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[中图分类号]G410-011[文献标识码]A[文章编号]1002-4808(2006)12-0001-04
一 教育公平的含义
明确教育公平的内涵和性质，对于推进教育公平的政策实施具有重要意义。教育公平的含义众说纷纭，存在问题颇多，最突出的一个问题是，认为平等就是公平，用“平等”概念取代“公平”概念。
平等是两个个体之间的对等、等同关系。教育平等指公民受教育权利的相同性、一致性，受教育机会的相同性、一致性，更多的是关涉事实、形式上的判断。[1] 而公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断。公平的本质是合理性。对“合理性”的评价因人而异，因此公平观也有多种。但是，尽管如此，人们对教育公平问题或者教育资源配置的合理性问题会形成一些共识，例如：法律规定人人有平等的受教育权，这是公平、合理的；对于不同天赋和智力水平的人，因材施教是公平的；对于弱势学生，给予补偿教育也是公平的；在教育机会均等的前提下，教育的结果不平等、不均等(例如有的考上重点大学，有的落榜)也是公平的。
教育公平包含教育资源配置的三种合理性原则：
其一，教育资源配置的平等原则。包括权利平等和机会平等，即受教育权平等和教育机会平等两个方面。受教育权平等是社会公平和正义的内在要求。不承认凌驾于法律之上或者超然于法律之外的任何特权，一切权利主体享有相同或者相等的权利。权利平等废除了基于性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等附加条件的限制，体现了社会对所有成员的“不偏袒性”和“非歧视性”。机会平等是在权利平等的基础上所设立的制度，要保证社会成员有平等的参与机遇，它要求社会提供的生存、发展、享受机会对于每一个社会成员都始终均等。机会平等实际上是一种过程的平等。利益的实现是一个不断追求的过程，在这个过程中，社会要毫不偏袒地为所有人提供同样的机会，首先是参与起点要机会均等，其次是在参与的各个阶段，每一个社会成员能力大小不同，利益实现的程度也会有区别，但社会对每一个社会成员的尊重和关怀、提供的帮助应该是同等的。[2]
教育平等是教育公平的基本要求，但是，建立在权利平等、机会平等基础上的不平等(结果不平等)也是公平的，是具有合理性的。罗尔斯(John Rawls)认为，公平包括基本权利的平等，也包括非基本权利(财富、收入、权利和权威)的分配不平等。但是，要符合公平的要求，后者必须是基于前者形成的。教育不能保证每个人成功，但必须保证每个人拥有平等的成功机会。
本文把教育机会平等界定为教育起点平等和教育过程平等，实质上是指获取教育资源的机会的平等，但并没有把教育结果平等列入教育机会平等的范围。这是因为教育结果平等是不可能实现的。卢乃桂教授对教育机会平等的定义与本文相似，他认为，教育机会平等特指学生平等地享有接受学校教育的机会。入学机会平等和存留平等是审视教育机会平等的两大重要指标。入学机会平等是指人们接受教育权利的平等；存留平等是指人们在学校教育过程中接受教育以达到特定教育程度的成功教育机会平等。[3]
教育结果的平等是不存在的，要求产生同样的教育结果，是一个乌托邦。追求结果公平在公共政策层面是不可能的，事实上也是不可行的。但是教育结果的公平是存在的，因为依照上述分析，基于教育机会平等所产生的教育结果的不平等是公平的。
其二，教育资源配置的差异原则。根据受教育者个人的具体情况区别对待，表现为教育资源配置时的差异性，它反映的是“不同情况不同对待”的原则，即不是平均或平等分配教育资源的份额。要求平等分配教育资源时，教育资源相对于受教育者而言是外在的，不涉及受教育者个人的素质本身。但是教育者的先天禀赋或缺陷以及他们的需求也是进行分配时必须考虑的前提。不同主体具有不同需求，是理论研究和政策制定时必须正视的一个现实。[1] 所以要尊重学生的选择，要提供多样化的教育资源让学生能够选择。提供多样化的教育资源意味着差异和不同，但是意味着公平。从终极意义上讲，让每个学生的个性和禀赋得到充分发展是最公平的。学生的发展应具有多样性和丰富性。
