金融机构的内控状况及改进建议，本文主要内容关键词为：金融机构论文,内控论文,状况论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，中国人民银行强化金融监管职能，要求金融机构进一步建立和完善内部控制机制， 构筑好防范金融风险的第一道防线。 在1996年初的全国金融工作会议上，人行要求各金融机构健全内部控制制度；1996年7 月份召开的全国金融稽核监察工作会议再次提出要进一步建立和完善内部控制机制，把防范金融风险作为稽核监督的一项基本任务抓紧抓好；1997年5 月又制定颁发了《加强金融机构内部控制的指导原则》。人行所采取的这些措施，对金融机构起了推动作用，各金融机构纷纷检讨自己的内控现状，在建立健全内部控制机制上采取措施。一是普遍建立起对分支机构的授权和转授权制度，从营运资金、贷款、担保、拆借、外汇买卖等业务环节规范分支机构的经营行为；二是完善贷款风险防范机制，逐级成立了信贷审查委员会和信贷资产质量管理委员会，实行了审、贷分离制度；三是加强资产负债管理，普遍成立了资产负债比例管理委员会，建立了资产负债比例管理监测制度，按季考核资产负债比例的各项指标；四是完善统一法人管理体制，加强了总行对系统内信贷资金清算、汇差资金、拆借资金和备付金的控制，不断健全总行对全行资金的统一调度与管理制度；五是逐步认识到内部稽核（审计）的重要性，开始从内部稽核的权威性、独立性以及内部稽核队伍的素质等方面加强内部稽核工作。
当前金融机构内控方面存在的问题
金融机构在内控方面仍然存在着许多问题，金融机构的内控还不能完全适应防范和化解金融风险的需要，不能适应金融机构审慎经营和中央银行监管的需要。主要表现在：
一、金融机构对内部控制的认识还不确切、不完整，法人代表自我约束不够，存在“道德风险”。有的金融机构把内部控制理解成各种规章制度的制定、装订、汇总，认为做了整章建制方面的工作，就等于建立了内控机制；有的金融机构在把握内控与管理、内控与风险、内控与发展的关系等问题上，认识有偏差，管理不规范，把加强内部控制与发展和效益对立起来，在业务拓展和风险防范的抉择中，侧重于抓规模、抓效益，不切实际地贪求发展，一味强调争取所谓的“生存发展空间”，办成“全方位”、“多功能”、“综合性”的金融机构，求得资产规模的扩张，造成违规违章现象发生，以致资产质量低下。有些金融机构法人代表直接从事违规经营，甚至酿成了严重的经济案件和金融风险。1996年新成立的一家财产保险股份有限公司因法人代表无视金融法规，严重违法违规经营，形成资产风险和损失，迫使人行对其进行整顿就是一例；还有的金融机构缺乏严格地制约和监督决策管理者的制度，法人代表或主要负责人的素质不高，品行不端，行为不受约束；有些非银行金融机构、信用合作金融机构的法定代表人，以前因没有资格审查，未从事过金融工作，对金融法规、内控制度认识不足，难以胜任管理工作；有的金融机构受利益驱动，法人自控不力，甚至带头违规违法经营；金融机构有章不循，有禁不止的现象仍然存在；有的金融机构出了问题，往往就事论事，推诿客观原因，依靠外部行政处理，不首先从内控方面找原因。
二、对所属分支机构控制不力，不注重内部控制和对风险的管理，致使金融资产安全性差。商业银行总行（包括省、市分行）对分支机构经营行为的管理，往往是任务布置的比较多，对分支机构完成任务的过程和手段检查的不够或比较少；即使检查，也是对存款任务、贷款规模、利润计划检查的比较多，对执行中央银行金融方针政策检查的比较少。如1995年和1996两年，人行对国有商业银行的经营活动进行了一次彻底清查，结果表明，违规经营问题仍比较普遍，在一些分支机构内，违规经营成为谋求小团体利益和个人私利的重要手段，而其总部对这些问题并不完全掌握。不仅如此，一些金融机构的分支机构有意隐瞒违规经营问题，有的甚至不顾人行三令五申的规定，继续从事违规和违章经营。
