“改革的顶层设计”笔谈（下）——11.顶层设计需要重视的三个问题——12.新型农业经营主体的地位和顶层设计——13.经济体制改革顶层设计的构成要素、框架与突破口——14.农业现代化是深化农村改革的依托——15.顶层设计将推进新一轮国企改革——16.大型国企混合所有制改革的关键环节——17.银行业发展困境与战略重构——18.基础设施产业特许经营的政策规范——19.农村土地制度改革的产权创新与制度重构，本文主要内容关键词为：重构论文,笔谈论文,国企改革论文,所有制论文,突破口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
顶层设计需要重视的三个问题 姜长云 我国的改革开放已经进入第36个年头。党和政府对改革的理论、经验和规律认识，在许多方面已经明显深化。在深化改革的过程中，单纯依靠摸着石头过河的局限性已经凸显。在此背景下，加强改革的顶层设计日益具有重要性和紧迫性。加强改革的顶层设计，需要重视三方面的问题。 一、重视问题导向的跨学科复合型战略性研究 改革的顶层设计不需要面面俱到，也不可能面面俱到。面面俱到未必有益。顶层设计关注的问题，往往是覆盖面广、带动性强或具有全局性、战略性影响的领域。因此，加强改革的顶层设计，必须重视问题导向的跨学科复合型战略性研究。随着改革开放的深入推进和我国经济社会发展环境、发展阶段和发展背景的深刻变化，以及国际金融危机后世界经济的深度调整，我国经济社会发展中的问题日益复杂化、多样化，日益需要基于问题导向的跨学科复合型研究。基于问题导向，是为了强化改革的瞄准机制，增强解决问题的针对性和有效性。现实中的经济社会问题往往可以从不同侧面来观察，这对从特定学科角度进行专业化、精细化研究提供了需求。但是，特定学科的专业化、精细化研究，甚至经济计量学模型化研究，往往容易出现“只见树木、不见森林”甚至以偏概全的问题，也难以捕捉到隐藏在复杂化、多样化现象背后的苗头性、倾向性因素，进行战略性、前瞻性、超前性研究。对不同学科研究的整合集成，甚至从跨学科角度进行复合型研究，往往有助于全面深刻地综合把握现实中的经济社会问题。 经济社会问题的日趋复杂化和多样化，许多改革、开放、发展问题“乱麻团式”的相互交织，宏观改革、中观改革、微观改革日趋深刻的互动影响，以及不同地区之间、国内问题与国际问题之间错综复杂的相互联系，日益增加了进行跨学科复合型研究的重要性和紧迫性。尤其是一些影响面广、带动性强、惠及深远的重大全局性、战略性问题，离开基于问题导向的跨学科复合型研究，往往很难找到有效的改革路径或解决方案。如长江经济带、丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路建设等问题的研究。 近年来，产业融合的发展和深化，也增加了跨学科复合型研究的重要性和紧迫性。当今世界，产业之间的相互渗透、交叉和重组，日益导致产业边界的模糊化和产业发展的一体化，引发产业功能、形态、组织方式乃至商业模式的重大变化。这种产业融合既包括工业、农业与服务业的融合，也包括服务业内部不同行业的融合。对这种产业融合现象的科学把握，往往离不开跨学科复合型研究，特别是跨学科复合型战略性研究。许多现实的经济社会问题往往与产业融合密切相关。比如关于现代农业和农业产业化经营的研究。从国内外趋势来看，农业产业链的主导力量正在呈现从生产环节向加工环节再向服务环节转移的趋势，发展现代农业日益需要注意发挥现代服务业对农业产业链、价值链升级的主导作用和带动效应。离开跨越农业经济学、工业经济学、服务经济学甚至产业经济学等单一学科的复合型研究，在此方面往往很难取得具有实质意义的重大研究进展。 二、加强对改革顶层设计实施方案、机制和路径的深入研究 时下，重视改革开放的人越来越多，这本是一件好事，但如果只是对全面深化改革夸夸其谈，习惯于说些重复性套话或“正确的废话”，不去深入琢磨怎么全面深化改革，恐怕也是有问题的，从长远来看甚至会延误改革进程。比如，党的十八届三中全会提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”但如何使市场在资源配置中起决定性作用，怎样更好发挥政府作用?在大多数方面需要放宽市场准入，但放宽准入是否要与加强监管或创新监管相结合，如何创新监管?光有空谈，不结合我国复杂的经济社会问题，进行分门别类或高屋建瓴的深入研究，恐怕于事无补。夸夸其谈，很可能会导致改革的顶层设计脱离国情和发展阶段，甚至禁锢基层创新和“摸着石头过河”的选择空间。中央全面深化改革的决心已定，加强对改革顶层设计实施方案、机制和路径的深入研究，形成既有高度和前瞻性、又能落地的思路和建议，恐怕是更好的贯彻落实。 比如，扩大服务业开放是服务业发展的大势所趋。改革开放以来的经验充分证明，服务业开放越早越主动、越晚越被动。但是，服务业开放是否就可以一放了之?恐怕问题也不是那么简单。在扩大服务业开放的过程中，是否存在一些影响产业安全和国家战略利益的领域?如何科学厘清哪些问题真正关系到产业安全与国家战略利益?衡量开放对产业安全的影响，如何协调处理国内生产者利益与消费者利益的关系以及当前影响和长远影响的关系?从国际经验来看，扩大服务业开放，既要增强紧迫性，也要科学选择优先序和时间表。否则，不利于提高对外开放的水平和质量。在少数关系产业安全和国家战略利益的敏感领域，更要注意把握开放的节奏和优先序。不加区分、无条件地扩大服务业开放，实际上存在着巨大的风险。从历史演变来看，许多国家优先开放的服务业部门往往具有比较优势。从国际经验来看，为积极争取开放红利、有效防范开放风险，建立外资并购的安全审查机制至关重要。但是，针对外资并购的安全审查机制如何构建?在此方面，如果缺乏深入透彻的研究，恐怕难以形成科学决策。即使是在服务业高度发达的美国，服务业开放往往也非“一路绿灯”。根据《外商投资与国家安全法案》，美国总统有权终止任何可能对美国国家安全形成威胁的外资并购行为，并且如果外资并购威胁到美国在某些关键技术领域的世界领先地位，甚至形成对美国就业的负面影响，也会被当作威胁国家安全。 又比如，中央已经明确要求建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度。为此，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式已成大势所趋。但是，如何借鉴国际经验，联系发展阶段和发展实际，制定科学的负面清单恐怕非常关键。负面清单过宽，外资这不能进、那不能进，开放不足的问题可能更为严重。但如果负面清单过窄，会导致开放风险迅速放大。所以，要不要按照负面清单的管理方式固然重要，但如何确定开放有度的负面清单也很关键。 “三农”问题是影响我国经济社会可持续发展的突出问题。有人认为，解决“三农”问题关键是要消除针对“三农”问题的制度性歧视。实际上这已成为社会共识。问题的关键恐怕已经不是要不要消除这种制度性歧视，而是应该怎样去消除这种制度性歧视。消除这种制度性歧视，恐怕远不是某天宣布城乡实行相同的制度这么简单。在即将开始编制的“十三五”规划中，粮食安全肯定仍是一个重要问题。讨论粮食安全，多一些争论是有益的。但是，争论各方多到实践中去看一看，或者同时多研究一下相关国际经验，看看类似日、韩谷物自给率下降的历程和经验教训，恐怕就没有太多兴趣去争论粮食自给率是90％合适还是95％、85％合适，而会去更多地关注影响中长期影响粮食安全的风险因素及风险防范预案的研究设计。 由于当前经济社会发展问题的日趋复杂化和多样化，许多需要进行顶层设计的问题，如果缺少对顶层设计实施方案、实施机制、实施路径的深入研究，其结果可能与理论家或政策设计者的初衷有很大出入。比如，推进政府职能转变和廉洁政府建设，可能会推动部分公务员“下海”或流出政府机构。但是，在此过程中，会不会出现越是优秀人员越优先外流、越是平庸者越难流出公务员队伍的问题，导致公务员队伍整体素质相对下降?要不要探索有效机制，把“想做事、善做事、做成事”的优秀公务员留住，为更好地推进政府职能转变和廉洁政府建设提供人才支撑?诸如此类的问题，都有待加强对顶层设计方案的深入研究。 三、顺应经济社会发展阶段的重大变化，加强对重大问题的前瞻性研究 近年来，我国经济社会已经出现并正在继续出现一系列重大阶段性变化。如城镇人口超过农村人口、人口老龄化加快推进、服务业占GDP比重超过第二产业等。这些重大阶段性变化难免涉及复杂的改革问题。顺应这些重大阶段性变化，加强对类似重大问题的前瞻性研究日益具有重要性和紧迫性。