题做一概要的理论分析。 一、社会治理中的社会协商 “治理”(governance)作为表述现代社会公共政治活动的独特概念最早是在1989年世界银行讨论非洲发展问题时提出的，此后被广泛使用，逐渐形成为一个内涵丰富、普遍适用的理论。1995年，由28名国际知名人士发起成立的“全球治理委员会”发表了一篇《我们的全球伙伴关系》的研究报告，该报告将“治理”界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排①。从这个界定中可以看出，治理这个观念强调社会治理的主体既包括公共部门也包括私人部门乃至个人；社会治理过程注重协调不同的甚至相互冲突的利益关系；社会治理包括强制性公共权力的使用，同时也包括基于人们同意的非正式制度安排。 在我国学界，多数学者是从“社会管理”和“社会治理”这两个概念的区别上理解“社会治理”的内涵。一般认为，(1)社会管理的主体是单一的，即社会管理的主体是国家或政府(广义的政府，是国家的立法、行政、司法等公共权力机关的总和)，而社会治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括在公民社会中形成的各种类型的社会组织、社会团体乃至公民个人的协同参与。(2)社会管理活动是单向性的、自上而下的，即各级公共权力机构或部门依法对社会的经济生活、政治生活和文化生活进行管制，依法对社会生活中发生的社会矛盾和社会问题进行行政调解和司法调解，对违反法律、法规和政策的行为进行行政处罚和法律制裁。社会治理则是双向性的，除了政府自上而下的管理外，还包括公民对政府的监督和制约，防止或抵制政府的不当行为侵犯公民的基本权利。更为重要的是，社会治理还在于公民的社会组织能够广泛地承担起社会的微观管理职能，使政府有可能从日益繁杂、琐碎的日常管理事务中脱手，把主要精力和财力用于间接的宏观管理，提高政府宏观调控的质量和效率。(3)社会管理是以公共权力的行使为基本方式，属于国家的政治统治范畴，具有一定的强制性；社会治理则在政府管理的前提下，更注重有组织的公民社会的协同和参与，具有很强的自治性和自律性。 从“管理”和“治理”这两个概念的区分中，我们可以看出，社会治理较之国家或政府基于公共权力的社会管理，更强调政府与社会的互动关系，更注重公民的协同和自治。一个高度民主的社会必然是一个高度自治的社会，一个高度自由的社会也必然是一个高度自律的社会。而高度自治和高度自律必然来自于理性公民的自觉，这就必然要使社会协商成为公民社会参与社会治理的基本方式。 所谓社会协商，就是指国家和社会之间或政府与民众之间进行直接互动的民主协商过程。它不同于国家层面的、主要是发生在政治共同体内部的民主协商过程。如我国政治协商的两大基本政治载体是人民代表大会和人民政协会议，参与“两会”政治协商的人员是通过选举产生的人大代表和通过推举产生的政协委员以及与协商议题密切相关的政府官员，他们都有确定的政治角色地位，拥有直接参与政治协商的权利和对协商议题进行表决的权利，因而是政治协商的实际主体。一般来说，普通公民或社会成员不可能直接参与政治协商的过程，而只能把表达自身权益和观点的权利授予或转让给自己选举或推举的代表，因而政治协商必然具有间接民主的性质。社会协商则不同，社会协商是以社会民众能够直接参与协商过程为基本特征，具有直接民主的性质。它包含两个基本层次，一是政府与民众之间直接互动的民主协商过程，一是民众之间的有组织的民主协商过程。在广泛多层的社会协商过程中，民众可以以个人的身份直接与政府部门进行对话(如政府接待日、信访等)，或通过大众媒体、网络平台直接面向政府部门和其他社会公众发表个人的意见和建议、申诉自己的委屈或提出自己的利益要求，以谋求同政府部门和其他社会公众就自己所关注的问题进行对话；民众也可以通过自己自愿加入的自治性公民组织，或通过推举自己的公民代表就某些共同关心的、具有一定普遍性的问题与政府部门和其他社会公众进行有组织的协商对话。 当然，使用“社会治理”这个概念，并由此论证社会协商的必要性，并不意味着排除国家或政府依法对社会生活的管理，绝不排除国家或政府在社会治理中行使强制性公共权力。这是因为，在复杂的社会矛盾和社会问题中，并不是所有的社会矛盾和社会问题都必须通过社会协商来解决。