对我国免检制度的思考——以食品安全为视角，本文主要内容关键词为：食品安全论文,视角论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2009）01－0027－05
一、质疑“免检制度”的缘起
“三鹿”集团是中国内地最大的乳制品生产企业，其产品为中国名牌产品、中国免检产品。这个曾经代表中国乳制品行业的领军企业有着耀人的荣誉光环和成就。由于获得了广大消费者的信赖，三鹿集团的市场占有率迅速提升，但是，就在三鹿集团事业蒸蒸日上的关键阶段，化学制剂“三聚氰胺”在三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉中被检出，而食用了含有三聚氰胺这种化学制剂奶粉的全国各地的数万名婴幼儿患上了尿路肾结石疾病。严重的已经导致死亡。随后，国家质量监督检验检疫总局会同卫生部启动了公共卫生应急程序，开始介入三鹿问题奶粉事件，并且针对患病的婴幼儿展开救治行动。在随后的乳制品行业大检查中，几乎所有的生产乳制品的大型知名企业都未能幸免。这些知名企业的乳制产品大部分为国家免检产品，而恰恰是这些免检产品被掺入了化学毒品三聚氰胺，这无疑引起了广大民众对“免检制度”的质疑。
二、免检制度的形成及发展历程
我国的产品免检制度始于20世纪90年代。当时，一些地方的质量技术监督部门对本地区连续数年检验合格的产品给予在一定时间内免于监督检查的“优待”。1999年，国务院发布了《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，根据该决定，对于符合条件的产品，可以确定为免检产品，从此在全国范围内启动了“免检制度”。2000年3月，原国家质量技术监督局发布了《产品免予质量监督检查管理办法》及该办法的《实施细则》，依据此办法和细则，获得免检资格的产品享有在免检有效期内各级政府部门和流通领域均不得对其进行质量监督检查的特殊权利。在2001年12月，国家质量监督检验检疫总局又颁布了新的《产品免于质量监督检查管理办法》，在整个免检制度实施的过程中，共有66个大类，1489家国内外企业的产品获得了免检的资格。[1]其涉及领域包括了食品行业、卫生医药行业、餐饮行业、服务行业等几乎所有的与民众生活息息相关的产品和服务领域。
免检，是对符合规定条件的产品免于政府部门实施的质量监督检查活动。企业生产的产品要获得免检资格，需要产品质量长期稳定，市场占有率高，企业的质量标准达到或者符合国家标准以及国家、省、自治区、直辖市质量监督部门连续三次以上抽查合格的产品，才可以确定为免检产品。改革开放以来，中央和地方都把大力发展经济作为工作的重心，全国各省市的经济组织迅速发展并逐渐崛起。但是，由于经济发展不平衡所带来的地区差异，某些地方政府为了保护本地区经济组织的发展，人为地以产品质量检验不合格为理由将非本地区的产品拒之门外，形成了严重的地方保护主义，阻碍了地区间的经济往来，影响了市场经济的良性发展以及合理的资源优化配置。而免检制度则为取消地方政府设置的产品在流通时所遇到的人为障碍，保障非本地区的知名品牌的产品可以在非本地区的领域内免受地方政府保护本地产品政策干扰提供了制度保障。从这一点上看，免检制度在实施初期确实比较有效地打破了地方保护和行业的人为垄断，同时也减少了企业被重复检测所带来的不必要的费用，缩短了产品投入到非本地区市场流通的周期，达到了优化资源配置的效用。
三、免检制度在实施过程中存在的问题及局限性分析
国家免检制度的设立，尽管可以避免企业产品被重复检查，在一定程度上减轻了企业的经济负担，打击了地方政府保护主义，扶优扶强，引导了消费，但由于受到实施过程中规则的可操作性以及利益驱动的影响，该项制度在实施过程中存在的问题和局限性远远大于其所发挥的作用。