如2013年第一季度，我国服务业占GDP的比重已经超过第二产业，成为三次产业中占GDP比重最大、吸纳就业最多的行业。2014年第一季度，服务业占GDP的比重已经达到49％。可以预言，到2015年、2016年，服务业占GDP的比重很可能超过50％。在此背景下，产业发展的政策导向是否需要由以前的工业或第二产业优先，转向工业与服务业平等发展、服务业适度优先?是否迫切需要重视按照服务业主导的发展方式来改造传统的发展方式乃至产业政策、经济政策。如果需要，如何通过加强改革的顶层设计、促进相关体制机制创新来及时跟进?当然，对于这一观点有人提出异议。我们经常把服务业发展滞后作为服务业发展面临的突出问题。既然滞后，如果不注意服务业适度优先发展，那怎么能够解决服务业发展滞后的问题? 按照服务业主导的发展方式来改造传统的发展方式和政策导向，首先要求重视服务劳动的价值。不重视按照服务业主导的发展方式来改造整个产业发展方式，对现实生活的影响是比较大的，但人们可能自觉不自觉地忽视了。比如，当前存在以药养医的问题，与不承认医生服务劳动的价值有密切关系。诸如此类的问题，在其他方面还有很多，不承认服务劳动价值的问题如果长期得不到合理解决，将会直接影响创新型国家建设和创新驱动战略的实施。 新型农业经营主体的地位和顶层设计 孔祥智 新型农业经营主体是指近年来通过土地流转形成的、直接从事第一产业生产经营活动的农业经济组织，主要有专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等类型。从农业部门发布的数据看，截至2013年年底，土地流转面积占家庭承包经营总面积的比例超过26％，其中，流转入农户、合作社和农业企业的面积分别占61.8％、18.9％和9.7％，转入农户的土地直接形成了专业大户和家庭农场。新型农业经营主体已经成为我国商品农产品供给的重要力量，也是农业现代化的重要力量，并正在推动着农业结构的调整，在现行农业政策中不可忽视，但在发展过程中也存在着不少问题。 一、新型农业经营主体是我国农业现代化的主导力量 21世纪以来，工业和城市发展所占用的良田面积持续增加，极端气候对农业生产也在产生着不可忽视的影响，但粮食总产量出现了“十连增”，其他农产品大都持续增长。导致这一现象的背后原因，有政策因素，有科技因素，也有新型经营主体因素。具体来说，新型经营主体对农业现代化的作用主要表现在三个方面。 (一)实现了规模经营的新型主体在生产过程中必然引进先进科技要素，不断提高集约化水平，提高土地生产率、劳动生产率和资金生产率 在新型经营主体中，即使专业大户和家庭农场也具有企业特征，也是企业化的经济组织，在农村劳动力工资和土地租金不断提高的前提下，必然要采用先进的农业机械和生物技术来替代劳动力和土地，以追求“三率”——土地生产率、劳动生产率、资金生产率为经营目标。只有这样，才能保证高于普通农户的利润水平，才会使新型经营主体的发展具有可持续性。现实中，少部分新型经营主体采用和普通农户一样的技术和生产方式，大都在激烈的竞争中失败。 (二)新型经营主体的出现使得农业变得有利可图，正在吸引越来越多的在外务工青年农民返乡创业，组建农民合作社或家庭农场，延缓了农业“老龄化”的进程 21世纪以来，农村劳动力已经开始呈现出老龄化的特点。2002年以来，我国农村中40岁以上的劳动力年龄人口占劳动力年龄人口总数的比例逐年上升，2008年该比例首次突破50％。目前我国从事农业生产的劳动力平均年龄在50岁左右，其中上海等经济发达地区务农农民年龄已接近60岁。农村劳动力，特别是青壮年劳动力向城市、工业转移，使农业青壮年劳动力短缺、农忙季节短缺、区域性短缺问题突出。新型经营主体的规模化运作，使其盈利水平明显高于一般农户，正在吸引着在外务工的青壮年劳动力返乡务农。调研发现，在很多地方，家庭农场主、农民合作社理事长中已经出现30岁至45岁之间的青壮年农民，他们的共同特点是知识水平高，依靠科学技术进行农业生产经营活动，增添了农业的活力。 (三)新型农业经营主体开展企业化运作，把利润作为组织追求的核心目标，能够实现农业市场化、品牌化、绿色化 和兼业农户不同，新型经营主体的生产经营活动全部瞄准市场，这就必须打造属于自己的品牌，逐步扩大市场份额；通过农业清洁生产，减少农产品中的有害物质残留。从调研情况看，相当一部分家庭农场、农民合作社都在申请绿色农产品甚至有机农产品标志，注册优质的农产品商标。在农业企业中，商标和有机标志等更加普遍。事实证明，新型农业经营主体已经成为我国商品农产品生产的主体、优质农产品供给的主体，正在引领着我国现代农业发展的方向。 2007年中央“一号文件”明确提出，“要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业。”这既是现代农业的发展要求，也是推进农业现代化的战略重点。新型农业经营主体完全符合这六个方面的要求，正在成为我国农业现代化的核心主体和主导力量。 二、新型农业经营主体政策的顶层设计 现阶段，发展新型农业经营主体还面临如下问题。 第一，农业保险不配套。一般来说，农业生产经营的规模越大，面临的风险也就越大，在市场经济条件下，市场风险可以主要或全部由经营主体承担，但自然风险则应该由政府承担一部分，这是由农业的公益性特点决定的。从调研的情况看，只有吉林延边等少数地区设计了专门针对新型经营主体(延边叫“专业农场”)的农业保险险种，并且规定，该保险在原政策性农作物保险保费补贴比例不变基础上，保费增加部分由州财政、县(市)财政、专业农场按1∶1∶1比例承担。这就大大减轻了经营主体的经济负担，增强了其抵御自然风险的能力。而大部分地区没有类似的政策设计，一旦遇到较大的自然灾害，新型经营主体就有可能遭受严重打击，甚至有可能一蹶不振。 第二，贷款困难。规模越大，就越需要金融机构的贷款支持。除了吉林延边等少数地区，大部分地区没有专门针对新型经营主体的贷款支持政策。在山东、安徽等地的调研发现，新型经营主体和普通农户一样，缺乏金融机构规定的贷款抵押物，因而很难得到贷款。这种状况影响着相当一部分新型经营主体的正常运行。 第三，基础设施不配套。主要是农田水利等农业基础设施“最后一公里”问题，属于公共物品，投资的责任应该是政府，但多数地方都由急需使用的新型经营主体承担了，大大增加了其经营成本。 第四，经营过程中的问题。如土地流转期限一般过短，以3～5年为多，相当一部分为1年，致使经营主体难以作出长远计划；农产品晾晒场地问题，大部分地区都没有很好解决。在针对农机合作社的调研中发现，很多农机合作社主要由于这一原因而放弃了流转土地。 针对以上问题，2008年，党的十七届三中全会提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”2013年中央“一号文件”指出，“新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。”“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。”农业部等部门也出台了相应的支持政策。统计数据显示，截至2014年2月底，全国农民专业合作社已经发展到103.88万家，符合条件的专业大户和家庭农场也达到100万家左右。从地方上看，有些地方政府出台了相应的支持政策，有些则比较滞后，目前，急需在国家层面上进行顶层设计。 第一，明确家庭农场的市场主体地位。在专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业企业等几类新型经营主体中，合作社和农业企业已经具有法人主体资格，但专业大户和家庭农场还处于习惯性的叫法，二者之间也没有明显的区别，实际上就是经营规模较大的农户，并没有明确的市场主体地位。从一些地方的实践看，鼓励具备一定条件的专业大户到工商局注册成为家庭农场，对于确立其市场主体地位具有重要意义。因此，建议国家工商行政管理总局、农业部等部门联合起来，共同制定家庭农场等主体的注册登记制度。 第二，在研判新型经营主体发展趋势的基础上进行超前性的政策设计。从实践来看，家庭农场的发展趋势是联合与合作，即以一个或几个家庭农场为主，联合小规模专业农户成立农民合作社，目前，在安徽定远等地，这一趋势已经显现。而农民合作社的发展趋势则是进一步联合，成为跨区域、跨行业的联合社，目前，这一趋势已经十分明显。农民合作社可以单独和市场对接，但实践中更多的还是和龙头企业对接，形成“企业+合作社+农户”的利益连接机制。因此，从中央政府层面上应该明确这样的发展趋势，并设计出促进它们之间联合与合作的顶层政策。 