官僚制历史与理论的再思考——基于行政伦理的视角，本文主要内容关键词为：官僚论文,伦理论文,视角论文,理论论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D609.9 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2010)06-0051-05
一、问题研究的缘起
在西方社会，行政伦理与公共行政的发展是一脉相承的，从传统的行政到公共行政再到公共管理的发展过程，就是一个行政伦理逐渐产生并引起广泛重视的过程。“行政伦理的发展过程是伴随着行政改革的实践历程的，它在不同的时期所关注和研究的问题各不相同”。[1](P19-23)从公共行政学产生之时起，行政价值问题就受到密切的关注。不过在西方的理论传统中，公共行政管理是属于决策和执行的事实领域，伦理属于价值领域，各自拥有不同的实践范围与思维方式。学者们关注效率与公平，责任与平等，足以说明事实与价值一直并存于行政实践与行政理论研究中。[2](P2-12)不过在早期发展中并没有提出系统的行政伦理范畴与规范，通常是在论述政府职能、政府行为目标等行政管理问题时，触及行政过程的伦理问题。为了解决行政管理中出现的种种问题，人们关注的只是分析行政管理实践问题的伦理维度、探索解决道德悖论的途径与方法。到20世纪70年代，行政学界出现向规范研究回归的趋势，行政学和伦理学研究开始结合，公共行政伦理研究出现热潮，从而推动了公共行政伦理规范的建构，[3](P12-16)行政理论研究从单纯事实领域向价值领域回归并开始融合。新公共行政运动促成新公共行政核心价值的形成，开始关注社会公正问题并揭示了行政伦理规范的终极价值来源和制度根源。20世纪80年代，在西方国家开始的行政改革运动也是人们对公共行政所进行的一种全面反思，行政伦理规范作为一种长期以来被“官僚制”所忽略的一种因素开始受到关注和重视，对它的研究也不断地拓展和深化。伦理价值作为公共行政领域普遍认同的信念，已成为评价行政行为的重要依据。
公共行政不仅是一个执行法律和实施政策的过程，也是一个实现伦理价值的过程，它有着丰富的伦理内涵，要通过对主流公共行政学的反思重新为公共行政注入或者唤起公共行政原有的“价值”，突显“精神”在公共行政中的作用。官僚制在理论和实践上都存在着巨大的矛盾，必须用人文精神来进行救治，即“要超越工具理性，引入价值理性，在科学精神中加入人文精神，在公共行政领域实现公共行政的道德化”。[4](P108-109)然而问题在于，官僚制的实践困境首先是在西方语境下出现的，不能离开西方社会深厚的法治传统，不能离开西方社会特定的政治行政、文化价值和社会组织化历史进程而仅从官僚制行政模式的视角来谈公共行政道德化的问题，而应主要取决于公共行政自身的运行机制，以及它与何种历史条件下的政治、经济和社会等具体情势的结合。整个20世纪公共行政的理论历史和实践足以说明这一点。
二、官僚制与公共行政体系的构建
近代以来，随着工业化的发展，社会生活出现了领域分化，公共领域和私人领域的边界逐渐变得清晰起来。随着政府的统治功能渐趋遮蔽，政府的公共价值逐渐生成，行政体系开始作为一个相对独立的领域开始出现。政府在越来越多的领域趋向采用民主和参与的管理方式，淡化服务于政治统治的终极目的，在自身的整个发展进程中追求行政管理相对于政治统治的独立性，并把传统的凌驾于整个社会的管理模式转化为深入到社会中一切领域的“相容性管理模式”。[4](P4-5)公共行政就是在复杂的社会政治、经济、文化与组织制度环境中逐步演变并显示其历史价值的。