1.免检制度本身所固有的缺陷。根据原国家质量技术监督局发布的《产品免予质量监督检查管理办法》，企业如果要获得免检，其必须自愿申请，产品必须达到质量长期稳定，且市场占有率高，质量保障体系健全等条件，最后还要经过国家或省级质量检验监督部门的连续三次以上的抽查合格才能被确定为免检产品。在笔者看来，对于涉及产品质量安全，关系民众人身和财产安全的免检产品的评定，其条件设置过于粗放，对于像“市场占有率高”这样概念的量化确定性很差，而评定机构本身也没有一个相对较为清晰的概念，这就导致了规定实施操作的实际性能达不到预期的目的。而对于质量保障体系健全，更是没有相对硬性的指标体系来衡量，这就给质检机关的权力裁量和企业的诚信经营带来了严峻的考验。依据现行的免检规则，免检产品的受理机关可以是省级的质量技术监督部门，而出于对本地区经济的发展以及财政税收的权衡，同时也为了扩大本地域范围内的产品或者服务品牌的知名度和美誉度，往往在评定免检产品的过程中受到其他非技术因素的影响，导致了评定免检产品存在有名无实的风险。“对于获得免检的产品，在其有效期内，可以免于各级政府部门的质量监督检查”，这一规定也造成了相关国家质检部门这一权威性政府组织在对产品质量监管上的真空。现实的情况是，免检产品的生产企业无论是在行业实力或者是市场占有方面都举足轻重，其产品质量的监督检验又游离于国家的质量监督检验，不能不说是一种潜在的重大安全隐患。一旦其产品出现质量问题，便是全国性甚至是国际性的，而政府的权威和民众以及国际社会对我国的产品质量信誉将产生严重的质疑甚至出现信任危机，势必造成非常被动的局面。
在免检产品发生产品质量问题的法律责任承担中，其处罚只是视情节责令生产企业限期整改，停止使用免检标志，收回免检证书，追究企业的产品质量责任，其中法律责任的设定对于其所得的收益是微乎其微的。在20世纪70到80年代，法经济学代表人物之一科斯曾经指出：“在交易成本的条件下，法律权利的初始界定具有十分重要的意义，在零交易成本的条件下，无论损害方有无赔偿责任，损害方和受害方都会千方百计寻求对双方有利的解决方案，最终客观上实现资源配置的最大化，但是，如果有交易成本，并且往往很少的情况下，人们就要从实现资源配置最优化的立场出发，选择合适的责任制度，以减少不必要的交易成本。”[2]根据该理论的相关标准，我国现行的产品质量免检制度造成了违法成本和守法成本的倒挂现象，企业的自觉检验检查成了流于形式的过场，危害广大消费者的潜在质量危机随时都会爆发，导致严重的公共危机和恐慌，所以，有必要重新建构免检制度中的法律责任体系。
2.社会公共利益被忽视。社会公共利益是指全体社会成员的共同利益，法律保障社会公共利益，也就是保护全体人民的共同利益，保护每一个公民的自身利益。[3]作为市场经济的最重要参与主体，企业本身是以盈利为目的的，其逐利性必然造成市场竞争中存在诸多的商业风险和利益诱惑。企业为了扩大自己产品的市场占有率和企业本身的知名度，同时巩固已有的市场地位，在实践中往往把“免检”作为其产品质量的最大依靠，似乎只注重产品免检本身带来的广告效应，从而忽视甚至放弃自己的企业责任，把关乎人民生命健康和财产安全的并没有真正达到“免检”的产品投入市场，降低了质量标准，把社会公共利益置于企业的金钱利益之后，透支消费者对其“免检”产品的信任。一旦事发，企业必失信于市场、失信于民众、失信于政府。这种连环影响最终结果是企业面临严重的生存危机，国家质量监督权威部门面临行政不作为危机的尴尬局面，而民众是最终的受害者。因此，免检企业的产品必须要严格执行相关的质量标准，树立质量安全无小事的意识，把社会公共利益和民众的生命健康和财产安全放在重要位置，防止过分逐利行为所衍生的金钱利益欲望冲破制度和法律的框架约束，造成悲剧的发生。
3.政府信用被捆绑用做企业的担保。国家质检总局2001年发布的《中国名牌产品管理办法》第22条规定，以国家质检总局的名义授予“中国名牌产品”称号，颁发中国名牌产品证书及奖牌；第24条规定，中国名牌产品在有效期内，免于各级政府部门的质量监督检查。对符合出口免检有关规定的，依法优先予以免检。显而易见，通过由政府机构主持评选出来的品牌，在实际上，已经把政府的公信力捆绑在企业的产品上，并以政府作为担保，这就等于政府给了获得中国名牌企业及产品极大的信用支持。在竞争日益激烈的今天，它的影响力甚至超过政府资金的扶持与投入，消费者的消费行为基于政府公信力的担保必然会在很大程度上选择那些“中国名牌”以及获得国家免检的企业作为消费指向。现行免检办法及实施细则中，对于国家免检产品规定的期限为3年，也就是在免检期限内，政府质量监督部门将放弃对其免检产品的监管职责。这种信用担保导致企业把产品质量自检以及安全保障作为缩减的对象而牺牲消费者和社会的整体利益以及政府信誉，从而转向片面追求企业效益。