教育公平正视个体的差异性，放弃对教育同质性的追求。既主张人人都受教育(体现平等原则)，又主张人人都受适切的教育(差异原则)。教育资源配置的差异原则要求提供多样性的教育，包括多种类型的学校、多种类型的课程甚至多种类型的课外活动。“教育的多样性是教育中差异性的表现和教育对于差异性的尊重和适应”，“教育多样性是个人完善发展所必需的”，机械划一的、崇尚单一性、统一性和标准化的同质性教育不能适应个人发展的独特性和综合性，“为了充分发展人自身多方面的因素和特性，多样化是教育的唯一选择。”[4] 对教育多样性的肯定为追求教育公平开辟了广阔的空间。
其三，教育资源配置的补偿原则。与差异原则关注受教育者个人的差异不同，补偿原则关注受教育者的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的受教育者在教育资源配置上予以补偿。这样配置教育资源是不平等的，但却是公平的。亚里士多德提出：平等地对待平等的，不平等地对待不平等的。这句话所体现的就是补偿原则。该原则与罗尔斯的差别补偿原则是一致的，他认为，只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益。
农村义务教育中的“两免一补”政策对城市义务教育学生和农村义务教育学生作了不平等的对待，但没有人认为它不公平。这个政策主要体现了补偿原则。教育资源配置的补偿原则对于我国推进教育均衡发展具有重要价值。根据补偿原则，教育资源要向弱势地区、弱势学校和弱势群体倾斜。
在教育上追求结果相同、平等是不现实的，差异、差距将永远存在。教育公平承认并允许合理差异、合理差距的存在。教育公平是教育资源配置方面的平等原则、差异原则、补偿原则的统一。追求平等、尊重差异、补偿差距，都是教育公平的体现。
二 教育公平与社会公平
通过教育自身的努力能否实现教育公平？实现教育公平的根本路径是什么？如何客观评价教育公平对社会公平的贡献？只靠或者主要靠教育公平，能否实现社会公平？
教育公平是社会公平的一部分，教育公平是社会公平的一个子系统。广义的社会公平可以分为经济公平、政治公平、教育公平等等。
本文认为，通过教育自身不可能实现高水平的教育公平。教育不平等归根结底是社会和经济不平等的反映，教育不公平的根本原因是社会经济、政治因素使然。只通过教育改革是不可能彻底解决教育公平问题的，经济改革和政治改革是根本，是实现包括教育公平在内的社会公平和正义的根本路径。“经济社会发展是人的全面发展的前提和条件，没有经济社会的发展，人的全面发展也就失去了基础和保障。实现人的全面发展，受到生产力发展水平和社会现实条件的制约，是一个长期的、渐进的过程，不能超越经济社会发展阶段”。① 教育在社会结构中所具有的边缘性，决定着教育公平的高水平实现有赖于政治、经济公平的实现。通过经济公平、政治公平来促进教育公平，是走向真正高水平教育公平的唯一正确的路径选择。研究表明，英国20世纪教育公平的发展与英国政治民主化的推动有直接关系，没有后者，就没有前者的迅速发展和推进。②
但是，我们不能否认教育自身尤其是教育行政部门对于推进教育公平的责任和义务，以及所应该发挥、所能够发挥的巨大作用。尽管教育不公平的根本原因是经济、政治的不公平，但是，不可否认的是，过去和目前存在的严重的教育不公平与教育自身没有积极推进教育公平有密切关系，与各级教育行政部门、各级各类学校没有把追求公平作为改革与发展的主要指导原则有密切关系。过去，在教育资源配置方面，政府和学校做了太多“锦上添花”的事，做了太少“雪中送炭”的事，与上文提到的教育公平三原则即资源配置的平等原则、差异原则、补偿原则背道而驰。在教育内部，教育公平现状有很大的改进空间，教育自身能够大有作为。不同的教育主体可以同时在宏观(国家和区域层面)和微观层面(学校、班级、教师个人层面)，运用教育公平三原则合理配置教育资源，协力推进教育公平。