三、一些金融机构的负责人按个人意志办事，使内控规章制度流于形式。从人行对金融机构内部控制状况的稽核调查情况看，金融机构制定的制约监督规定其对象大多是业务人员，而对各级管理人员缺乏有效监督，对掌握一定决策的管理人员制约力不强。如一家商业银行行长利用其影响，贷款给自己的亲属所在的公司经营房地产、炒股，甚至用其贷款向该银行入股。分管的管理人员发现了这一问题，碍于行长的情面，既不汇报，也没有采取相应的管理措施，致使这种违规行为未及时纠正。同时，有的金融机构对分支机构管理人员的使用上存在监管失控问题，甚至偏袒和重用有劣迹的人员，难以实施有效控制，给国家资金的安全性埋下了隐患。
四、有章不循，违章操作，制度不落实。金融系统的违规违法事件往往与内控漏洞有关，也给犯罪分子以可乘之机。金融机构有章不循，违章操作的现象主要表现在以下业务环节：在资本金方面，不经人行审批，擅自变更资本金，甚至虚增资本。在贷款方面，越权发放贷款，或将权限以上贷款化整为零；贷款缺乏风险评价机制，调查不深入；贷中审查不严，贷后检查不力。在拆借资金方面，变相拆出、拆入资金，拆出、拆入资金用于炒股或房地产项目；场外与金融机构直接融资，风险较大；拆借资金期限过长、利率过高。在会计方面，结算纪律松弛，不按规程办事；对重要空白凭证管理不严格；印、证保管没有分开。在储蓄出纳方面，储蓄事后监督不严肃，差错没有改正记录；重要岗位交接登记不完整等等。
五、内控稽核机制不完善影响了内控制度落实。从总体上看，我国金融机构的内部稽核仍然相当薄弱，更谈不上强有力的内部稽核机制。一些金融机构的内部稽核部门没有起到查错防漏，纠正违规，强化管理，控制风险的作用。内部稽核体制不顺，力量不强，人员素质不高。据调查，有的金融机构特别是非银行金融机构未设内部稽核部门。目前金融机构共有稽核人员约25000人，占金融机构从业人员的1.24%， 稽核力量明显不足。另外，现行体制决定了内部稽核部门在本行行长、总经理或主任领导下开展工作，本身没有处理权，有的问题得不到真实反映。近年来的不真不实问题大多是这样积累、隐匿下来的；对有章不循、违章操作、不严格执行内控制度的行为，还没有相应的制约措施。
六、现行的内控规章制度不健全。主要表现在内控制度明显滞后，不适应银行业务营运发展的需要，导致违规问题的产生。如各家银行在实现管理和经营的有效性目标方面，其沿用的内部控制规章还是过去的指标考核法，考核指标在数量上每年虽然有所变动，但考核的内容和方法明显陈旧，导致一些基层行从自身利益出发，置各种制约于不顾，违章操作。金融机构抢拉客户，高息吸储，乱用核算科目，篡改帐表等问题，都说明了内控制度与业务发展不同步的问题。一些金融机构为了自身的利益或完成计划考核指标，“灵活”处理会计帐务，不严格按会计制度要求，不执行规范化的操作程序，甚至出现了“两套帐”、“三套帐”等会计控制和财务监督失控状态。
七、风险控制系统不健全。风险控制是我国金融机构内部控制中的一个难点问题，也是一个薄弱环节。目前各金融机构以整体风险控制为目标的资产负债比例管理尚处于软约束阶段，以局部风险控制为内涵的授权分责管理还执行不严格，缺乏具体风险评估及控制为核心的信贷风险管理监控、交易风险管理监控的手段，管理制度和评估方法也极不完善。资金交易、贷款发放、债券买卖没有实行风险度管理，决策部门、交易部门不能据此正确决策和预警管理，使业务交易一开始就隐藏着难以预测的风险。