对于那些违法、违纪、违规或违反公共政策的行为以及由此引发的社会矛盾和社会问题，特别是对于某些政府部门或政府官员以权谋私、违法乱纪、直接或间接侵犯公民基本权利和利益的问题，以及分裂国家、出卖国家利益、破坏公共秩序的行为，国家或政府必须动用强制性公共权力予以制止乃至惩治。从原则上说，在必须共同遵守的公共规则面前，不应当有任何妥协的余地。 我们之所以主张采用“社会治理”这个更具包容性的概念，主要是因为随着我国社会主义市场经济的深入发展，社会治理所面对的是一个高度分化、高度异质化的社会结构。不同的民族、地域、阶层和利益群体往往有着不同的习俗、习惯、信仰、利益诉求和价值观念，因而不可避免地存在着复杂的、多样化的社会矛盾和社会问题。除了其中可能存在的违法乱纪行为之外，这些矛盾和问题通常不能用强制性公共权力予以解决，而必须通过理性的商谈予以协调。因此，对于社会治理这个概念来说，最为重要的问题就是明确强制性公共权力的边界，也就是说应当对强制的正当性有一个合理的理解。美国学者简·曼斯布里奇(Jane Mansbridge)认为：“任何论证强制正当性的阐述都不可能是完备的……当认识到强制不可或缺、也认识到任何强制都不可能实现无可争辩的公平或理所当然的正当时，民主就必须在利用强制的同时找到对抗强制的方法，在政党、利益团体与其他可作为正式对抗手段的传统制度外，民主还需要培育和珍视非正式的协商性抵抗领域。”②对于那些不能用至少不能单凭强制性公共权力予以解决的社会矛盾和社会问题，社会协商尽管未必一定能产生尽善尽美的效果，但至少可以为解决这些矛盾和问题提供合乎理性的，从而能最大限度避免矛盾激化的方式或途径。因此，社会协商不仅是我国协商民主的基本层次，更是完善社会治理的基本手段。对此，我国学者林尚立教授指出：“社会协商，既是实践与深化中国协商民主的关键，更是整体撬动中国社会建设的杠杆。通过社会协商，社会管理能够深入到社会生产和生活的中心，与此同时，社会治理也能够凝聚社会力量与政府力量形成社会建设的合力，从而创造出社会管理与社会治理共强、国家与社会合作共治的格局。”③ 二、社会协商与“善治” 从社会治理这个概念出发，人们自然想到的就是“良好的社会治理”即“善治”(good governance)这个概念。所谓善治通常被理解为使公共利益最大化的管理活动。这个理解略显偏颇。实际上，善治不仅在于维护和推进社会公共利益的发展，更在于依法维护公民个人的基本权利和基本利益，并能够为公民个人发展自身的特殊利益创造良好的社会环境和社会条件。因此，我们一方面可以从“良善治理”的意义上理解善治，即认为善治以维护公平正义为核心价值，以增进人民的共同福祉为基本目的，尊重宪法和法律的最高权威性，依法维护公民的个人自由权利，公正地分配和管理公共资源，合理调解社会的利益格局，完善和发展对人民负责、为人民服务的政府机构和政府管理机制，培育健全的公民意识和良好的社会风尚等等；另一方面，我们也可以从“善于治理”这个意义上理解“善治”。而善于治理，最主要的就是善于化解或消解前文所说的那些用强制性公共权力或单凭强制性公共权力不能予以解决的社会矛盾和社会问题。 单凭强制性公共权力不能予以解决的社会矛盾和社会问题，大致体现为两个基本层次，一是政府与民众之间的矛盾；二是民众与民众之间的矛盾。 政府与民众之间的矛盾主要表现为公共利益与私人利益的矛盾。一般来说，在以市场经济为基础的现代社会中，社会成员作为广义上的市场主体，都是以发展自身的特殊利益或私人利益为基本目的。在这种情况下，国家或政府就不可避免地成为公共利益的实际主体，承担发展社会公共利益的责任，因而政府通常会通过颁行公共政策或举办公共事业发展项目的方式来促进社会公共利益的发展。理论上说，以发展公共利益为价值指向的公共事业必然会使社会成员普遍受益，因而能够赢得社会成员的理解和支持。但是，公共政策或公共项目的实施往往有可能使一部分社会成员或利益群体直接受益，而使另一部分社会成员或利益群体程度不同地蒙受直接损失。例如，我国宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，同时又规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。