第三，切实解决新型农业经营主体的贷款、保险、农机购置、设施用地等政策问题。尤其是农村金融政策，自2004年以来的第一个中央“一号文件”就有专门部署，但至今没有真正破题，已经成为制约农业发展尤其是新型经营主体发展的最重要因素之一。还有一些问题也不是单一部门能够解决的，这就需要统筹、协调各个涉农部门之间的政策，进行顶层设计、统一行动，共同促进新型经营主体的发展以及农业现代化的实现。 经济体制改革顶层设计的构成要素、框架与突破口 白永秀 改革顶层设计问题已成为学术界研究的时髦问题，也成为实务部门关注的热点问题。学术界对改革顶层设计进行了一些研究，钦林威、高尚全研究了顶层设计提出的背景，即改革已进入深水区，未来的改革不能只靠摸石头过河，必须有统领全局的顶层设计。王建民等也从不同层面对顶层设计的概念进行了探讨。但总体上看，人们对顶层设计的前提条件、顶层设计的概念与构成、顶层设计的框架、顶层设计实施的时间表、顶层设计的突破口等问题研究得不够。 一、顶层设计的前提条件 对我国经济体制改革的定性分析是顶层设计的前提条件。只有定性问题搞清了，才有可能科学设计改革的顶层。具体来说，研究定性问题有利于在顶层设计中反映改革的性质、目标与任务的动态性；有利于区分改革的阶段性，把握不同阶段的改革重点。 定性分析的内容主要包括深化改革的性质、实质、目标与任务、长期性。在经济体制改革性质方面，要厘清制度、体制、机制之间的关系，把改革的重点放在体制机制层次上；在经济体制改革的实质方面，时至今日改革的实质应是把带有计划经济、自然经济因素的落后的市场经济体制转变为现代市场经济体制；在经济体制改革的目标与任务方面，改革的目标是建立社会主义现代市场经济体制，围绕建立现代市场经济的目标，改革的任务具有三重性，即改掉现有经济发展中存在的自然经济因素、计划经济因素和落后的市场经济因素；在经济体制改革的长期性方面，改革具有普遍性，是一个漫长的过程。完善社会主义市场经济体制的改革过程至少要经历几十年的时间。改革的顶层设计就是设计一个较长时期改革过程，设计其长远目标与任务，如果是几年的改革、甚至十几年的改革就没有必要进行顶层设计。 二、深化经济体制改革顶层设计的概念与构成要素 改革顶层设计是一个相对的概念，不同领域与不同部门具有不同的顶层设计，不同层次的政府具有不同的顶层设计，不同单位与不同组织具有不同的顶层设计。因此，不只是中央政府面临改革顶层设计问题，各个层级的政府都有改革顶层设计问题，甚至各个单位、各个企业也有改革顶层设计的问题。但是，改革顶层设计又具有共性。可以说，改革顶层设计就是一个国家、一个部门、一个地区、一个组织改革的总体设计，就是搭建改革的基本框架，提出改革的总纲，以便“纲举目张”。顶层设计具有总体性、纲领性、关键性等特点。 顶层设计的构成要素包括基本要素构成与环境要素构成。经济体制改革顶层设计的基本要素构成主要包括生产资料所有制结构、收入分配结构、经济调节与运行方式、在经济生活中人们的相互关系等。 经济体制改革顶层设计的环境要素构成包括：发展理念要素、政治体制要素、教育体制要素、文化体制要素、社保体制要素等。 三、深化经济体制改革顶层设计的框架 经济体制改革顶层设计的框架包括两个方面的内容：一是经济体制改革自身的基本框架；二是保障经济体制改革顺利实现的环境框架。 基本框架有以下要点：在所有者方面，构建国有经济为主导、混合经济为主体、个体经济与私人经济大量存在的所有者结构新格局；在收入分配方面，构建按资分配、按劳分配、按劳动力价值分配相融以及个人与个人之间收入分配相协调(构建一个以低收入保障机制为基础的协调机制)的收入分配体制机制新格局；在政府调节与市场运行关系方面，正确处理政府与市场关系，建立市场机制在资源配置中发挥决定性作用并促进计划与市场一体化的宏观调节同市场运行协调新机制；在人与人关系方面，以人本理念为指导，以人文关怀为主线，建立保证社会主义市场经济条件下平等互利人际关系形成与可持续发展的新机制。 保障经济体制改革实施的环境框架主要包括：积极探讨理念转变的有效方式，促进长期以来存在的自然经济理念与计划经济理念向现代市场经济理念转变；以政府审批制度改革为突破口，推进以政府职能转变为主线的政治体制改革，缩小政府配置资源的范围；探讨与建立科技、教育、文化“双轨制”体制机制，即科技教育文化领域实行事业化与企业化并存的机制，就是建立把科技理论研究与技术应用研究分开的体制机制，把基础教育与技术教育分开的体制机制，把文化宣传导向与文化产业化分开的体制机制。 四、改革顶层设计目标实施的时间表 我国经济体制改革已历36年，即使预测到经济体制改革延续到2050年，我国至少还要进行30多年的改革。因此，改革阶段划分很重要，只有科学划分改革阶段，才能科学设计每个阶段的改革目标，准确提出每个阶段的改革任务。 这里认为，可以把36年的经济体制改革划分为四个阶段：第一个阶段(1978.11～1984.9)是在计划经济体制内引进市场机制的阶段；第二阶段(1984.10～1992.1)是建立有计划商品经济体制阶段；第三阶段(1992.2～2003.10)是建立社会主义市场经济体制阶段；第四阶段(2003.10至今)是完善社会主义市场经济体制阶段。 前三个阶段的改革都是围绕社会主义市场经济(商品经济)理念的提出与确立、社会主义市场经济体制的承认与建立进行的，因此可以把这三个阶段的改革概括为“前改革时代”，即建立社会主义市场经济体制时代，也就是前一时期的改革。2003年10月召开的党的十六届三中全会(这次会议审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》)以后的改革可称为“后改革时代”，即完善社会主义市场经济体制的改革时代，也就是改革的后一时期。深化经济体制改革的顶层设计，实质上就是后改革时代的顶层设计。 五、顶层设计方案实施的突破口 前改革时代，我国成功地选择了农村改革为经济体制改革的突破口，把重点放在家庭联产责任制的改革上。农村改革的特点包括：一是能为农民群众增加福利，人们普遍容易接受；二是能解决人们的吃饭问题，这是当时我国面临的最为紧迫的问题；三是农村家庭联产承包责任制的改革在农村进行，重点是改革农业经营体制，具有相对的独立性，涉及的问题较少，比较容易成功。 从前改革时代改革突破口(起点)选择的经验看，现在全面深化经济体制改革突破口选择的标准应该有三个：一是多数人比较容易接受；二是在改革中具有关键性，是需要解决的关键因素；三是面临的最为紧迫的问题，比较容易成功。 根据上述选择标准，所有制改革应成为全面深化改革的突破口。因为它既是改革的一个关键问题，又是当前改革急需解决的问题，更主要的是它不像分配制度改革那样关乎每一个人的利益，虽然是改革的关键因素但离大多数人的直接利益较远，因而人们容易形成共识，比较容易成功。 把所有制改革作为深化经济体制改革的突破口，当前需要抓住两个重点：一是在城市应把发展混合所有制作为改革的重点。混合所有制是股份制在我国现阶段的特殊表现形式，是针对长期以来在国有企业改革中出现的国有企业之间相互持股的现象提出的，目的是要走出国有资本与国有资本联合的误区，促进国有资本与民间资本的联合，真正推进所有制结构的优化。二是在农村把农地制度改革作为改革重点。尤其是加强对在陕西延安等一些地区出现的村委会拥有的农地集体所有权、农民拥有的永久性的农地流转权、经济组织或者公司拥有的农地经营权“三权分离”的实践进行研究与总结，创新与完善中国特色的农地制度及其管理体制机制，完善家庭联产责任制，促进农村经济持续稳定较快发展。 农业现代化是深化农村改革的依托 周应恒 现代农业是相对于传统农业而言的，是一个不断动态调整的过程。不同资源禀赋条件和发展阶段，现代农业的发展面临不同约束条件，农业现代化发展路径和使命要求也存在差异。纵观各国，农业现代化发展历程也并非千篇一律，而都是因地制宜，选择适合本国国情的模式和路径。我国现代农业发展是在人多地少的小农经济、城乡分割的二元体制和巨大的城乡和区域差距的基础上，面临与工业化和城镇化乃至信息化发展的巨大鸿沟以及开放的国际环境，承担保供、增收、可持续发展等历史责任的条件下推进的，需要“努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路”。在“四化同步”的要求下，农业现代化仍是并将在较长时期内成为我国现代化建设的薄弱环节。 我国现代农业的发展受制于过去工业化与城镇化扭曲发展的影响，也将在后工业化特别是新型城镇化的推进的进程中获得巨大的机会。