民主政治、分权制衡的政治制度设计促进了公共生活中的正义、平等、自由等价值的实现并为行政体系的独立化发展提供了非常广阔的空间。虽然社会生活中的基本价值的实现有多种方式，但是能够有效促进这些价值实现的重要方式之一就是真正民主的政治体制的建立。“民主政治首先提供了这样一种机制，即每个社会成员都能够平等的参与决定他们需要什么样的正义、自由、平等以及实现这些价值的具体方法”。[5](P146-163)“价值是指该社会公众基于其权利平等而介入公共生活的倾向性；民主性是现代行政公共性内涵深化和外延拓展的根本动力。”[3](P12-16)行政伦理需要从政治观点中引申出自身的内在逻辑，这种观点将政府机能转变为社会现实。“真正民主的政治体制是形成良好的行政伦理的关键；健全的民主政治与健全的行政伦理是一同发展起来的，它恰恰就是对政府组织权力垄断没有产权约束、没有市场约束的一种迄今人类所能够构建的同时也是十分有效的组织和制度安排”。[6](P19)现代西方国家的公共行政首先就是在民主政治的生态环境下发展和变迁的。
政治与行政两分法开始使行政管理步入公共行政的演进历程。在政治民主化过程中，民主原则也被带入了政府人事的领域。19世纪后期美国出现的文官改革运动，在传统的行政部门进行了一场伟大的人事制度改革，建立了一支以功绩制为特征的常任职业文官队伍。政治和行政的严格区分是同时保持政治清明和行政效率的前提；常设官僚机构可以实现政策的稳定性、连续性和有效性，职业公务员是专业管理和专业责任的基础，它以工具性和价值中立为代价，取得和保持自身的相对稳定，以达致加强政府管理职能的目的，实现了民主与效率之间的微妙而必要的平衡。政治与行政两分法的提出反映了西方政治制度内部矛盾的发展以及政府与外部环境的关系的动态调试过程，它对政府的行政管理持肯定的态度，对行政主体持积极的角色认定，行政已经成为一个相对独立于政治的领域，开始从属于技术性的设计。
如果说政治与行政两分法为现代公共行政及其科学化确立了逻辑前提，那么官僚制与公共行政体系的构建及实践则使公共行政正式步入科学化和技术化道路，它们一同影响着政府的体制设置、行政发展的进程和行政研究的进展。遵循威尔逊的政治行政分离思想和韦伯的“官僚制理论模型”构建的现代理性官僚制行政模式，“官僚体制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的专业化、技术化的行政管理体系”。[7](P33)
官僚制度给政府带来了逻辑规范，规章制度和等级结构被认为构成了政府有效管理的基础。随着国家范围的扩大，国家的经济职能和社会职能逐步增加，为了实现国家权力的有效运作，出现国家职能分化的趋势。官僚制作为一个国家的行政组织制度和行为体系，是国家对社会管理的工具，是在社会发展到一定阶段而出现的社会组织制度化现象。“官僚制作为一种形式合理性的设计，它推崇组织结构的科学化和追求法律制度化，它以完备的技术性体系设计一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，另一方面又以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同，促进了政府技术化水平的提高并以很高的效率履行了政府的职能，它是一种基于工业时代特征而对政治、经济和社会体制所做出的概括和总结”。[4](P32)
三、官僚制的困境与行政改革运动
上世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界开始发生了根本性的变化：新技术、新发明层出不穷，对经济和社会的影响日益明显，尤其是信息技术的发展和应用深刻改变着人类社会；以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化；经济全球化越来越强，民众的民主意识、参与意识日益增强，公众的价值观念和需求呈现多元化。随着社会公平、代表性、回应性、责任性成为公共行政的重要价值，过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的官僚制开始难以应付政治、经济和社会个性化的发展要求，并日益成为阻碍社会发展和进步的严重障碍。时代的变化对政府管理提出了新的要求，政府必须更加灵活，更加高效，必须具有更强的应变力和创造力，必须对公众的要求更具响应力，必须使更多的公众参与管理，以寻求更好地解决所出现的政府失灵、市场失灵和社会失灵等问题的办法。