按照宪法规定，公民有依法维护自身合法权利和利益的正当要求。如果政府制定公共政策或发展公共项目的意向同公民维护自身权力和利益的正当要求之间发生了矛盾，政府和民众之间就有必要就公共事业的发展问题展开社会协商，共同讨论政府公共政策的合理性，审议政府公共项目的实际价值、必要性和可行性以及项目实施过程可能引发的各种问题及其解决方案，尤其要审议蒙受直接损失的社会成员或利益群体的财产损失如何得到合理的补偿等等。在社会协商过程中，政府充分尊重作为协商主体的公众与政府的平等地位，一方面向公众发布有关公共政策或公共项目的全部信息，讲解公共政策和公共项目实施的意图和目的，保证公众的全面知情权；另一方面怀着真诚的心态充分听取公众的意见和要求，尊重公众对政府决策的理性分析，并愿意根据大多数人的意见和要求决定是否贯彻、是否修正乃至是否放弃某些公共政策和公共项目的实施。在全面知情的前提下，公众也可以依照自己的理解、意愿和利益诉求对公共政策或公共项目的实施进行质询、提出质疑、提供修正方案或反对意见，同时也理性地思考公共政策或公共项目对于发展公共利益的重要性，愿意听取政府和其他公众的理由和建议以修正自己的价值偏好，谋求在协商中同政府部门和其他公众达成共识，或者愿意接受依据大多数人的意愿而产生的协商结果。 民众与民众之间的矛盾通常表现为个体与个体之间、个体与群体之间以及群体与群体之间围绕私人利益或群体特殊利益而发生的矛盾。在这里，我们主要谈利益群体之间的矛盾。所谓利益群体，就是指以自身的特殊利益为基本目的的社会组织或社会群体。在市场经济的发展中，市场主体之间的竞争关系不可避免地会导致利益群体之间在权力和利益上发生矛盾冲突。如某些企业自身规模的扩大或商业项目的推进，有可能涉及征地、拆迁、生活条件的改变、环境污染等一系列问题，由此可能会同其他企业和企业所在地的居民发生矛盾。这就需要通过社会协商来解决。这种社会协商有可能是面对个人的，但更有可能是面对群体的。在现代社会中，大量涌现的公民自愿参加的各种非政府组织——包括依法定程序建立的、有法人资格的正式组织，也包括围绕某一问题而自愿结合起来的临时性组织——在社会协商中发挥着极为重要的作用。这种非政府组织一方面可以为自身的成员提供协商的机会和场所，协调成员之间的利益纠纷，促使其成员在利益纠纷中相互妥协，维护成员的共同利益；另一方面也可以以一种有组织的力量同其他社会组织、社会公众乃至政府进行平等的协商对话，尽可能地消解矛盾和冲突，谋求达成共识。在民众之间的社会协商过程中，有时也需要政府的参与。但政府在其中应当保持价值中立的姿态，组织和促进协商过程，劝说协商主体理性地相互听取对方的意愿和要求，协调各方的利益，并防止或制止利益纠纷中可能存在的侵犯公民基本权利和利益的行为，尤其要依法对协商过程进行监督，防止违法、违规现象的发生。当然，政府出于公共利益的考虑，也可能支持某些企业项目的实施，但这更需要通过社会协商来解决项目实施过程可能造成的利益纠纷。政府可以阐释这些企业项目的公共利益价值，以增强实施这些项目的说服力，但更要考虑项目的实施给其他公众特别是弱势群体带来的直接影响，有责任敦促企业对蒙受直接损失的公众做出合理的补偿，以达到利益平衡，而不能利用政府的权力或权威迫使其他公众接受这些项目。 社会协商无论是发生在政府与公众之间，还是发生在公众与公众之间，都是一个通过平等的、理性的协商对话来消除矛盾、解决问题、谋求共识、形成合作、达到社会团结、实现社会和谐的过程。在社会协商过程中，协商主体之间相互尊重其主体地位、独立地位和平等地位，使协商主体能够有机会充分地、自由地表达自己的意愿和要求，并愿意在听取他人的意愿和要求过程中修正自己的价值偏好，以谋求共识，这本身就具有很高的政治价值，能够更为真实地体现社会公平正义的基本价值，同时作为一种社会民主又同政治民主相互结合、相互补充实现民主政治体系的自我完善化。 在如何实现善治这个问题上，西方学界历来存在着多元主义和社团主义之争，前者强调竞争，主张在多元化的社会结构中对权力进行均衡配置；后者强调合作，主张建立国家和利益团体互相合作、相互支持的关系。实际上，在市场社会中，竞争与合作并非是决然对立的两极，竞争未必都是你死我活，而是可以实现合作共赢，合作也并非是化多为一，而是尊重差异和多元以达到平等互利。