“三农”问题向来是相互关联的整体，没有工业化和城镇化发展真正吸收和减少农民，农业规模经营的发展就不可能，细碎的小规模农业不可能具有竞争力。我国新型城镇化和工业化的发展将为农业发展提供扩大规模经营的机会、提供巨大的市场需求、形成现代农业的发展条件。当前农业现代化建设的一个关键问题是如何实现适度规模经营的问题，适度规模经营需要通过土地流转和新型经营主体的发展。突破体制机制和环境约束，加快构建新型农业经营体系，提升我国农业产业组织体系是推进我国农业现代化的关键。充分实现作为乡村集体所有成员——农民应有的财产权利，不仅是提高农民收入的重要条件，也是促进现代农业发展的重要条件。 一、完善农村治理机制，以推进落实村民自治为基础，改革农村土地制度，确保农民的财产权利的落实 我国现行的村民自治制度没有落实，集体所有的农村土地和集体资产的所有权没有真正落实，农民作为集体成员没有真正平等获得集体资产的权益，农民的土地承包经营权、住宅以及宅基地的财产权利也由于制度的歧视和技术的障碍没能充分实现。 细小规模的农户经营仍然占据农业经营方式的绝对主流地位，并且这一格局在较长时期内难以被撼动。面对农业国际竞争压力，小规模农户由于高昂的生产成本而处于比较劣势，农产品市场竞争力差，从事农业的比较收益也较低，农民增收困难。因此，实现农业适度规模经营是我国农业现代化的必然选择，而在我国原有的家庭承包经营的现实背景下，适度规模经营的实现应当仍旧以家庭经营为基础，以家庭农场和经营大户作为主要实现形式，鼓励土地向规模农户流转。可见，土地流转是推进农业适度规模经营和实现农业现代化的关键所在，而农村劳动力的不断转移与新型城镇化的发展为此提供了机遇。然而农村土地制度的不健全阻碍了土地的有效流转，也就在根本上制约了我国农业现代化建设。为破解这一难题，农村土地的确权登记工作已经在各地相继展开，但是进展并不快，这是因为要将土地完全确权到地块不仅要花费高昂的成本，而且很可能不利于将来农业适度规模经营所需要的调整。这要求针对城镇化发展快、劳动力流出多等有条件的地区，鼓励通过确权确股不确地的方式，在确保农户土地的收益权的基础上，加快推进确权颁证工作。以土地股份合作为组织方式，推进土地流转，促进农业适度规模经营。 要创新体制机制，探索实现农民财产权利的方式。在完善村民自治的基础上，组建股份合作的集体经济组织，所有集体成员作为股份制集体经济的股东，享有平等的集体资产收益权。农民的承包地通过确权确股不确地的形式就是一种有效的落实方式，而这种“股份化”方式还可以推广，例如可以对农民承包地、宅基地和村集体资产进行“股份化”改革，这样就能够十分方便地将农民财产进行抵押、担保和转让，也为推进新型城镇化提供了一个思路。当然，政府应当理顺与市场的关系，完善评价机制与手段，在具体的体制机制创新过程中让市场发挥决定性作用。 二、加快培育新型农业经营主体，构建现代农业经营体系，提升农业产业组织 新型农业经营主体是相对传统的一家一户小规模家庭承包经营而言的，是未来发展农业适度规模经营、提升农业竞争力的核心力量。不论是农村土地制度的完善还是农业基础设施建设，都是在为规模经营和现代农业发展提供条件和保障，而培育新型农业经营主体则是要解决“谁来种地”的问题。现代的农业经营体系则在此基础上更进一步，不仅涵盖农业生产，还囊括产前育种、产后加工流通等环节，是农业的“六次产业化”在供应链端的具体反映。家庭经营是农业经营的最主要的形式，就不同的农业产业而言，其现代农业经营体系和产业组织的形态可能有所差异：粮棉油等大田作物属于土地密集型农业，适合以家庭农场和大户等新型农业经营主体为主要形式，依托社会化服务展开适度规模经营；蔬菜水果等园艺类农业经营的适度规模较小，通过农民互助方式，成立合作社，延长产业链，提高附加价值的途径是比较有效的；畜禽养殖业由于对资本投入要求较高，适合通过龙头企业的带动，实现纵向一体化的方式来经营。 三、市场决定与政府干预相结合，创新农村金融支持制度 农业发展的多功能性已越来越被广泛认同，因而政府对农业给予补贴和金融支持是符合社会整体利益的。而在政府干预的过程中，尊重市场机制是前提条件，主观臆断的政策往往使得政府“好心办了坏事”。农业投资的周期长、风险大，是金融机构所不愿意涉足的领域。商业化运作的银行已经将重点放在城市和非农领域，即使是农村信用社和农村商业银行，也有大量资金投向非农领域。农业现代化建设离不开资金支持和金融保障。改革开放以来，金融行业是改革的最大受益部门之一，有责任为“三农”服务。有借鉴发达国家农村金融发展的经验，金融机构完全有能力创新市场机制，实现对农业的强大支持。这其中，可以考虑中央银行以“存款准备金”比率的形式要求各商业银行确保一定比例的存款专项用于农业领域，而将资金具体如何运用的操作层面问题则交由各金融机构自行解决。这一方面体现了金融机构服务“三农”的义务性以及政府干预的应有之义，充分保障了支农资金；另一方面也尊重了市场规律，尊重并相信企业的创新能力，易将经济效率损失降至最低。 顶层设计将推进新一轮国企改革 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)阐明了新一轮企业改革的总体方向、基本思路和重要任务，虽然着墨不多，但体现了我国企业改革的连续性以及当期要改革的着眼点和突破点，言简意赅地概括了新一轮企业改革的顶层设计思路。目前从媒体报道来看，许多省市纷纷推出了以发展混合所有制经济、推进以国资管理改革带动国企改革为重点的国企改革指导意见，一些中央和地方的大型国企也推出了发展混合所有制的设计方案。应当说，新一轮企业改革已跃然纸上，并逐步进入实施操作阶段。在这一大的背景下，加快新一轮企业改革，应注重解决好两个方面的重要问题。 一、准确把握本轮国企改革基本思路和三个层次总体设计 《决定》在本轮企业改革发展的总体思路上，进一步明确了“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济的根基”，同时也指出了“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分和我国经济社会发展的重要基础”。这就打破了长期以来关于“国进民退”或“国退民进”的种种争议和思想障碍。 在新的历史条件下，我国要充分调动两种所有制经济成分的活力、竞争力和创造力，二者不是谁替代谁的问题，而是要取长补短、相互促进，推动共进共发展。可以认为，这是本轮企业改革的重要基调，也是妥善解决好政府与企业、政府与市场关系在企业改革发展领域中的具体体现，让各种企业生产要素按照市场经济的内在规律实现有效和优化的配置。 有基本思路，还要有改革的总体设计。细读《决定》，可以发现此轮企业改革主要确立了三个层次的“顶层设计”。 一是对国企准确定位，实施分类管理。无论是一般市场经济国家还是理论界对国有企业定位和功能的研究，一般都认为国有企业具有弥补市场失灵、提供公共服务、平抑经济波动、承担社会责任等功能，就此国有企业一般也被分为公益型、自然垄断型、竞争型三大类。由于三个类型的职责定位不同，其在企业的经营目标、组织设计、制度安排、管理者薪酬制度上完全不同。 比如，公益性国企是依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。其作用是直接提供公共服务，没有经济性目标，即不以营利为目的，靠财政维持运转。在治理机制设计上主要是成本控制，强调公众代表参与决策和监督。在管理层薪酬方面，要根据企业成本控制水平和公众满意度设定薪酬标准，与对应的公务员标准一致。 对垄断性国企，国际通行的做法是国有经营，这类国有企业经营基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，应该以社会公共性作用为主，经济性作用居次，以最大限度保证国民福利最大化。对其中一类稀缺资源类国企，为防止稀缺资源过度耗竭，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税，再通过国家财政支出回馈公众。在治理机制设计上，与公益性国有企业一样，强调信息公开，在董事会的构成上要体现公共性和董事会的集体决策和监督。在管理层薪酬确定上应与公益性国有企业一样，根据高管贡献与对应的公务员标准一致。 对一般竞争性国企，则完全按照市场化的企业进行运作。 有了这样的国企分类，对于《决定》确定的此轮国企改革的“重头戏”——积极推进混合所有制经济这样一个现阶段基本经济制度的实现形式就有了推进的基础，首先是从竞争性国企入手，同时推进自然垄断型国企在产业链可竞争性环节逐步试点，通过广泛引入社会资本进入，形成国有企业股权结构的多元化，进而推进企业法人治理结构的完善，真正打造出一批适应全球化时代的市场性企业，确保实现国有资本的放大功能和保值增值，并对国民经济和全民资产作出应有的贡献。 