从性质上看，国家质量监督检验检疫总局评定及颁发奖牌行为实际上属于具体行政行为中的行政确认行为。行政确认行为。是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明（或者否定）并予宣告的具体行政行为。[4](p283)国家质量监督检验检疫总局的行政确认行为对消费者消费行为的指引作用非常明显。而基于此，质量监督检验检疫部门必须对自己行政行为负责，这是行政法治国家政府活动所必须遵守的基本法则之一。当然，消费者与政府之间的关系又不是单纯的行政相对人关系，在行政法实践中，将权利义务具体化、程序化还存在法律上的空白，但有一点可以明确，即政府的信用被捆绑用作免检产品的担保，亦是免检制度的局限之一。政府应该和市场本身的权力边界划分清楚，政府所需要的是给产品设置安全标准，而对于合格产品质量高低的确认可以让市场和消费者来做出判定。
四、完善产品质量免检制度的路径
我国《产品质量法》第15条、16条规定，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。对依法进行的产品质量监督检查，生产者、销售者不得拒绝。作为产品质量的根本性法律，产品质量法并没有赋予任何产品可以不接受质量监督而投放市场。
产品质量，是指产品应具有的，符合人们需要的各种特性和特征的总和。根据国际标准化组织颁布的《质量术语》对产品质量的界定，“产品特性”是指产品必须具备规定的或者潜在需要的性能。[5](p441)免检，意味着生产企业的产品远远高于国家标准或者至少是符合国家最低的质量安全标准，我国现行的质量标准形式主要分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，对于国家标准和行业标准二者又分为强制性标准和推荐性标准。这次在“三鹿”含有三聚氰胺的婴幼儿配方奶粉事件发生之后，国家质量监督检验检疫总局已于2008年9月17日发布公告，决定自9月17日起，停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品的资格，相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和印刷在包装上已使用的国家免检标志不再有效。恰恰是食品安全这样的国家强制性标准被给予了免检资格，这不得不说是免检制度中所存在最为重大和危险的隐患。众所周知，强制性标准是生产企业所必须执行的标准，主要有药品标准、食品卫生标准、产品及产品生产、储运安全标准等国家需要控制的重要产品的质量标准。对于像奶粉等关系到人身生命和健康的产品，其是否严格执行了国家规定的强制性标准，应该由国家质量监督权威部门依据职权来判定。作为生产企业，其被赋予最终“免检”的特殊权力，必然会引发诚信与公平、公正的危机，最终使广大消费者蒙害，违背国家质量监督检验的根本目的。
从我国现行法律规定和经济发展的实际状况出发，笔者认为，以下方案可以解决免检制度中存在的问题：
1.强化政府权力责任意识。对产品质量进行监督检查是法律赋予国家质量技术监督局的一项行政职权。“行政职权是行政主体的任务、权责、责任在法律上的统一体现”。行政机关不仅可以行使职权，而且是必须行使，不能放弃，法律授予行政机关的职权，在实质上是赋予行政机关以义务和责任。免检的规定是国务院职能部门即国家质量监督检验检疫总局制定的，而有权力对产品质量发布关于产品质量检验相关规定作出变更的权限主体仅限于全国人民代表大会及其常委会。政府部门将法律授予的行政职权放弃，转移给参与市场竞争的市场经济主体，实质上是一种行政的不作为，而免检制度规则的实际制定者同样违背了立法法上的法律位阶，属于超越立法职权的行为，其规则应该报请全国人民代表大会及其常务委员会给予撤销。对于包括奶粉在内的食品质量安全与广大民众的生命健康息息相关，拥有安全的食品消费环境是公民理所应当享有的权利。保障食品质量与安全是作为监督者的政府义不容辞的责任。正因如此，坚持以人为本的理念，把关乎人民生命和健康以及重大财产安全的产品质量放在质量监督的重要位置，强化政府权责意识，真正做到依法行政，是增强责任意识，解决免检问题频发的前提和主要方法。
