中国行政改革动力研究综述——行政改革动力的多维度分析，本文主要内容关键词为：多维论文,行政论文,动力论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63［文献标识码］A
［文章编号］1006－7426［2009］04－0010－04
行政改革的动力“是推动决策者和行政领导进行行政改革的力量，这种力量来源于对改变行政系统现状的需求”。[1](32)具体看来，中国的行政改革就是行政系统不断根据行政环境变化，改革政府职能、行政体制、管理方式和运行机制，“使行政系统从低级向高级、由简单到复杂、从低级向高级有序前进、上升”的调试过程。[2]只有明确行政改革的动力，才有利于进一步认清下一步行政改革的目标和路向。行政改革的动力机制才是行政改革研究的逻辑起点。
从掌握的文献来看，学界对行政改革问题探讨的文献较多，对于行政改革中诸如政府职能转变、政府机构改革、政府运行机制改进等方面的成效、问题及未来走向的探讨比较充分。但是，对于行政改革动力机制的探讨还是一个薄弱环节，亦或有学者分析了行政改革的动力因素，但这种讨论还缺乏系统性。本文在总结学术界改革开放以来相关研究成果基础上，分析行政改革的动力所在。这种讨论基于中国行政改革总体而言，并未详细讨论中央或地方层次行政改革的具体动力。横向视角下，从行政体统外部的国际、国内行政生态以及行政系统内部等不同动力源头分析中国行政改革的动力。纵向视角下，以改革开放以来的6次机构改革为线索，分析行政改革动力机制的动态变迁。
一、横向视角：行政改革的多元动力源头
基于不同的分类标准，行政改革的动力源头也包含不同方面的内容。多元的动力源头包括中国与世界的互动、行政组织与组织环境的内外互动、经济－政治－行政系统的互动等方面。例如，任晓认为，从行政系统的发展角度，普遍意义上，行政改革的动力包括行政系统的外部动力和内部动力。外部动力包括政治、经济、意识形态、社会、人口和文化等多种动力；内部动力即行政体系内部产生的动力，包括新观念和新意识的出现、新技术的产生以及利益需求等内容。[3](33－36)弗里蒙特·E.卡斯特和詹姆斯．罗森茨韦克认为，“组织发展变革的动力来源于环境、目标、价值、技术、结构、社会心理和管理等六个方面。”[4]任何一个方面的变化，都是组织本身变革和发展的动力。汪永成从这六个要素出发研究了中国行政发展的动力。[5]金太军则把行政改革的动因归为环境的动因、职能的动因、目标和价值观的动因、人事的动因、专家的动因、科技进步的动因等六个方面。[6]齐明山指出，新时期中国行政改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。[7]周天勇把中国行政管理体制改革的动因归纳为三个要素：即政治体制改革的推动、市场经济发展的要求，公民社会成长的回应。[8](2－4)俞可平则指出，从根本上说，政府改革创新的动力源自经济发展、政治进步、人民需要和全球化冲击，但其直接动力则是压力、激励和制度，其中制度是长久性的动力所在。
总结学界的研究成果，从行政改革的内外环境来看，行政改革的多元动力包括以下几个方面：
（一）国际方面的动力
1、经济全球化
全球化浪潮是当代公共部门管理和改革必须直面的客观环境。全球化不但产生了行政改革的外部压力，即效仿和学习其他国家改革措施的压力。而且促使政府采取某些行动进行改革以适应改革浪潮，即行政改革的内部动力。黄恒学（2002）主编的《中国政府管理理念创新——大势推动下的选择与对策》以论文集的形式详细阐述了在中国入世对于政府管理、公共财政改革、户籍制度、公共政策、公务员制度、行政文化等方面的影响。金太军（2002）、辛传海（2006）、唐铁汉（2004，2008）均认为，国际环境的变化，全球化导致的激烈国际竞争要求提高政府管理效率和质量；全球化要求政府发挥“领航”和“掌舵”功能；全球化要求政府服务于知识经济的发展，将政府职能转变到公共职能转移到科技发展、教育发展等核心公共职能上。
2、科学技术迅猛发展和信息化浪潮