二是以推动管资本为主加强国资监管体制，着力推进三层次国资管理架构。 从2002年国资委成立以来，我国对国有资产的监管方式进行了比较大的改革，当时确立的目标是推进政企分开、政资分开、所有权和经营权分开，实现责权利三个统一和“管资产、管事和管人”的三结合。10多年来，尤其是央企在结构上实现了国有经济布局的战略性调整，部分企业实现了“做大做强”的目标，但在10年来的实践中仍有一些深层次的问题没有很好解决，主要表现在：一是政企、政资分开仍不彻底，国有资产监管仍以具体的企业管理为主，国有资产资本化程度不够理想。二是国资监管缺位和越位现象同时存在，部门利益的驱使导致各政府职能部门过多地干涉企业的微观管理，监管者和经营者的行政化倾向严重。三是国有经济战略布局仍然战线过长，没有很好地向公益性、公共服务性领域和战略性竞争领域集中，央企层面涉足竞争性领域过快，主业不是很突出。 这些问题导致近年来广为社会诟病的“国有资产流失论”、“国企领导失位论”、“利益输送论”和“不公平竞争论”等现象存在。其核心问题就是经济学上指出的“委托—代理”问题没有很好解决，国资委成为双重代理人角色，国资监管体系成为复杂的多级“委托—代理”关系，因为信息的不对称和监管的不充分，国企运营中出现了道德风险和逆向选择难题。解决这些问题，需要重构国有资产运营的授权体制。《决定》明确指出，完善国资监管方式的主要手段是建立健全以管资本为主的国资监管体制。其实质是国资委作为全民资产的委托人对国资主要进行股权运营，建立国有资本投资运营公司这样一个中间层，来建立健全国资监管的三层架构，监管层今后不再介入具体的企业微观层面，主要是通过管资本为着力点，以资本这样一个“形态统一、目标统一、产权统一、效益评价标准统一”的特点，推进国有资产的资本化、证券化程度，以重塑有效的企业运营架构，避免重复建设、恶性竞争，切实提高国有资源配置效率，促进国有经济乃至整个国民经济的转型升级和发展。 三是以发展混合所有制为切入点重塑国企法人治理结构。国有资产“资本化”的重要微观基础就是完善现代企业制度所要求的企业法人治理结构。建立健全国有企业的法人治理结构，特别是构建有效、规范运作的董事会是国资委实现间接监管企业和“管资本”的必要前提。目前企业法人治理结构仍是一个世界性的难题。在制度较为成熟的欧美等先进国家，跨国公司也不断爆出各种丑闻，都不同程度地存在监管失效问题。在我国经济转型发展阶段，这个问题则更加突出。其中，一个重要问题，就是“一股独大”、企业的“内部人控制”问题。近年来出现的大量国有资产流失问题和企业利益输送问题，都是法人治理结构建立不到位、不健全的表现。破解之道就是要在治理结构上进一步完善董事会制度，切实增强外部董事参与企业决策、行使监督的权力制衡机制。同时，要切实加大信息公开，将国企整个运营和国有资本财务和收益情况向社会公开。 在新一轮国企改革中，还需要进一步推进市场化的职业经理人制度。职业经理人制度是人才市场最具活力与前景的阶层，是企业经营管理中最关键的因素。目前我国职业经理人的数量少、质量不高，职业经理人市场不规范，法制环境不健全、道德环境不成熟，职业经理人的市场化评价标准缺失。这些问题导致我国国有企业激励机制不健全，经营者选择不合理。一定意义上讲，培育成熟的职业经理人市场，建立具有中国特色、符合国有企业发展实际的职业经理人制度是完善我国国有企业法人治理结构的重要工作，也是进一步深化我国国有企业改革的重要制度设计，这个问题尚需进一步破题。 二、以顶层设计为引导鼓励“一企一策”和“一地一策” 总的来看，新一轮国企改革在思路上有了整体的制度设计框架，以上归纳的三个层面的总体设计是相辅相成、相互促进、不可割裂的。尽管在积极发展混合所有制经济、加快国资监管体制改革上还面临一系列问题亟待破解，但这一轮改革的一个基本原则中央强调要“顶层设计”和“鼓励试点”相结合。国资委在谋划本轮国企改革的指导思想上强调“一企一策”。目前一些重点行业和国资比重较大的地方都出台了很好的指导意见和实施方案。 当前我国改革具有紧迫性、复杂性，改革进入了“深水区”，需要“啃硬骨头”，国企改革发展面临的不少问题是由来已久，非有“壮士断腕”的精神不可，否则就不能抓住新一轮全球化、全面结构调整和以信息化为代表的新技术革命浪潮带来的机遇。应鼓励各地、各个行业、各类企业大胆试点和突破，以顶层设计为引导，想明白的、也为实践证明卓有成效的国内外企业运营和资产监管方式，就应大胆借鉴，勇于突破，而不能再亦步亦趋。 近年来，我国许多民营企业在资本运营模式和商业模式上的一系列重大创新，已经为国有企业改革谱写可资借鉴的成功范本；资本市场化的运营环境也基本形成，国有资本证券化的力度和深度已有广泛的实施基础。当前的国有企业改革需要真正突破思想的障碍和利益的藩篱，要大胆试、大胆闯，甚至需要有着更多的“颠覆性创新”思维来推进新一轮国企改革。 大型国企混合所有制改革的关键环节 杨建君 党的十八届三中全会提出建立混合所有制。所谓混合所有制，简单地理解，就是由多种所有制成分构成、共同经营的所有制形式，包括宏观层面和微观层面。宏观上是指混合所有制经济，即由国有、集体、民营、外资、个体组成的经济；微观上则是指混合所有制企业，即企业由上述不同所有制成分组成的交叉、共融的所有制企业。 其实，无论是混合所有制经济还是混合所有制企业，都不是新提法，学术界早已有之。之所以再予以强调，除了理论上的继续探索之外，更主要是想解决大型国有企业特别是大型国有垄断企业存在的问题，解决长期以来争论不休的“国进民退”和“国退民进”问题。 当然，混合所有制也不能完全解决大型国有企业存在的问题。如果民企、外资、个体等经济成分进入大型国企，国有资本依然处于控股或绝对控股地位，民营资本等就没有实质话语权，当然参与的积极性就不高。另外，民营资本等参与大型国企混合所有制改革的目的主要是为了获取红利，如果这一点不能及时得到满足，民营资本等参与的积极性也会大大降低。因此，没有民企等资本的进入，国企的混合所有制改革也就无从谈起。但是，混合所有制也不失为一种探索解决大型国有企业特别是垄断企业改革的可能有效的方法。对此，应该充满期待。 当前，大型国企混合所有制改革面临的问题很多，但这里认为，从企业作为一个独立的经济实体视角考虑，至少有以下三个方面构成大型国企混合所有制改革的关键问题。 一、政府放权，减少干预，为混合所有制改革创造条件 政府通常以宏观调控的名义，干预经济和企业活动。政府对经济的宏观调控源于凯恩斯主义。关于宏观调控的理论在经济学上一直存在争议。抛开理论层面的东西不谈，在实际执行过程中，宏观调控往往变成政府不适当的干预，包括对企业微观事务的干预。我国正处在经济转型时期，各级政府对市场干预的程度远大于发达市场经济国家。我们早就认识到，政府应做好自己该做的事情，由市场能决定的就放权交给市场。党的十八届三中全会进一步提出了“市场在资源配置中起决定性作用”的论断。然而，在实际运作过程中，政府总是有意无意代替市场、代替企业。2008年金融危机后，我国政府的经济职能有所强化，对大型国企更加依赖。令人可喜的是，本届政府已经宣布并已开始实施“简政放权”。自2013年以来，国务院已经取消和下放了200多项行政审批项目。国务院总理李克强也宣布，本届政府任期内取消和下放的行政审批项目不少于1/3。可见，减少政府的行政干预，让不同所有制经济成分充分释放其创造力，让大型国企成为真正市场主体与其他所有制成分进行平等谈判、兼并重组，从而形成不同的混合所有制企业，或许会产生“1+1>2”的效果。 二、实施去行政化管理，取消大型国企及其领导人的行政级别 大型国企去行政化，是指在混合所有制建立的过程中，国有企业能够自由平等、以独立的法人、按照市场规则与其他经济成分缔结合约，组成新的混合所有制企业，除一些特殊情况，原则上不受政府“拉郎配”式的过多的干预。其实，企业去行政化问题已经讨论几十年。改革开放以来，大型国企去行政化已经比以前好很多，企业基本上变成市场的主体，但依然不是真正意义上的市场主体。之所以如此，原因很复杂，但重要的原因之一就是大型国有企业从来就没有摆脱过政府的干预，因此，去行政化就成为大型国企混合所有制改革的重要问题。 取消大型国企及其领导人的行政级别可能很难，但一定要先做起来，逐步推进。当大型国有企业与其他不同所有制成分组成混合所有制企业时，国有企业特别是国资委管辖的大型央企和领导人是有行政级别的，而其他如民企、外资等没有行政级别，这就造成了事实上的不平等。