2.优化现行监督检查方法，建立市场淘汰机制。我国产品质量法中监督检查方式有监督抽查、统一监督检查和定期监督检查三种。质量监督检查部门在实际检查中将三者有机结合起来，以监督抽查来及时发现存在质量问题的产品，以统一监督检查来对存有或者可能存有质量问题的某一类产品进行全行业的整体性检查监督，以定期监督检查来建立产品问题的综合评定。对于产品涉及生命健康和重大产品安全的产品要及时进行抽查监督，这样可以避免发生严重的群体性群众安全问题，对于产品质量相对稳定的产品可以使用定期监督检查和监督抽查的方式来使生产企业不断地提高质量标准。这样即提高了产品质量监督的针对性，也使有效性得到了很好的落实。在此基础上，可以避免免检产品一检免三年的监督空洞状态，保障人民群众的生命、健康和财产安全，达到以市场为主体，以政府监管为引导和保障，形成良好的消费环境，真正建立起一套有效、合理、科学的市场淘汰机制的目的。
3.制定强制性监督检验产品目录。在美国，对产品质量监督是分类别的。首先，由政府制定强制性监督检验产品目录，对不能依靠市场来调节的产品质量进行强制性检验，主要涉及的是安全、卫生、环境保护的产品，如食品、药品、医用器械以及由政府采购或者由政府提供资金担保采购的产品。而对于强制性监督检验产品目录之外的产品，为避免重复检验或者试验，政府则允许经销商或者生产商对部分产品不必持有政府签发的检验证书在商场公开销售，产品质量的检验和认证由企业根据需要自己选择。我们可以借鉴美国这种管理模式制定我们强制性监督检验的目录。笔者认为，食品、药品、医疗器械、机械产品、交通工具、建筑装饰材料必须列入国家强制性检验的目录中，而且实行国家检验制度，摒弃对这些种类产品的“免检”待遇，从而达到民众放心使用，政府监管适当，企业发展自主的和谐境界。
4.明晰产品质量责任。产品质量关系到百姓的生命与健康，也关系到企业的生存和发展。产品质量法律责任是指生产者、销售者以及对产品质量负有直接责任的主体因违反产品质量法规定的产品质量义务所应该承担的法律责任。目前，依照我国产品质量法40条、43条之规定，因产品存在缺陷造成人身、他人财产损害的，受害人可以向产品的生产者要求赔偿，也可以向产品的销售者要求赔偿。属于产品的生产者的责任，产品的销售者赔偿的，产品的销售者有权向产品的生产者追偿。属于产品的销售者的责任，产品的生产者赔偿的，产品的生产者有权向产品的销售者追偿。因此，销售者和生产者是最为主要的责任承担者。此外，对于做出产品质量评价级别高低优劣的组织或者政府相关的质量监督检查部门应否承担法律责任是一个很有争议的问题。
一个完整的责任体系是由权利——义务——责任三者有机联系起来的。依此标准，社会组织及其政府部门并不符合这一责任体系。但作为获得免检资格的企业，在大力宣传其荣誉而且在免检期内各级政府部门对其免于任何形式的检查监督，从而导致产品由于未经监督检查不合格造成消费者的生命健康受到损害，不能不说是由行政不作为而引起的法律责任。消费者因对行政机关的信赖受到损害，行政机关是应当在其过错责任范围内承担责任的。行政法治国家的表现之一就是政府的诚实信用，因此，政府一旦做出行政行为对于公众而言就具有公信力，就意味着政府以其公信作为免检产品的担保。而对于加强依法行政、合理行政，建立强有力的公信政府、诚信政府、法治政府则是明晰这一责任的保障。在此过程中，政府部门对于产品质量的监管义不容辞。同时，其行政法律责任也应纳入到产品质量法律责任的追究体系中。
5.质量等级评定社会化。在对质量要求近乎苛刻的德国，其没有类似“国家免检”的规定，而是由非官方机构对产品质量高低优劣进行测试，并给出评分，但这些评定并不代表产品免检。在德国，所有商品都必须经过国家检验才能进入市场。我国的非官方机构目前能够承担这一任务的主要是消费者权益保护组织和各行业协会，而消费者权益保护组织设立的宗旨就是对商品和服务进行社会监督，保护消费者合法权益。根据消费者权益保护法第32条的规定，消费者权益保护组织有权参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查等。行业协会是指介于政府、企业之间，商品生产者与经营者之间，并为其服务、咨询、沟通、监督、公正、自律、协调的社会中介组织。