金太军（2002）认为，网络时代和知识经济时代的到来导致生产方式、产业内容、劳动力结构、社会主体、分配方式、管理重点、效率标准等发生变化；行政管理对主体的要求提高，权力结构、领导体制、决策体制都面临调整，政府职能的内容和重心发生变化。辛传海（2006）、唐铁汉（2008）指出，科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生改变，公共管理赖以存在的社会基础发生巨大变化；现代通信和技术的发展，对社会公共事务管理水平要求提高等。由此可见，科学技术的快速发展是行政体制改革的巨大推进作用。
3、国外新公共管理运动的影响
西方国家的新公共管理运动、新公共服务等思潮所倡导的政府再造路径，一定意义上为我国行政体制改革体制改革提供借鉴。在全球化、信息化、市场化、民主化、分权化的背景下，财政困难、绩效低下、公众的支持度下降等，成为世界上许多国家政府普遍面临的治理难题。为应对一系列的治理难题，自20世纪70年代末，英美等国政府相继开始对行政体系进行结构性调整，逐步形成世界性行政改革浪潮。在这股浪潮冲击下，许多国家政府经历了从观念到体制、从职能到组织机构、从工作程序到人员素质、从管理方式到技术手段等方面的全方位变革，改革以官僚制为基础的传统公共行政模式。政府改革相关理论来源中，比较典型的是20世纪80年代的新公共管理理论。[9]理论上，新公共管理主要倡导小政府，强调顾客导向，强化市场机制；在实务上着力推动民营化、分权化、流程改造、创新服务及对企业管理方法的大量引用。唐铁汉（2008）指出，西方国家新公共管理运动的理念、做法与经验在我国快速传播，对我国行政管理体制改革的理论和实践产生不容忽视的影响。
（二）国内方面的动力
1、经济体制改革的推动
学界的普遍共识是，中国行政机构改革的动力本质动力是经济体制的改革与市场化的驱动，改革的目的和任务是适应经济发展的需要和要求。薛刚凌（2006）指出，经济体制改革是行政体制改革的先导和基础。何颖（2008）认为，我国的经济体制改革就成为推动政府机构改革的最为重要的、强劲的动力，成为政府机构改革的基础。经济体制改革的程度决定着政府机构改革的方向和进程。唐铁汉（2004，2008）认为，健全和完善社会主义市场经济体制要求加快行政管理体制改革，改变政府的管理方式、管理体制和管理方法。
2、政治体制改革和民主政治进程的推进
大量学者探讨了政治体制改革与行政体制改革的相互关系。有的学者认为，行政管理体制改革是政治体制改革的组成部分，是政治体制改革的基础。有的学者认为，行政体制改革有很强的技术性，可以独立于政治体制改革。结合中国的实际，大部分学者认同前者观点，认为行政体制作为国家结构形式中重要的管理方式，直接构成国家政权的主要组成部分。明确二者关系的基础上，学者们认为，中国的改革开放以来的政治体制改革和民主进程，也是行政体制改革的重要动力。如唐铁汉（2004）指出，民主政治建设的进程对提高政府管理的效率、实现公开化以及廉政建设提出新要求。
3、社会转型的加剧与社会现代化水平的提升
行政体制改革不能与它所存在的社会背景脱离。改革开放以来，我国经历了一场全面、复杂、深刻的社会变迁。社会变迁导致社会利益结构的多样化和复杂化；城镇化的发展导致社会公共事务的膨胀，突发公共事件不断增多。复杂的社会环境需要行政体制改革。同时，社会转型使得社会需求不断增多。有学者指出，随着社会经济发展水平的不断提高，我国人民群众的社会公共需求不断增长，要求加快行政体制改革，完善政府公共服务职能。公共需求承现增长迅速、主体多元化、结构复杂化和需求多样化的特点。解决社会失衡问题的最根本途径就是加快行政体制改革，完善政府公共服务职能。例如，辛传海（2006）认为，社会文化体制的变迁（如教育发展、改革开放解放人们思想、公民自主意识的增强）要求加快阳光政府和责任政府建设。
（三）行政系统的内部动力
除行政改革的外界环境推动外，王沪宁指出，“在当代行政领导中，随着大批学有专长的行政主体进入行政系统，传统的行政领导方法就逐渐不适应了，必须用新的管理方式来领导，这也构成行政发展的动力。”[10]张志胜（2002）认为，行政权力合理配置的要求以及行政人员自身素质的发展都是行政改革内因。何颖（2008）认为，行政改革的内在动力是党的方针政策的推动。与西方国家政府机构改革动力来源于社会、民众不同，我国的政府机构改革的动力源于我们党的执政理念与方针政策。从历次机构改革看来，每次机构改革的指导路线、改革方向、政策目标都是党制定的。党的方针、政策及政府对党的方针政策的执行则是中国政府机构改革的另一个重要的动力。另外，为解决财政压力与财政危机是世界各国政府机构改革的重要原因，同样，财政压力也是我国行政改革的动力之一。学界达成的基本共识是，我国的行政改革缺乏来自政府自身的动力。