我国金融机构计算机系统风险控制能力差的问题，也需引起有关方面的高度重视，迫切需要从内部加强系统管理和风险监控。目前计算机在金融界的广泛使用，与技术管理相对薄弱和稽核监督的长期空白已经形成了尖锐的矛盾。
八、对金融机构内部控制的评价与监督不够。金融机构内控状况如何，管理规章措施、授权与责任分工、相互牵制、防范体系、风险评价系统、检查监督手段是否符合监管部门的要求，对此我们研究得还不够深入细致。特别是目前没有一套切实可行的对金融机构内部控制状况进行考核、评价和监督的具体标准和评价办法，这种状况亟待改变。
共同采取有力措施加强内控制度建设
对于金融机构存在的风险问题和内部控制方面的问题，应当引起我们的重视。正确的做法是，正视这些问题，中央银行和金融机构都要从维护我国金融体系稳健发展的高度出发，共同采取积极有力的措施，逐步加以克服解决。
一、树立正确的金融机构内部控制建设的指导思想和目标。党的十五大和全国金融工作会议精神，对金融系统统一认识，强化管理，尽快建立健全金融机构的内部控制机制，为防范金融风险、维护金融秩序、保证我国金融业稳健发展作出积极贡献，具有重要意义，应当作为我国金融机构内部控制的指导思想。完善和加强我国金融机构内部控制的目标应当是：要切实提高对内部控制必要性和重要性的认识，在全面清理现行管理制度和业务规章的基础上，借鉴国际经验，按照《金融机构内部控制指导原则》的要求，抓紧整章建制，用一到两年的时间，形成一套责权分明、平衡制约、规章健全、运作有序的内部控制机制，把经营风险降到最低限度，使违规违章经营明显下降。尽快建立起与我国社会主义市场经济相适应的现代金融企业制度，使我国金融机构在经营管理和内部控制方面基本与国际接轨。
二、采取切实措施，抓紧整章建制工作。应抓好现有规章制度的清理整顿工作，按照有关金融法规和《金融机构内部控制指导原则》的要求，对各项内部管理制度和业务规章、机构和岗位设置、决策和管理议事规则及程序等方面进行一次认真检查清理，找出问题和差距。在此基础上，该建立的建立，该补充的补充，该废止的废止，该调整的调整，使各项规章更加有利于业务发展和机制的健康运行，符合现代金融功能的需要，把稳健经营，防范风险落到实处。
三、树立稳健经营的发展方针，加强金融机构管理。金融机构的经营状况和管理能力如何，关键在于一级法人制度是否得到有效贯彻，各金融机构有必要制定“法人经营管理责任制”，明确法人在系统经营管理中所担负的责任和承担的义务，以完善法人管理与经营体制。进一步实行集约化经营，优化资产负债结构，提高资产质量。要结合机构和管理体制改革采取具体措施和步骤，对那些管理乱、问题多、效益差，控制上力不从心的分支机构，该撤的撤，该并的并，按照经济原则设置分支机构和营业网点。
四、完善内控机构，健全内部制约机制。要建立起与社会主义市场经济体制相适应的现代金融企业决策程序和制度，保证决策的民主性和科学性，增强透明度；建立董事会、监事会、信贷审查委员会、资产负债管理委员会以及必要的决策咨询机构，明确各自的职责权限，健全议事规则，完善监督机制。各金融机构要实行内部控制责任制，由法定代表人负全责，建立独立和超脱于业务经营之外的内部控制委员会，充分发挥监督职能。要按照相互协调和平衡制约的原则，合理配置业务部门、管理部门和监督监控部门，特别要保证对要害部位和重要岗位有充分的制约和监督。必须实行重要业务岗位的干部异地交流、岗位轮换和离任稽核制度。