行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，它是政府与企业的桥梁和纽带。[6]行业协会属于我国《民法》规定的社团法人，是我国民间组织社会团体的一种，即国际上统称的非政府机构，属非营利性机构。作为某一行业高度自治的专业型组织，其对于行业内部的产品质量有着最为清晰的认识以及第一手信息和数据。因此，对于符合国家质量标准的产品，由社会化、非官方化的组织进行质量等级评定更加有针对性，同样也可以避免政府机关的信用被捆绑的尴尬局面，进化市场竞争秩序。
6.强制建立产品责任保险制度。在现代社会中，保险是一项特殊的经济活动，它是一种适应经济发展和社会生活方式进步的社会保障制度。在现代汉语词典中，保险是指集中分散资金，补偿因自然灾害、意外事故或人身伤亡而造成的损失的方法。“面对各种不确定可能产生的各类风险，各类主体都在寻求化解之策，以求安康平顺地获得保障和安全。正是基于人类对防范和化解风险的保障追求，保险制度得以应运而生。”[7](p380)产品责任保险是指由于被保险人所生产、出售的产品或者商品在承保区域内发生事故，造成使用、消费或者操作该产品或商品的人以及其他任何人的人身伤害、疾病、死亡及财产损失，依法应由被保险人负责时，保险公司根据保险单的规定，在约定的赔偿限额内负责赔偿。产品责任保险最早产生于英国，早期业务主要局限于承保与人身健康相关的产品，如药品、食品等。后随着严格责任原则的确立和运用，产品责任保险的范围迅速拓展至各种日用品、轻纺品、机械产品直至船舶、飞机等大宗产品。[8](p519)在当代，随着科技的迅猛发展，产品的种类、成分日益复杂。任何一家生产企业都随时面临着产品的潜在责任。由于生产环节的社会化和原材料供应的多元化，导致生产企业所生产产品的质量隐患剧增。“三鹿”奶粉案件中，部分不法商贩为了使牛奶的蛋白质含量达标，而人为地向牛奶中掺入化学品“三聚氰胺”，因此导致了大范围内的婴幼儿出现了肾结石等症状。在这样的悲剧中，消费者是最大的受害者。除了企业应当承担相应的未履行安全质量检验义务，即向市场投放其产品的责任外，建立产品责任保险制度可以使受害者、生产者获得最有效的帮助。
加入产品责任保险，企业必须交纳相应的保险费，而保险公司为了减少自己承担责任的风险，会以一个社会中立人的姿态对企业所投保的产品进行严格的检验。根据经济理论，每个市场参与主体都是一个自己利益的最佳判断者。从某种意义上讲，这又为企业的产品正式走向市场设定了一重检验，从而保证产品质量符合国家相关检验。这既保护了消费者的生命财产安全，又保护了企业的市场利益。“即使存在责任问题，也由于致害人缺乏补偿能力，受害人的财产状况不一定都能得到恢复。于是导致许多利害关系人集中资金，以迅速补偿一人或者数人的财产或者人身损害。现在保险制度在各国正占据着愈来愈重要的地位。在现代经济生活中，几乎所有的合同纠纷和侵权纠纷都有保险关系的介入。”[9](p254)因此，笔者建议强制建立产品责任保险制度，尤其是在产品涉及人身健康、生命安全和重大财产安全的产品目录内。
产品质量免检制度的问题不能完全归咎于政府主导型的经济发展模式。在我国经济发展的提升期，产品免检制度推动了企业自身质量体系的完善，打击了地方保护主义。政府的制度设立初衷是良好的，这是政府主导型经济发展的一个必然过程。“制度经济学上的路径依赖理论也证明了一个有着长期集权统治且市场不发达的国家，由政府来推动经济发展的合理性”。但是，市场的基础性、选择性作用不能由政府来取代。作为对产品质量负有监管职责的政府监管部门，不能将产品质量的检验权力授权给企业，而对合格产品的质量等级评价可由消费者或其他非营利的社会团体做出，但结果不能被用作对等级评价和落实产品的免检条件。为了保障人民的生命健康权利和产品安全，应当废除强制性监督检验产品目录中的免检制度，以此来培育我国市场经济的诚实信用的土壤，树立消费者的信心，建构良好的市场秩序，实现更好的发展。
收稿日期：2008－11－11
标签：质量监督论文; 生产者消费者问题论文; 产品质量责任论文; 国家免检产品论文; 企业责任论文; 组织保障论文; 国家部门论文; 三聚氰胺论文; 法律论文;