综观学界的研究成果，学界对于行政改革的外在环境动力研究比较全面，也形成基本共识，但对于行政系统自身主动改革的动力机制研究还不够系统。行政系统自身对于行政改革的反应可以归为改革的动力还是阻力，在学界还有争议。值得深入思考的是，为什么行政改革的外部行政环境动力能够直接地转化为推动改革的直接动力，而行政机构的内部动力却难以激活。
二、纵向视角：行政改革发展中的动力变迁
中国行政改革是一个系统推进过程，改革开放以来，我国共经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年6次政府机构改革，不同时期的行政改革具有不同的改革内容、特点和不同的动力因素。毛寿龙（2004）、薛刚凌（2006）、陶学荣（2006）、唐铁汉（2006）、周宝砚（2008）、周天勇（2008）等学者均详细阐述了改革开放以来的历次行政改革。中国行政体制改革不仅是一种制度安排的结果，还应看到这样的制度安排，不论是原有制度的调整，还是自上而下的强制性，都嵌入在具体的社会生活结构中。“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”[11]所以，从行政改革的发展历程视角来分析行政改革动力机制内各要素排列组合的变迁，必须要分析进行改革的社会背景。每次改革面临的环境和任务都成为历次改革的直接动力。
表层来看，政府财政压力、改变“吃饭财政”是推动历次机构改革的直接动力；深层来看，行政改革的原动力则来自于经济发展所引发的政治要求。何颖认为，由于中国的经济体制改革采取了“渐进过渡”的方式，因此，每次具体的政府机构改革的经济体制背景又都有所不同：1982年机构改革，是在“计划经济为主，市场调节为辅”的条件下进行的；1988年机构改革，是在“公有制基础上有计划的商品经济”的条件下进行的；1993年机构改革，是在“确立社会主义市场经济体制”的经济背景下进行的；1998年机构改革，是在“逐步建立社会主义市场经济体制”的过程中进行的；2003年机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的；2008年机构改革，是在完善社会主义市场经济的过程中进行的。可见，历次政府机构改革都是在随着对社会主义市场经济认识不断深化过程中基本适应了经济体制改革的要求，为经济发展创造了有利条件的背景下进行的。[12]所以，适应经济体制改革的发展要求是行政改革动力变迁的一条主线。
另有学者认为，应从政府改革和政府创新两方面看中国行政改革的逻辑进程。改革开放以来，行政改革经历机构调整与调适型改革、职能转变与突破型改革、管理创新与优化型改革三个阶段。[13]后一种观点虽然在区分政府改革和政府创新两对相互区别又相互联系的范畴基础上讨论行政改革的不同历程，但是对行政改革进程的思考仍然是置于社会主义市场经济体制发展的脉络中探讨。
应该看到，除经济因素外，从行政改革的变迁轨迹看，行政改革的动力还应该包括政治的、国际的、社会的等方面因素，这些因素在不同阶段的表现不同。历史维度下，当前学界的研究多以经济因素为主线，在系统分析基础上达成共识，即经济体制改革的方向直接决定了行政改革的方向。但是，对于不同历史时期下，国际环境、政治体制变迁及社会转型、社会力量发展、公民政治需求等方面动力的历史发展对行政改革变迁影响的研究还不全面。
另外，这种历史视角的研究均是以历次政府机构改革为界划分行政改革的不同阶段，机构改革只是行政改革的一个部分，单以政府机构改革的动力作为行政改革的动力，有以偏概全之嫌。
三、中国行政改革动力研究的简要评价
综合学术界观点，从行政生态的视角出发，目前行政改革的动力源可以归纳为三点：第一是国际环境。包括经济全球化、先进技术变革以及世界性的政府改革浪潮。第二，国内环境。改革开放30年中国从最初的计划经济体制进入到中国特色的市场经济体制的社会背景，是中国行政改革的宏观环境。第三，政府内部困境。伴随经济和政治的转型，政府自身面临的诸多问题是行政改革内生动力。在研究行政改革动力问题时，仍应关注以下几方面问题。
1、从政治体制改革中寻找动力