五、建立内部风险评估和监测制度。各金融机构在学习国外业务操作技能和引进金融产品的同时，也要研究借鉴其相应的风险防范和控制方法。不仅要有审贷分离等制约制度和程序，而且还要结合自身实际和业务特点，抓紧建立重要业务风险评价制度，特别是在资金交易、证券交易、信贷等产生问题比较多的业务中推行。对每笔贷款、拆借、投资、外汇交易以及业务活动涉及的不同交易对象、部门、行业、地区和国家，在开展业务之前，都应当先测定风险指标或比率，提交给业务部门做决策参考。对业务发生后的风险状况要进行跟踪监测。金融机构的管理层要能够随时掌握自己所面临的风险状况及出现的风险损失。
六、依法合法经营，严格照章操作。金融机构开展各项业务必须有相应的“岗位工作手册”和“业务指导书”，明确操作规则、程序和各项具体要求，各职能部门、岗位和人员都必须照章操作业务，不允许反程序操作或省略程序运作，要避免任何人独立完成一个交易活动的全过程而不受到监控和制约。特别是在会计财务、业务经营和计算机管理等方面要有一整套严格的操作流程和管理规定。金融机构要树立内控优先的思想，所有新业务出台之前，必须在小范围先行试点，全面推行之前必须首先完善内控制度和措施。对各项规章制度的执行情况要进行经常性的监督检查，并且要制度化、规范化。
七、强化内部稽核。各金融机构要建立健全内部稽核制度，必须建立专门的内部稽核部门，并明确相应的职责和权限，内设稽核部门应直接接受法人代表的管理和指导，并直接向董事会或法人代表负责，分支机构的内部稽核部门在业务上应当由总行或总公司内部稽核部门统一垂直领导，以保证内部稽核的独立性和超脱地位。要保证队伍素质和数量，严格内部稽核人员的任职条件，把品行端正、业务精、能力强的干部充实到稽核队伍中来，争取用两年的时间，使内部稽核审计人员占机构总人数比例符合监管部门的要求。要给内部稽核部门和稽核人员提供良好的工作条件，针对稽核工作特殊性，研究制定专门的奖惩办法。金融机构应自觉加强内部稽核。
八、加强职业道德教育，严肃金融法纪。各金融机构要注重减少“道德风险”，充分认识高级管理人员和从业人员的品行和素质在有效内部控制中的至关重要性，要大力加强对管理层和职工的思想政治和法制教育，深入开展精神文明建设和“四讲一服务”活动，做好对员工的岗位培训和考核，每年应对从业人员进行一定期间的离岗业务和风险培训，以增强金融从业人员的风险意识、法制意识、纪律意识和责任意识。各金融机构要参照有关金融法规，建立对违法违规和违章操作的内部处罚制度，加大对有关责任人的查处力度，问题严重的必须清除出金融行业，绝不允许调个位置或“异地为官”。
九、监管部门要进一步做好对金融机构内部控制建设的指导和监督工作。监管部门要采取多种方式，对各金融机构负责人就内部控制的有关政策和要求进行培训和宣传，帮助金融机构管理层自觉增强内部控制和风险防范意识。在批准新机构和新业务时，继续坚持把内控制度是否健全以及该项业务是否有制约监督机制作为前提条件。金融机构开办新业务应先将有关章程或制度报监管部门，经批准后方可实行。金融机构制定的各项内部管理制度和业务规章、办法必须报监管部门备案，对不符合金融法规和内部控制要求的，监管部门有权责成纠正。应制定《金融机构内部控制评价办法》，明确内控标准。在日常的监督管理活动中，把金融机构的内部控制制度的建立和执行情况作为重要内容，要通过现场稽核检查、走访、磋商、质询等多种形式对金融机构内部稽核工作和内部控制情况进行经常性的指导、检查、督促和规劝，对内部控制不健全、存在漏洞多、问题多的金融机构，要追究法定代表人的责任，并限制其业务范围和机构设置，对因内部控制不力造成重大损失的，要依法严肃处理。应当加大对法定代表人违规行为的查处力度，避免少数人独断专行，肆意违规。
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