企业与企业之间的合作是双方自愿平等之间的合作，否则一方很有可能被另一方边缘化，从而失去应有的地位。另外，除极个别特大型央企外，政府和组织部门一般不要再任命企业董事长或总经理。大型国有企业与其他经济成分组成新的混合所有制企业后，必须按照现代企业制度的要求，建立规范的委托代理制度，构造由股东代表大会、董事会、监事会以及高管层组成的法人治理结构，并形成对高管层既有激励又有约束的机制。这也符合现代公司治理结构的要求。还有，除极少数特殊行业、企业，大型国企在组建混合所有制企业时要绝对、相对控股外，其他行业特别是竞争性行业、企业不必控股，甚至也不应做大股东。这有利于充分调动民企、外资、个体等不同所有制成分的积极性，加速推动国有企业混合所有制改革。 三、重新认识国有企业的定位 改革开放以来，为鼓励多种经济成分共同发展，形成合理的所有制结构，国有企业的数量有了明显地减少，特别是大型央企。但现在依然保留着上百家大型央企。这些企业多处于垄断和半垄断状态，这还不算各级地方政府所属的大量的国有企业，国有企业面临的最大的问题就是效率问题，但到目前为止还没有找到一个比较好的方法来解决。这与国有企业的定位有关。这个问题不梳理，势必会影响混合所有制的改革。 如何看待国有企业的定位，是重新认识国有企业存在的理由。传统的理论认为，国有企业是公有制实现的具体形式。由于市场的外部性，政府要提供公共产品，而政府如何提供公共产品，要依靠国有企业。从这个意义上讲，国有企业是以社会功能为主的，而非企业的经济属性，而现实中国有企业特别是垄断和半垄断大型企业往往是最赚钱的。另外，一般认为，国有企业担负国家命脉之责，关乎国家经济前途，因而在一些所谓的关系国计民生的行业必须有国有企业存在，因而把国有企业当作稳定经济的基础。这种认识未必正确。其实，一些所谓的国计民生的行业，其他经济成分如民企等也未必做不好。我国的经济发展和国外的经验已经证明这一点，也应该相信探索中的混合所有制也一定能够在关系国计民生的行业中做得更好。另外，把国有企业作为宏观调控手段，更是不成立，国有企业既要盈利，又要调控，这显然犯了既当裁判又当运动员的错误，必然造成事实上的不公平竞争，违背市场经济原则。因此，重新认识国有企业的定位，是大型国企混合所有制改造过程中能否成功、能否达到预期目标的一个重要认知基础。 总之，在大型国有企业混合所有制改革过程中，解决好包括上述三个方面在内的重要问题，甚为关键，甚至成为能否成功的基本条件。 银行业发展困境与战略重构 周宗安 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于金融改革的内容十分丰富，既涉及放宽民营银行的市场准入和扩大对外开放的问题，又涉及大力发展普惠金融、鼓励金融创新、丰富金融市场层次和产品的问题；既涉及加快推进汇率和利率市场化的问题，又涉及落实金融监管改革措施和稳健标准、完善监管协调机制的问题。然而，当前我国银行业的发展不仅面临巨大的外部困境，而且面临来自自身的生存压力。因此，合理规划我国银行业发展的顶层设计，重构其经营战略，就显得尤为必要。 一、现阶段银行业发展的外部困境 现阶段银行业发展的外部困境主要表现在四个方面。 (一)资本监管新规加大补充资本的压力 2013年1月1日，开始实施的资本监管新规，给银行业带来了巨大的资本补充压力。一是新规将三级资本划分变更为两级资本，并对资本质量作了更严格的界定，调整剔除了不合格资本工具；二是明示了充足率最低要求，对核心一级资本充足率和总资本充足率设定5％和8％的下限要求，并建立动态递增机制；三是提出了流动性覆盖比率和净稳定资金比率以加强流动性管理；四是设立逆周期资本缓冲和资本留存缓冲以提高商业银行在危机中的恢复力；五是引入杠杆率指标，把控银行风险。这一系列高标准的监管指标，迫使商业银行必须进行有效的资本补充。 (二)利率市场化趋势收紧利润空间 随着2012年6月8日和7月6日中国人民银行两次不对称降息，以及2013年7月19日的全面放开金融机构贷款利率管制，标志着利率市场化也取得了实质性进展。从短期看，利率市场化使银行的“利差保护”被打破。存款利率的被迫上浮和贷款利率的不得已下浮，迫使银行的存贷利差和利润空间大大收缩。以一年期存贷款为例，2012年6月8日降息前，存贷款利率分别为3.5％、6.56％，直接利差为3.06个百分点。经过两次降息后，假定一年期的贷款利率下浮30％至4.2％，一年期存款上浮10％至3.3％，利差仅为0.9个百分点。从长期看，随着利率管制的完全放开，银行业将成为完全竞争行业，利率将完全由市场供求决定，银行的总资产、净利差会进一步下降。 (三)互联网金融倒逼传统银行业改革 2013年是互联网金融发展的元年，以“余额宝”为代表的宝宝军团对传统银行业的存款业务形成了较大冲击。互联网金融低门槛、高收益、便利性的特性冲击着银行业的传统业务，迫使银行业不得不重新审视其战略布局，规划其业务部署，转变其发展模式。互联网金融的发展表现在三方面：一是网络基金销售异常火爆，以“余额宝”和“理财通”为代表的基金销售成为广大低收入群体的理财法宝。截至2014年3月底，“余额宝”规模突破5400亿元，用户数超过8200万人；“理财通”2014年1月22日登录微信平台，4月底规模已突破800亿元，日流入资金量平均可达7.27亿元。二是互联网支付深入各行各业。截至2013年年底，支付机构共处理互联网支付业务153.38亿笔，金额总计达9.22万亿元。互联网支付业务的应用范围也从网上购物、缴费等传统领域，逐步渗透到基金理财、航空旅游、教育、保险、社区服务、医疗卫生等。三是网络借贷发展迅速。2013年年末全国范围内活跃的P2P网贷平台已超过350家，累计交易额超过600亿元。阿里金融旗下三家小额贷款公司累计发放贷款1500亿元，累计客户数超过65万家，贷款余额超过125亿元。 (四)民营银行挤压银行业的市场空间 2013年8月，苏宁率先表示正筹办民营银行，民间资本入主民营银行的热潮此起彼伏。目前已有超过35家带有“银行”字样的企业名称获得国家工商总局核准，超过30家的A股上市公司发布了参股民营银行的公告。可见，民营资本进入银行领域已势如破竹，使得原本就竞争激烈的银行领域更加“水深火热”，传统的银行业务受到较大冲击。 二、现阶段银行业自身的生存压力 当前银行业自身发展所面临的生存压力，可以用《2014年中国金融稳定报告》中的相关数据加以有效佐证。 (一)资产负债增速放缓，存贷款损失严重 截至2013年年末，银行业金融机构资产总额和负债总额均有增长，但增速同比分别下降4.63个百分点和4.8个百分点。存款和贷款在总额增长的情况下，增速同比分别下降0.56个百分点、1.76个百分点。资产和负债、存款和贷款增速的放缓与互联网金融的快速发展密不可分。 (二)不良贷款率上升，资产质量略有下降 截至2013年年末，银行业金融机构不良贷款余额为1.18万亿元，不良贷款率为1.49％。其中，商业银行不良贷款余额5921亿元，比2012年年末增加992亿元，不良贷款率为1％。不良贷款的快速上升不仅限制了银行业务的开展，导致其盈利的下降，而且对银行资本提出了更高的补充要求。 (三)资本充足率较高，但未来资本缺口压力大 截至2013年年末，商业银行资本充足率为12.21％，同比下降0.29个百分点，核心一级资本7.58万亿元，核心一级资本净额占核心资本净额的81.62％，资本质量处于较高水平。但据测算，我国16家上市银行短期内存在约3000亿～4000亿元的一级资本缺口，未来10年银行业资本补充压力仍然较大。 (四)盈利增速放缓，发展转型迫在眉睫 2013年银行业实现净利润1.74万亿元，同比增长15.23％，增速下降5.47个百分点，资产利润率为1.22％，与2012年年末持平，资本利润率为18.52％，同比下降0.52个百分点。银行业净息差为2.75％，同比下降0.08个百分点。中间业务收入占比15.87％，同比上升1.28个百分点。可见，银行业所面临的市场机制和经营环境正在发生显著变化，主要依靠利差和信贷增长的传统盈利模式将不可持续，亟待加速转型。 (五)同业业务扩张迅速，存在风险隐患 2009年年初至2013年年末，银行业纳入存放同业、拆出资金和买入返售金融资产项下核算的同业资产从6.21万亿元增加到21.47万亿元，增长246％，是同期总资产和贷款增幅的1.79倍和1.73倍；纳入同业存放、拆入资金和卖出回购金融资产项下核算的同业负债从5.32万亿元增加到17.87万亿元，增长236％，是同期总负债和存款增幅的1.74倍和1.87倍。