有学者指出，政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。[14]行政改革可以看做是政治体制改革的一个有机组成部分。在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政改革从政治改革中脱颖而出，取得相对独立的地位，行政体制改革始终是政治体制改革的一个关键环节和重要切入点。但是，另有学者认为行政管理体制是深化改革的重要环节，但却不是当前的突破口。[15]政府职能多年难以转换，根源于不少党委的“党不管党”并以党代政。在党委领导制度未有实质性改革的情况下，从严格意义上讲，政府职能的转变、关系的理顺、结构的优化、效能的提高，不仅取决于政府，而且更取决于党委。如果政治体制不进行实质性改革，如果党内权力不能科学分解，即使再搞多少次行政体制改革，政府职能也难以转换。
深入剖析每一次行政体制改革的动力机制，透过机构、人员、数量增减的表面，实际折射的却是权力格局的划分和利益格局的调整。利益的刚性，决定了单从技术层面难以破解行政体制改革的核心问题。理顺党与人大的关系、党与政府的关系，改革党委领导制度等涉及权力结构调整的政治体制改革问题或许才能获得推动行政改革取得实质进展的本源动力。
2、行政改革阻力问题研究的必要性
动力与阻力是一对共同体，部分学者研究了行政改革的阻力问题，如汪永成认为，行政改革的阻力来自行政环境和行政系统两个方面：行政环境的阻力包括经济体制模式模糊性、市场经济发展不充分性、配套制度制约等；行政系统的阻力包括基于利益和权力的调整、基于习惯和官本位意识、基于对不确定性的忧虑、基于依赖性和基于曲解等产生的5种阻力。[16]毛寿龙指出，“中国政府改革始终贯穿组织逻辑、职能逻辑和政治逻辑三种逻辑。这三种逻辑构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口。”[17]李景鹏认为：“阻碍政府机构改革的因素最主要的有两个：一个是官本位，一个是各部门和单位对小团体利益的追求。这两个问题不解决，政府机构改革便不可能有实质性的进展。”[18]吴志华指出，行政体制运行中的顽症依然不同程度地存在。其中，一个重要而被忽视的原因是行政体制改革缺乏内动力，即作为行政体制改革执行者的政府部门及公务员本身对改革缺乏足够的内在动力。[19]
从组织学角度看，组织变革能否顺利实现，主要取决于能否有效克服阻力，形成合力。行政体制改革要深化，不仅要充分认识改革的动力，而且也要充分认识其中的阻力。只讲动力不讲阻力，或对阻力认识不足，往往会提出不切实际的政策主张，有效的改革举措也易被阻力所化解。学界虽然从不同角度认识到行政改革的阻力问题，但对行政阻力的形成原因、阻力如何消解问题研究不够深入。当前及今后，如何激活改革的内部动力，消解和克服改革阻力，特别是行政系统自身利益形成的阻力，从而扩大和增强动力，应成为行政改革研究中的重点研究问题之一。
3、跳出政府本位的视角谈行政改革动力
纵观西方国家的行政改革轨迹，行政改革大体朝向两个方向发展，一是对内健全行政体制，二是对外结合民间社会。历次改革基本上是按照“政府改革”而不是“改革政府”的单一模式进行的。一般而论，政府改革是政府主导的、自上而下的、封闭式的、以自身为改革诉求对象的改革；改革政府则是指政府外法权主体主导的、开放式的、以政府为改革诉求对象的改革。[20]我国理论界对中国行政体制改革的动力进行了大量的研究和探讨，但是对中国行政体制改革动力的研究，多局限于政府行政管理体制本身，而较少关注影响和决定政府行政管理体制背后的社会性因素等其他因素；即使有部分提到社会性因素，如完善民间组织体系，促进非政府组织的发展等，也主要是在国家政府的能动性层面立论的。[21]总体看来，长期以来诸多政府改革理论与实务忽略了政府改革必须根植于社会互动基础之上，忽略了社会各行动主体互动机制的建立，即忽略了从社会的角度来分析政府改革的深层社会意义。
所以，在研究中国行政改革的问题时，政府改革的相关问题只是一个方面，还应从不同学科视角（如社会学、经济学等）研究行政改革中政府与外界部门的互动关系。例如，潘晓珍等（2008）从制度社会学角度出发，研究行政管理体制改革得以生成和演进的社会结构类型，从另一个角度厘清现行新政体制改革存在的问题和弊端，以及阻滞政府行政管理体制改革的社会性因素。提出“依赖政府型”的社会结构类型的转型，即行政体制改革与社会结构类型转型的互动。