由此，西方各国，无论是英美、欧洲大陆国家，还是澳大利亚、新西兰和日本政府都相继掀起了一场政府改革运动的浪潮，进入对政府公共部门管理改革的时期。在西方国家，20世纪70年代以来的行政改革运动被称为一项“重塑政府”或“再造政府”的工程，它是针对官僚制的缺陷而做出的回应，采取的方式主要有：放松规制，解除政府管制模式，以充分调动行政人员的积极性；引入企业家精神，运用竞争机制，打破公共部门的垄断；沿着分权的思路对基层实行充分的授权，以解决官僚体制由于组织结构和管理上的权力集中而影响行政效率的问题。[7](P33)从组织制度和管理方式上对传统的官僚制度进行改进，在一定程度上变革了理性官僚制行政模式的部分特征并已经触及到政府应当具有什么性质，行政人员和政府与社会公众的关系应当是什么样的问题。政府改革运动取得很大成绩，对公共行政产生了深远的影响，在相当程度上改善了西方国家政府管理水平。然而在理论和实践上，也受到了广泛的批评和挑战，认为它过于强调经济、效率和效能，忽视政府的首要的职责在于实施和维护民主宪政，认为政府的职责不仅仅是追求效率，而民主、法治、自由、社会公正等也是政府必须维护和发展的基本价值，尽管这些价值可能会与提高行政效率的目标有冲突。
20世纪60年代后期，不同领域学科研究者和公共行政改革实践者分别从各自的视角提出改革主张和制度设计：反对官僚主义，主张改革政府的组织结构和人事制度，强调降低和限制政府的公共开支，要求尊重公民的参与意愿和权利，重视公共利益、公共责任和提高政府的有效性。新公共行政开始在公共行政实践和理论研究领域，通过质疑传统的公共行政典则，强调公共利益和公共责任，提出价值问题。20世纪70-80年代，新公共管理强调通过基于管理主义的政府制度创新，全面增强政府公共管理的有效性，其涉及的问题是广泛的。其中，政府公共管理事务民营化、社会中介组织或非营利组织参与公共事务管理，是几乎每一个西方国家政府管理要为之实现的目标。由此，政府的公共价值更为彰显并有新的内涵，公共行政开始向社会公共事务领域拓展，开始关注和研究公共管理和非公共管理的关系、政治与行政的关系以及相关的“公”与“私”、“民主与效率”等问题。
20世纪80年代以来，西方国家公共行政理论界一些学者开始从批判传统公共行政研究的价值观和研究方法入手，从重新审视和阐释公共行政的基本理念入手，开始发展为关于政府典则规范的全面修正，以寻求解决公共行政发展面临的一个严肃的问题，即公共行政往何处去。90年代的“政府再造”或“重塑政府”运动开始重新定义政府，重新提出政府与市场和社会的关系，使政治和价值问题再度回到公共行政的核心位置。对此，著名学者张康之在概括两类行政管理模式类型的基础上，在对公共行政进行伦理审视的前提下，提出了公共行政道德化的分析框架和服务行政模式的主张，强调走公共行政道德化之路，将会使政府走出对秩序的终极追求，方能化解公共行政当前的困境。
四、官僚制历史和实践的伦理反思
从官僚制确立以来，许多有造诣的专家、学者都对官僚机制或现象提出过精辟的论述、评论或批评。但是，迄今为止，一个无弊病或极少弊病的管理机制还未能出现。官僚制的必要性、稳定性、平等性和工具性决定了它的普遍应用价值，因而这一机制被各国广泛应用。由于各国的体制不同，文化传统不同，使用官僚的目的不同，官僚的规模也有所不同。因此，面对公共行政的困境，对官僚制反思的结果存在较大的差异。