尤其是对于中国特色的社会主义市场经济来说，如果能够把竞争机制和合作机制有效地、合理地结合起来，就能为良好的社会治理奠定坚实的社会基础。在这方面，社会协商必然能够发挥不可替代的重要作用，甚至可以说，只有通过社会协商才能使多元社会主体在相互竞争中谋求相互合作，才能使相互不同甚至相互冲突的利益得到相互协调。因此，在政府的主导下，形成广泛多层制度化的社会协商机制，将有助于使包含竞争因素的多元治理成为体现合作精神的和谐治理，使社会治理真正成为善治。 三、社会协商与社会稳定 社会治理，总体上说就是在政府发挥依法管理社会生活的主导作用的基础上，谋求政府与社会公众的协同与合作，以社会的公平正义为基本价值导向，建构和维护有利于经济与社会发展的社会秩序，维护社会稳定，实现社会和谐。社会协商作为社会治理的基本方式，尊重协商主体相互间的平等地位，表现出愿意通过协商来谋求共识的诚意，这本身就具有缓和矛盾冲突、平息极端情绪的重要作用。民众也更乐于接受和遵从通过平等协商而形成的公共政策或解决问题的方案。这在很大程度上能够避免因有话无处讲、有冤无处申、有委屈无处说而造成的不满情绪甚或对抗情绪的积累，以及由此导致的非理性化的外部冲突。因此，社会协商实际上是为化解社会矛盾和冲突提供了一个理性化的途径。更为重要的是，社会协商也能成为理性地维护公民基本权利和利益的有效机制。习近平在2014年1月7日的中央政法工作会议上明确指出：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。”他强调要处理好维稳和维权的关系，把群众合理合法的利益诉求解决好，“完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位”，使群众“由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护”。 处理好维权和维稳的关系，更要注重社会协商对于维权和维稳的重要作用。事实上，大量的社会矛盾和社会冲突都直接或间接地与公民的基本权利和义务密切相关。因此，就维稳而言，从政府的角度说，政府肩负着依法维护公民基本权利的责任，一方面要坚决抵制任何形式的侵犯乃至剥夺公民基本权利的行为，特别应防止政府部门或政府官员滥用公权成为侵犯公民基本权利和利益的丑恶角色；另一方面，对于发生在政府与民众、民众与民众之间的非违法性质的矛盾冲突，政府部门要以依法维护公民的基本权利和利益为基本原则，善于运用广泛多层的社会协商方式进行对话沟通，尤其要鼓励公民社会组织之间展开协商对话，以理性的方式消除分歧、化解矛盾。 从政府角度来讲，政府积极采用社会协商的方式来解决政府与民众之间的矛盾，本身就表现出政府维护公民权益的诚意，有助于树立政府包容、开放和亲和的形象，使政府成为民众信赖和依靠的对象，从而愿意依靠政府和法律来解决自身所面临的问题，而不是动辄诉诸非理性的行为。从公民角度讲，社会协商会有助于培育健全的、理性的公民意识。一方面，通过理性的协商，公民能够更加明确地知晓自己的哪些利益要求作为基本权利是必须受到法律的保护的，哪些利益要求没有法律依据甚至同法律规则相抵触，因而必然要受到法律的制止，还有哪些具有正当权利的利益要求会同他人正当权利发生抵触，从而必须通过协商来解决；另一方面，社会协商使公民能够更加明确自己在平等享有基本权利的同时必须履行哪些义务，尤其是明确公民必须履行的基本义务即遵从法律的义务，如依法纳税、依法经营、遵守公共生活规则等等。在一个普遍法治的公民社会中，理性公民的法律自律和道德自律是社会稳定的最基本的保障，而社会协商则是培育公民道德自律和法律自律的有效途径。 总起来说，依法维护社会稳定必然包含自上而下的国家治理或政府治理，也就是包含强制性公共权力的运用。在这方面，政府在社会治理中的主导作用是毋庸置疑的。美国学者科林·法雷利(Colin Farrelly)在他的《正义、民主与理性协商》中指出：“依靠行政机关是实际民主社会的特征之一……现代民主社会必须依靠行政机关执行政策与法律”④。