同时，我们也不能因为教育公平的高水平实现有赖于政治、经济公平的实现，而低估教育和教育公平对于推进社会公平的作用和价值。社会公平(以经济公平和政治公平为主)是教育公平的根本性前提，教育公平对社会公平不是无所作为，而是可以大有作为。教育一方面在社会流动、社会分化中具有“筛选器”的功能，同时又具有“平等化”的功能，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。[5]
就对个人的意义而言，教育公平是社会公平(经济公平与政治公平)的起点和基础。经合组织(OECD)所做的PISA研究(一项国际性的学生学业成绩比较研究)表明，一些国家和地区的学校教育系统可以有效地缩小家庭社会经济地位的差距(社会不公平)对学生学业表现的影响，促进教育公平和社会公平。
教育公平对于促进经济公平、就业公平意义重大。萨缪尔森认为，缺乏教育是人们走向平等的三个最大障碍之一。[6] 斯蒂格利茨认为，解决日益严重的不平等问题的方法取决于时间范围。长期战略应该把重点放在改革教育和培训上，而在短期内，则侧重于税收和福利计划。[7] 在当今时代，劳动这一生产要素在参与分配中的作用，已经不再单纯地取决于劳动的数量，而是更重要地取决于劳动的质量。而劳动质量的提高又在很大程度上取决于教育。因此，改善低收入人群的教育状况，就成为结果上缩小收入差距的一个重要前提。[8] 因此，通过教育，特别是通过公平的教育，可以提升人的生产能力，促进就业，带来社会(经济)公平，促进社会稳定与和谐。当然，教育还能够培育学生公平、平等、民主的精神，促进政治文明建设，为政治民主、政治公平奠定思想基础。
三 教育公平与教育效率
关于效率与公平的关系，学术界有很多争论。有人主张“效率优先，兼顾公平”的原则不能动摇，有人主张“公平优先，兼顾效率”，有人则主张“公平效率并重”。本文无意述评这些争论。一个基本的学术问题是：能否将收入分配领域的这些话语和原则运用到教育领域？运用到对教育公平与教育效率关系的讨论中来？
回答是否定的。教育中公平与效率的关系，与分配领域大不相同，必须抛开一般的公平与效率关系的分析框架来关注教育问题。党的十六大报告中所讲的“效率优先，兼顾公平”有其特殊的含义，主要是指收入分配领域的问题，将其泛化到教育领域是不合适的。教育公平与效率的关系问题，特别是教育效率问题，并不仅仅是分配层面上的问题。教育效率与经济上的收入分配效率不同，教育效率与经济效率的衡量标准也不相同，教育有其独特的效率原则。“研究公平和效率问题，必须十分重视不同时代、不同范畴、不同领域、不同层面、不同学科的界限，不能以此时代、此范畴、此层面、此学科的概念去解读彼时代、彼范畴、彼层面、彼学科的同类概念，更不能将此时代、此范畴、此层面、此学科的公平概念，与彼时代、彼范畴、彼层面、彼学科的效率概念相配对，否则，只能是南辕北辙，缘木求鱼。”[9] 此论很有道理。教育公平与效率关系的研究不能跟风，要尊重教育自身的规律和特点，要从教育的视角去研究。不能用经济逻辑取代教育逻辑、用经济话语取代教育话语。
什么样的教育是有效率的？通俗地讲，少花钱多办事，低投入高产出，是高效率的。效率永远值得追求，追求这样的教育效率比追求教育公平更少争议，更容易追求。但是，怎么才算是“少花钱，多办事”？是指单位投入(时间、经费、人力)所培养人的数量和质量达到最优。数量容易衡量，教育质量如何衡量？质量高的标准是什么？是对人的发展、社会(国家)发展的贡献大，具体而言，是指教育对于促进受教育者个人素质全面提升、人生成功和幸福的贡献，是指对社会进步、国家发展(经济发展、政治发展、文化传承)的贡献。前者是对教育效率的直接衡量，通过教育对个人发展的贡献率来衡量；后者是对教育效率的间接衡量，通过教育对经济社会发展的贡献率来衡量。贡献率越高，则教育效率越高。教育效率是教育规模(数量)与教育质量的统一。使用同样的资源，培养出更多的、高质量的公民，这样的教育就是有效率的。
相对于数量而言，教育效率的本质是教育质量。只有高质量的教育，才有对个人发展、国家发展的高贡献率。理论与实践都表明，片面追求升学率的教育对个人和国家的发展尤其是可持续发展是低效率的，只有追求人的全面发展的素质教育才能对个人发展和国家发展具有高贡献率，才是应该追求的高质量、高效率的教育。这样，教育效率、教育质量、素质教育就成为三位一体的教育追求。