由于同业业务多是短借长贷，资产负债结构对利率风险敞口十分灵敏，存在较大风险隐患。 (六)表外业务与理财业务发展迅速，潜在风险较大 截至2013年年末，银行业表外业务余额57.7万亿元，比2012年年末增加9.05万亿元，增长18.6％。其中，67家信托公司管理的信托计划规模达10.9万亿元，同比增长46％，银行业理财产品余额9.5万亿元，比2012年末增加2.8万亿元。表外业务的发展致使不良资产从表内转移至表外，产品“刚性兑付”的现象频频发生，信贷风险透明度大大降低。 三、当前银行业发展战略的重构 重构银行业发展战略，应从四方面着手。 (一)拓展资本补充渠道，保证资本充足率 一是积极开发外部融资渠道。未上市的小银行可以通过公开上市募集资本金，并吸引战略投资者；已上市的大银行可以通过海外上市公开募集资金；二是选择发行减记债、可转债等二级资本工具补充附属资本，并逐渐剔除先前发行的不合格次级债；三是随着优先股试点工作逐步开展，借助优先股来补充资本。 (二)调整业务格局，推进产品创新 一是逐步由以信贷资产为主转变成信贷资产和非信贷资产并重，以提高资产的综合盈利水平；二是压缩传统负债业务，拓展新型业务，实现由以利差收入为主转变为利差收入和中间业务、理财业务收入并重；三是强化普惠金融态势，推进机构布局下沉、服务重心下移，以“三农”、小微企业和城乡中低收入居民为重点，创新金融服务产品和方式，提高金融服务的广度和深度，实现经营模式的差异化、特色化；四是借助互联网扩宽业务渠道，大力推动网上银行、电话银行、手机银行、自助银行和社区银行等新型渠道，构建机构网络新布局；五是进一步放宽外资银行、民营银行入主门槛，充分释放上海自贸区、金融改革试验区、长江经济带、丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的带动和示范功能。 (三)完善公司治理结构，强化风险防范 一是把好股东关口，重点关注入股企业合规性、主业显著性及其资本补充能力；二是健全“三会一层”的治理结构和制衡有效、激励兼容的运行机制，促进各治理主体规范高效地行使权力、履行义务；三是改进绩效考核体系，树立正确的发展观，摒弃粗放式的发展模式；四是优化内部风险防范机制，逐步由事后防控转变为事前防控，提高风险预警，确保资金安全。 (四)加快银行业监管改革，完善监管制度和框架 一是针对不同类型银行的特点，完善分类监管框架；二是坚持微观审慎与宏观审慎监管相结合，构建逆周期的宏观审慎监管制度框架；三是发挥金融监管协同效应，完善金融监管协调机制，加强金融监管部门之间的政策协调，杜绝监管套利，减少监管摩擦。 基础设施产业特许经营的政策规范 陈富良 在基础设施领域，无论是建设，还是运营，越来越多的地方政府采取了以合约的形式代替原有的管理模式，尤其是2000年以后，各种特许经营方式被广泛采用，约定收费期和收费标准。基础设施产业的特性，如投资大、投资回收期长等，使其在基础设施产业的建设和运营过程中，政府承诺的可置信问题，或政府政策的动态一致性问题显得尤为突出。现实中有不少案例都是由于政府承诺的缺失而引发的。政府总是表现出承诺能力不足，而在承诺能力缺失的背景下，如何兼顾基础设施产业的可持续发展和消费者利益，就引出了政府承诺及其治理问题。 这里主要讨论两方面的问题：一是为什么要关注特许经营合约中的政府承诺问题，二是如何规范政府承诺问题或改进政府承诺能力。 一、为什么要重视政府承诺问题 由于基础设施产业既关系国计民生，又具有规模经济和范围经济特性，因而它往往成为政府监管的重点。无论是早期的行政监管、激励监管，还是当下的以合约代替监管，政府承诺都成为其中的一个重要因素。基础设施产业特许经营是对传统政府供给模式的挑战，而政府承诺和保证又是特许经营的国际惯例。 理论研究表明，政府承诺问题至少从两个不同的方面影响着运营商。一是棘轮效应，二是预算软约束，两者都改变了政府政策的激励效果。由于技术的改进和生产庇护提高，公众普遍感到现有服务价格偏高，要求提前修改合约，降低产品和服务价格，政府可能迫于公众的政治压力，提前修改合约，抽走企业自身努力的结果。即使不提前修改合约，合约到期时，也会对企业提出更苛刻的合约，使得运营商缺乏长期的投资激励，或不再致力于降低成本、改进管理。当运营商以各种理由提出经营环境变坏、效益变差，而要保证供给的可持续性，要求政府提前修改合约、提高收费标准，政府可能迫于运营商的政治压力提前修改合约，或提高收费标准或价格，又会产生预算软约束的现象，运营商同样缺乏降低成本、改进技术的激励。 一般来说，由于政府承诺问题，私人企业在经营基础设施产业时，会产生过多的再谈判成本，而公有企业在经营基础设施产业时，则往往面临着预算软约束。 政府承诺能力的缺失，导致合约不完全。当然，导致合约不完全还有其他因素，如个人的有限理性、外在环境的复杂性及不确定性等。合约不完全必然导致再谈判，增加交易费用。如2012年国庆节前，政府宣布并实施了一项有关7座以下小型车在重大节假日期间在高速公路免费通行的政策。由此对运营商所造成的收费损失，运营商不可能自己承担，政府亦不可能对其进行补贴或税收减免。这种政府承诺的改变导致的再谈判的结果是(公众并没有参与这一再谈判过程)高速公路上的所有车辆承担更高的通行费率和延长高速公路收费年限。 政府承诺能力的缺失，原因较多，如，政府的更迭或换届；政府本身并非一个没有自身利益的超利益组织，它往往受到利益集团因素的影响；消费者的压力；专业评估的缺失；法律监管的不健全；特许经营权项目本身的不确定性等。 在公共领域或基础设施领域，政府承诺能力的缺失，其后果或代价并不由政府承担，也不是由作为特许经营方的运营商来承担，而是由作为第三方的消费者来承担。 二、如何改进政府承诺能力 从社会治理的理念出发，有效的政府承诺，具有提升政府的回应性、维护社会秩序、增强公众满意度、改善政府形象等诸多价值。 针对政府承诺能力缺失所造成的影响，可通过一般的救济方式和再谈判来予以纠正。一般手段包括合约违约救济，如违约金制度，完善政府信用监督体系，通过分权来提高政府监管者变更政策的难度等，从而规范政府的承诺行为。重新谈判也是一种救济方式，但再谈判会涉及多种成本，最终结果是政府对运营商妥协，从而损害公众利益。 如何尽可能使政府在基础设施产业的特许经营中所作出的跨越时间和空间的承诺可信，从而既保证基础设施的可持续性，也保证消费者的福利，可从以下方面着手。 (一)确立社会治理的理念，提高政府公共服务的自觉性和社会参与的广泛性 集权化是政府承诺变得随意和不可信的根源之一，如果决策权力集中于某一个人手中，那么，针对这个人的影响活动就不可避免，这种影响活动使得集权者事先的承诺发生变化而不可再信。监管分权和防止监管收买，也就由此而来。社会治理或合作治理就是多元主体对公共事务的合作管理，意味着在公共管理中更大范围的主体可以参与，这也就是公共权力的社会化。如在基础设施产业的特许经营中，政府(部门)、运营商、消费者、第三方机构等共同参与，一方面，政府承诺是服务于公共利益的，消费者及社会相关组织作为公共服务的对象参与到政府承诺中来，有利于增强政府承诺的合法性；另一方面，政府承诺服务对象的支持与理解，也是政府承诺行为得以顺利实施的一个核心因素。 政府承诺应以实现公共利益为价值导向，确立以公共利益为导向的服务理念，既可以树立良好的政治形象，也可以提升政府承诺的信用度。 (二)完善政府承诺的制度，实现政府承诺的制度化 真正的可信承诺是建立在可靠的制度安排之上的。基础设施和公用事业特许经营法应尽快出台，以确保特许经营活动有法可依，规范特许经营行为。同时，通过法律规范政府行为，如颁布《行政程序法》(目前已有少数省份出台了行政程序条例)，将一些有普遍意义的程序原则推广到所有行政行为的程序中，增强政府行政活动的透明度。在行政程序法出台之前，应首先建立政府承诺的论证制度和政府承诺的公开制度。 政府在作出承诺之前，应组织专家学者及承诺的受众代表对承诺进行严格的论证，以确保承诺的科学合理，它包括清晰的目标、适度的标准、明确的责任及可操作的方案等基本要素，以提高政府承诺的可信性。 对于一项具体的政府承诺，其公开的内容应当包括：作出承诺的行政主体，政府承诺的受益人，作出承诺的职权依据，作出承诺的理由、目的、期限，以及对该承诺提出异议的途径等。只有将政府承诺的具体内容公之于众，公众才能了解政府承诺的内容，才能根据这些信息对政府的承诺进行评判，进而监督政府履行承诺。 (三)完善公众参与，引入司法审查，确立监督约束和责任追究机制 由于基础设施产业特许经营的跨时间性，政府承诺同样具有跨时空性，约束监督过程应该贯彻于政府承诺的全过程。