中国社会正处在剧烈的社会转型时期，这在客观上需要“一条在不失去对政治制度的控制的同时处理政治改革和经济开放的途径”⑤，需要“由权威政权内部力量发起……有控制性地开放政治空间”⑥。以为“一俟民主建立，效率和福利必将如影随形般地自动跟进”⑦是不切实际的幻想，公民理性不成熟，法治规则不健全，都有可能使社会秩序因政治空间的松动而发生紊乱。因此，“可管理导向的积极民主化策略体现了一种审慎的态度、是一种务实的选择”⑧。 当然，有效地发挥政府主导作用的基本前提是，国家必须通过宪法和法律的形式严格规定国家公共权力的行使范围或界限，明确承认公民在其政治生活和社会生活中平等享有的基本权利和必须履行的基本义务，确保国家的立法、行政和司法部门能够忠实地按照法律规则、法定程序行使公共权力。限定强制性公共权力的行使边界之所以重要，就在于面对大量的非违法性质的社会矛盾和社会问题，强制性公共权力起作用的范围是十分有限的。如果对于这些矛盾和问题，简单地甚或粗暴地动用强制性公共权力，要么有可能激化矛盾，造成外部冲突，要么有可能带来暂时的平静，但却会在民众的心里积累对抗的情绪。合理的方式只能是用广泛多层制度化的社会协商方式来解决那些不能用强制性公共权力来解决的问题。 社会协商本身就是建构和维护社会秩序的机制，它不是单凭公权的强制作用而形成社会稳定，而是在促进社会和谐的基础上实现社会稳定。一般来说，在广泛意义的社会生活中，社会成员既有发展自身利益的普遍要求，又有健全和维护社会生活秩序的普遍要求。对发展自身利益的追求往往是没有限度的，始终以利益的最大化为目标，而社会秩序则是以规则的方式对社会成员发展自身利益的方式进行制约和引导，使自身利益的发展不能侵犯公共利益和其他社会成员的合法权益。所谓社会秩序就是社会成员的社会行为的合乎规范性。国家的法治建设显然是社会秩序的基础和前提，它为社会秩序的建构和维持提供了最低限度的保障，而广泛、多层、制度化的社会协商则为协调和解决可能存在于政府和公民之间、公民和公民之间的矛盾和问题提供了更为有效的社会机制和公共平台，从而使国家的法治和公民的自治有机地结合起来，形成良性循环，由此保证社会的和谐稳定和国家的长治久安。 注释： ①转引自俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第270～271页。 ②Jane Mansbrid,“Using Power/Fighting Power:The Polity,”Seyla Benhabib,Democracy and Difference:Contesting the Boundaries of the Political,Princeton,N.J.:Princeton University Press,1996.(参见邢玲、高信奇：《言语、行动与共识：协商民主的三重面向》，《学海》2013年第5期) ③林尚立：《社会协商与社会建设：以区分社会管理与社会治理为分析视角》，《高校社会科学》2013年第4期。 ④Colin Farrelly,Justice,Democracy and Reasonable Agreement,Basingstoke,New York:Palgrave Macmillan,2007. ⑤[美]斯迪芬·海哥德、罗伯特·R.考夫曼：《民主化转型的政治经济分析》，张大军译，北京：社会科学文献出版社，2008年，第12页。 ⑥[美]亚当·普奥斯基：《民主与市场——东欧与拉丁美洲的政治经济改革》，包雅钧、刘忠瑞、胡元梓译，北京：北京大学出版社，2005年，第39页。 ⑦[丹]奥勒·诺格德：《经济制度与民主改革：原苏东国家的转型比较分析》，孙友晋等译，上海：上海人民出版社，2007年，第213页。 ⑧杨守涛：《中国地方治理中的政府与社会协商困境分析——基于民主化宏观策略的思考》，《陕西行政学院学报》2012年第1期。标签：社会管理论文; 法律论文; 社会治理论文; 公共政策过程论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 社会问题论文; 冲突管理论文; 群体行为论文; 政治论文; 项目组织论文; 法律主体论文; 政府治理论文; 国家部门论文; 民主制度论文; 经济论文; 协商民主论文; 时政论文; 社会矛盾论文;