上面所讲的教育效率与经济领域的收入分配效率显然不同，前者是指教育对于个人发展和国家发展的贡献率，其政策含义是提升教育质量，实施素质教育；后者是指收入按贡献分配和按劳分配，其目的是调动人的积极性，为经济发展提供动力机制。
明确了教育效率的含义之后，就比较容易讨论它与教育公平的关系了。
更多的教育公平与更高的教育效率(对个人发展和国家发展的贡献率)不是矛盾冲突的，也不能说哪一个更重要。二者根本不是在同一个逻辑维度上的、可以比较重要性高低的概念和范畴。教育公平与教育效率不是对立关系，也不是主次关系。教育公平与教育效率是两个可以独立的、同等重要的教育追求或者教育目标。
现代教育永远都应该坚持“教育公平与教育效率并重”的原则。在教育上，“效率优先，兼顾公平”或者“公平优先，兼顾效率”的说法在逻辑上都是错误的，在实践中是有害的。必须在教育的语境和话语体系中讨论“教育公平与教育效率的关系”。不能在教育领域简单套用其他领域的公平与效率的关系理论。
教育公平与教育效率之所以能够并重和统一，在于二者各自都具有内在的合理性。这种合理性已经被许多国家的教育政策所证明。例如，我国的教育政策要求面向全体学生、促进学生的全面发展(素质教育)，就体现了教育公平和教育效率的统一。美国现在的教育政策有两个追求，一是平等，一是质量，更是直接体现了公平与效率的统一，其公平在于“不让一个孩子掉队”，其效率在于提升教育质量，实现国家战略意图。
在理论上，教育公平与教育效率的状况可以有四种组合方式：高公平，高效率；高公平，低效率；低公平，高效率；低公平，低效率。这四种状况在我国不同的区域、不同的学校都有表现。尽管改革开放以来，经过近30年的改革和发展，我国教育的公平和效率状况大有改善，但总体来看，我国教育与发达国家相比，尚处于“低公平，低效率”阶段，我们追求的和需要的是公平高效的教育。实现教育公平的任务与提高教育效率(实施素质教育，提高教育质量，提升教育贡献率)的任务同样艰巨。
研究表明，在发展中国家，教育公平可以促进和提高教育效率。20世纪80年代初，世界银行曾对44个处于不同经济发展阶段国家的社会教育收益率进行计算，结果如下：按初等教育、中等教育、高等教育的顺序，不同国家各级教育的社会收益率分别为：发展中国家27％、16％、13％，中等国家16％、14％、10％，发达国家13％、10％、9％。这意味着，发展中国家在初等教育阶段加大投入，不仅有利于实现教育公平，而且对整个国家和社会来说，这项投入的效率也是最好的。在初等教育阶段，公平和效率之间不仅没有矛盾，而且是高度一致的。这一研究结论对发展中国家的教育政策产生了深远的影响。[10]
中国的经济增长主要依赖于以优质低价的人力资源为基础的劳动密集型制造业的快速发展，在工业化的进程中，这种比较优势是否可以保持，取决于基础教育能否为制造业发展提供所需要的人力资本。我国基础教育不公平现象已经影响到低收入地区和家庭对教育资源(尤其是优质教育资源)的获取，如果不加以重视，就可能影响数量众多的低收入家庭的人力资本积累，使得中国工业化进程中劳动力优质低价的比较优势难以持续地发挥。应该加强政府干预力度，缓解教育机会不均等对于低收入家庭人力资本积累的负面影响，促进基础教育的机会均等，为劳动密集型制造业的可持续增长提供人力资本基础。从这一意义上来说，基础教育的机会均等是促进人力资本积累和生产率提高的关键投入，基础教育的公平和效率是不矛盾的。[11]
在当前我国所处的经济社会发展阶段和教育发展阶段，严重的教育不公平已经严重影响到教育效率，影响到教育对个人发展和国家发展的贡献，影响到经济发展和社会进步。通过教育公平提升教育效率应该且已经成为教育改革与发展的国家战略。我国所实施的西部“两基”攻坚计划、西部义务教育工程、危房改造工程、农村中小学现代远程教育工程、农村义务教育“两免一补”政策等，都体现了上述战略意图。
在教育上，公平损害效率的命题不能成立，是一个伪命题。损害教育效率的不是公平，而恰恰是教育资源分配的不公平。
注释：
①中共中央宣传部理论局：《科学发展观学习读本》，学习出版社2006版，第27-28页
②参见褚宏启：《教育现代化的路径》，教育科学出版社2000年版，第215-312页