事实上，科层制是现代社会在成长过程中受到经济主导而产生的一种结构。它是现代社会结构化的最显著方面，对现代西方社会的发育成长其成就是不言而喻的。韦伯对科层制的历史合理性进行了准确的定位，并在他合理性和合法性理论逻辑之下提出了科层制的理想类型。在韦伯看来，官僚制是在经济成为社会的主导因素，人们行为从传统、价值、情绪向目的合理性过渡，统治类型由传统的和魅力型的向合理过渡这一背景下逐步成为合法型统治的“最纯粹类型”的。因此，以现代经济作为官僚制的合理性前提，就不难理解这种以经济为基础的政府体制突出效率和追求形式化的客观逻辑。
在民主政治体制的框架下，公共行政实际上也承载了法理型社会的政治职责，公共行政的组织方式和程序化设计首先是以对民主宪政框架的共识作为价值基础的，并以此强化和实现其公共价值的。科层官僚制的制度设计首先选择的是与市场一致的价值作为自己的道德底线，以此作为它最基本的伦理和道德要求并因此排斥对其他的道德和伦理追求，恰恰反映了现代经济基础之上的个人独立、契约平等、程序公正等基本价值要求。当现代政府按照市场的要求运行时，政府与市场、政治与行政的两分就成为不可避免的趋势。官僚制在实践中面临的困境从根本上是与现代政治经济体制和整个社会结构及整个文化价值的总体状况相一致的。行政在起源上是政治的，在民主政治和政治行政两分下逐步成为相对独立的领域，官僚制的行政模式便是作为一种契约，本身即是“道德的空场”，它一方面必须为解决在市场中形成的道德冲突提供一个价值平台，并直接干预市场效率的失败，另一方面它又不能将自己的价值推向市场。在这种冲突中，服从民主宪政框架，官僚科层制担当着维系社会秩序的责任，它以宪政共识作为自己的价值和道德前提而服务于市场效率的。“它本身无法对社会提供价值制约，却又是人们公正诉求的体制依赖”。[8](P56-60)公共行政的发展始终是和官僚科层制面临的困境联系在一起的。
20世纪70年代以来的西方国家的政府改革运动，如新公共管理运动，“再造政府”的理论呼吁和实践本身意味着“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程”。[9](P14)事实上，这并不是直接要求彻底摈弃现代公共管理体制，而是对科层官僚制的改进，这种改进并不涉及科层制的历史合理性和内在局限性，而是集中于科层制在满足现代社会的效率要求方面的失灵，也即是政府失灵的方面，首先是要从根本上改变建立在现代市场之上的政府与市场的关系。
20世纪70年代以来，由于新政治经济学的兴起，经济学假设、理论和方法移用到公共行政领域并设计了相应的制度安排，以市场化运作模式和私营部门的管理方法对官僚制进行修正，从而使改造后的官僚制政府更能适应当代经济与社会发展的要求。新公共管理运动在对传统的官僚体制进行批判的基础上，提出了新的政府治理模式，重新界定了政府职能及其与市场的关系，将私营企业的组织结构和管理方法引入公共部门，从而实现对政府组织体制及其管理模式的再造。“这是一种以市场为基础的制度设计，打破了传统的市场提供私人物品、政府提供公共物品的界限和思维定势”。[10](P27-28)将“经济人”假设作为制度分析的基石运用到公共部门当中，揭示了传统公共行政以规制约束官僚存在的诸多缺陷；“经济人”假设内含的激励兼容观念在公共部门的运用，是试图改变传统过程规制无法克服的激励问题；以“经济人”假设作为公共选择者的人性预设，是为了实现一种把个人利益引导向公共利益的政治秩序的制度安排。就制度选择分析的目的而言，行为假设的合理性主要取决于由该假定推出的分析结论是否有助于制度的明确选择，人性预设不宜成为判定政府目的和政府体系价值的坐标。当“经济人”假设运用到公共行政管理当中，改变了许多政府管理的传统观念和思维定势，对许多长久以来被认为是理所当然的传统公共行政原则提出了强有力的挑战。它提出了许多值得认真思考和可付诸实践的新理念、新模式，为更为广泛和深刻的政府治理变革奠定了基础。