公共参与及第三方组织的参与，既可提升政府承诺的可信性，也是对政府承诺的一种监督和约束。对政府承诺更有效的监督和约束应是引入司法审查。法院的作用在于，既对政府承诺行为进行违宪审查，以保证政府承诺行为的正当性；也对运营商对政府承诺的遵从行为进行评判，以保证获得了正当性和公众支持的政府承诺的切实履行。 农村土地制度改革的产权创新与制度重构 杨璐璐 现阶段，我国农村土地主要涉及两大核心问题：一是农用地的保护和高效利用问题，二是农村集体建设用地的市场化问题。前者关系我国粮食产量、新型农业经营体系建设、农民收入。后者主要涉及城乡一体化、土地市场建设及农民利益，不仅涉及经济发展，更关系社会稳定。 一、创新农用土地产权，构建新型农业经营体系 改革土地制度，提高农用地利用效率，进而促进农业发展，其核心是产权的创新。产权创新在内容上，涉及四大方面：一是农地集体所有，农民使用的产权结构不变；二是农民家庭拥有长久不变土地使用权；三是产权权能的完善；四是建立保护农民土地权益的制度性基础设施。产权创新在手段上，需要三方面的共同努力：一是需要中央政府的制度创新，二是需要大量的具体政策紧跟其后出台，如不动产统一登记、承包经营权抵押，使政策创新进入实质阶段，三是需要地方政府在组织地方农业经济发展中，做好“稳定、保障、鼓励”。 创新农村土地产权，应从以下方面着手： 第一，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权。一是通过法律保证农民土地使用权的长期不变。可以通过对现有的30年土地承包合同和证书的更新和延续来保障耕地的使用权。此外，要建立健全有效的监管机制，以约束村委会借土地调整等名义强制收回农民承包地的行为。二是重新审视集体经济组织的权利和角色定位，减少因产权模糊和主体不清造成的土地权益流失。改革需要界定集体所有制性质，明白无误地确定集体的成员资格，并沿着政府加强和无限期延长个人财产权利的改革方向，明确划分土地的集体所有权和个人权利的界限。重新界定村集体的功能和角色，缩小对农村土地管理的职责范围，在法律上明确集体经济组织在土地流转中只是起中介作用。建立问责制，增加村集体的公共治理的透明度，改善基层集体治理水平。三是坚持农民的土地产权主体地位。在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体；必须由农户与土地转包者签订合同，村委会甚至乡镇政府不可替代承包农户与接包者签订合同，也不可由村委会先与承包农户签订反租合同以后，再倒包给接包的农业经营者。四是提供保护农民土地权益的制度性基础设施。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权。 第二，赋予农民更多财产权利。在农民对承包地占有、使用、收益、流转的基础上，赋予农民对承包地抵押、担保权能，从而促进农民盘活土地，鼓励农业资金投入。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营体系创新。产权权能的增设，需要国家从制度上修改现有法律，增加农民的土地产权权能，然后发展有效、准确、可行的针对所有土地权利(包括农民土地权利)的登记体系进行产权巩固，这就需要各级国土部门加大产权工作。在具体政策落实上，需要大量配套制度和政策的出台，如关于农地抵押、担保的政策；关于承包经营权股份化的政策；需要地方政府进行政策创新，为承包权提供激励机制；需要完善基层土地管理体制，使农民权利的增加和保护真正落实。 第三，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。农地流转的推手仍然是地方政府的激励性政策，但是遵循农民自愿，不损害农民利益是前提和原则。 二、重构农村集体建设用地制度框架，建立城乡统一的建设用地市场 随着经济发展和城镇化进程的加快，农村集体建设用地的资产性质逐渐显现出来，以出让、转让(含土地使用权作价出资、入股、联营、兼并和置换等)、出租和抵押等形式自发流转其使用权的行为屡有发生，在数量和规模上有不断扩大的趋势。目前农村集体建设用地的流转，主要有两种模式：一是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”。该模式典型案例是广东南海、北京郑各庄。另一模式是通过占补平衡、增减挂钩等方式，将原有的宅基地复垦成土地，多出来的用地指标，部分建房安置农民，部分通过出让或允许村集体自主开发来实现土地收益。 建立城乡统一的建设用地市场，首先要实现城乡间权利平等，与完善农民土地财产权相一致，应当给予集体土地设定并处分建设用地使用权的权利，给予宅基地使用权人处分宅基地的权利，允许城区内的村集体利用集体建设用地参与城市一级土地市场。在统筹城乡的大背景下，应该完善农民对宅基地的财产权利。在政策法律上认定农民宅基地为永久性用益物权；破除宅基地不能流转、转让、买卖、交易的限制，明确允许以宅基地进行抵押，赋予其转让权、收益权、买卖权、抵押权，使农民的宅基地和住房具有和城市居民私宅同样的财产权利；建立农村宅基地流转市场，把宅基地纳入生产要素市场的统一体系中，加强宅基地使用权流转的有关制度建设和立法工作，积极探索农民宅基地使用权流转的多种方式。建立宅基地退出机制，集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收回空闲或者多余的宅基地。 建立城乡统一的建设用地市场，要区分情况分类处理。对于农村存量集体建设用地，要区分闲置的宅基地、已经隐性流转的宅基地。对于闲置的宅基地，主要是一方面制定农村闲置宅基地实行自愿有偿退出机制，另一方面是在赋予宅基地用益物权基础上，探索建立农村宅基地流转市场，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，使农民带着财产进城。针对已经隐性流转的宅基地，主要是小产权房，也要分类处理：对于城市郊区的小产权房，符合土地用途和城乡规划的，考虑补齐同地段商品房价格差价款，可转正为商品房；不符合的，明令禁止入市；对于有流转需求的农民，考虑建立宅基地有偿退出机制。这样农民既可以获得土地财产收入，又避免了盲目入市带来的市场秩序的混乱。小产权房中，建设在非自留地上的，位于基本农田范围内的，原则上予以拆除，恢复为耕地。转为商品房后，其土地也自动转为国有土地。对于城中村农民的小产权房可以合法化，但需要划定村集体的自留地。自留地上的小产权房，归村集体经营和管理，地位和性质不变；非自留地上的小产权房要转为商品房(房价差价款上交政府)，土地转为国有。完善农民对承包土地的财产权利，增加其农地转用的转让权和处分权，要求农民土地承包经营权在赋予农业用途转让权的基础上，赋予在符合土地利用规划前提下的非农用途转让权。缩小征地范围，国家法律应明确规定只有符合哪些目的政府行为才能够动用征地权。规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。 建立城乡统一的建设用地市场，应该循序渐进。根据我国城乡建设用地市场的差异及发展状况，必须分阶段、有步骤地构建“同地、同权、同价”的产权明晰、权责明确、流转顺畅的城乡建设用地交易市场。现阶段应发展以政府为主导、市场为辅的城乡建设用地市场。由政府来组织和管理城乡建设用地系统的协调运行，资金投入主要是政府投入，政府掌握城乡建设用地指标控制权，通过行政手段进行监督管理及指标有偿使用实现资金回收。村集体和农民可以在平等的基础上与政府一起参与一级土地市场开发，完成集体土地的用途转换并进入市场交易，而不需要预先由政府将其转变为国有土地。第二个阶段，经过全国统筹城乡综合配套改革试验区的试验，运行成熟后向全国推广，就进入大规模的城乡土地市场一体化阶段，此时必须考虑引入市场机制、动员更多社会资本参与，发展以市场为主导、政府为辅的城乡建设用地市场。当然此阶段是一个长期过程，需要有一定的制度环境：城乡二元结构已经逐步破除；农村建设用地与城市建设用地基本上实现“同地、同权、同价”；城市化进程已经达到一定的高度；政府的财政收益经营摆脱“土地财政”依赖；国家征地制度改革有了重大突破；农村建设用地、土地承包经营权等已经确权办证并可以直接上市流转；农村土地交易平台经营建立和健全了相应的管理体制、运行机制和监管机制等。标签：经济体制改革论文; 农业论文; 农业发展论文; 三农论文; 要素市场论文; 家庭农场论文; 经济论文; 农村论文; 经济学论文; 顶层设计论文;