西方国家的行政改革运动是一个试图超越官僚制的公共行政发展运动。以公共选择理论为指导的新公共管理运动首先是与转变和更新政府职能联系在一起的，通过弱化乃至让渡某些职能以适应客观情势的变化，而政府职能的转变必然要求组织模式的重构，要求打破传统官僚组织的垄断地位及其领域的限制。与此同时，产生于20世纪60年代末70年代初的新公共行政学在反思传统公共行政学弊端的基础上，开始关注与政府社会目的有关的价值取向问题，主张以公共行政的“公共”部分为研究重心，它不仅认为公共行政应以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共物品，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。“他们建议的是以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权，这一切都是为了更有效、更人道地提供公共服务。”[11](P18)与政府职能转变及组织结构调整相伴生，维系公共组织内部层级关系的控制方式和手段发生了重大变化，即从控制到协调服务、从法制到回应的转变。要依赖于建立在市场原则、公共利益和被管理者认同基础上的合作，使公民参与管理并在多种公共服务提供机构之间选择，从而确保公共部门对公民需要的及时有效的回应。社会公平、代表性、回应性、责任性成为公共行政的重要价值，意味着公共行政必须形成一种以社会公共事务为中心的公民自主、自我服务与政府公共服务相结合的多层次、多中心的复合治理结构，对公共事务的有效治理不再以国家或政府为惟一的行动主体，而是将非政府组织等“私营部门”乃至有组织的公民个人也纳入到公共管理主体之中。这种行政治理模式是主体多元和权威分散的，是多个权威中心彼此交叉重叠而共同构成的一种复合治理体系。
现代行政体制的改革首先必须在政府内部对官僚制加以改进，从而达到改变自身的目的，而强调通过外在的方式为公共行政提供道德制约或者引进公共行政的道德主体都不足以克服现代社会管理的物化。问题不在于人，而在于制度本身。现代经济结构和官僚制本身的发展也不断聚集着制度改进的条件，一个实际可能的方案在于尊重现代社会的结构化，把公共行政管理所内含的价值约束激活为它的基本维度，从而促进社会秩序的道德化。由于民主宪政结构和其他政治环境的存在，行政改革运动最终将必然导致“政治化”问题的出现，官僚制政府的改革方法最终还必须到政治层面中去寻找。从政治路向出发对官僚制政府的改革是试图通过民主治理模式的建设来重新确立公民与政府的关系。从政治层面出发的政府改革首先是改革领域的拓展，不仅关乎官僚制政府本身，而是还关涉到整个民主政治制度。从这种改革路向出发的政府改革的内容和措施，可以在新公共管理的自我修正中初步加以辨识，已经开始触及到民主治理的问题。随着理论界对新公共管理批判的深入和对政府改革理论思考的推进，有关民主治理的改革措施开始以“新公共服务”、“公民参与理论”、“治理理论”和“整体性政府”为标识，强调通过对民主治理模式的构建以及政府与公民间关系的重建来推进官僚制政府改革，从而实现对行政价值的制度保障。
通过对西方公共行政的历史、理论及实践考察所形成的价值判断，不能简单用来评定我国的行政问题。我们需要从总结西方公共行政的经验教训所得的一般性结论入手，充分认识公共行政发展的制度约束和路径依赖，认真审视我国的公共行政的伦理价值取向及其制约和保障机制。目前，我国行政改革所面临的主要问题不仅是外在地提出道德要求，而且是如何从制度上加以完善。今后，行政体制改革不能只将眼光停留在组织结构或行政管理层面，也不宜纠缠在摈弃或完善官僚制的争论上，而应将重心扩展到政治、经济和社会领域。只有在政府、市场和社会三者的制度安排同构、价值和谐一致的情况下，才能成功地实现公共行政伦理化和公共行政道德化，达到我国行政发展的目标和预想。
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