从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化，本文主要内容关键词为：福利论文,路径论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 C913.7
一、引言
自20世纪90年代以来，“治理”(governance)一举成为学术研究中的热门词语，并在全球范围内掀起一股治理之风，消解了在20世纪80年代至90年代在公共政策争论中占统治地位的政府范式和市场范式，掀开了向治理范式转型的序幕。
治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，认为它们并不一定能获得正式授权，却能有效发挥作用。①治理的行动主体不单单包括政府，还融入了更广泛的其他行动者；并依循合作、协商、伙伴关系、相互认同等原则形成了上下互动的双向过程，以此实现对公共事务的管理。其中，治理的权力向度是多元的、相互的，而不是单一的或自上而下的。②“治理”的基本含义，是指在一个既定的范围内运用多元的权力与权威实现对特定事务的管理，以此更好满足公众的需要。③
作为对多领域组织或活动进行有效安排的同义词，治理已不再局限于狭小的政治学领域，而是逐步扩散至社会的各个层面。作为社会发展的有机部分，福利已不仅仅是国家的主导责任，而是现代社会发展过程中各行动主体共同关注的议题。基于在政府角色、权威与决策过程、体系结构、焦点、民主过程、问责、政策等方面的改进，治理范式开始在福利改革中逐渐显现出优于政府范式的绩效。④在福利国家改革的背景下，越来越多的研究将目光聚焦于多元福利主体的互动、供给与传递过程，积累了一大批相关的福利治理研究。⑤
福利治理(welfare governance)是在人类福利的提升道路上，经由不同行动主体的介入、权力/权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破。一般而言，福利治理涉及三个相关主题：变化中的福利定义、变化中的传递制度、福利传递过程中的实践。⑥福利治理将福利目标的划界、统合、平衡与再生产作为前提，因而当治理的目标和模式变化时，制度机制与社会实践也发生改变。作为治理的内容之一，福利治理维系着个体生存状态与社会秩序的平衡，是社会稳定的运行基础。相对福利供给而言，福利治理是一个更具融合性的概念，它涵盖了福利的产生、传递与供给的系统化实现过程。
二、第三部门福利治理的理论基础
1.福利多元主义理论(Welfare Pluralism)
第二次世界大战以后的近30年里，福利国家在西方社会得到了稳定而又迅猛的发展，资本主义社会自认找到了平衡个体自由与社会安全、经济增长与社会稳定的黄金点。受经济危机的影响，福利国家自20世纪70年代以来受到越来越多的批判和攻击。
随着理论界对其批判及可能出路的探寻，福利多元主义理论应运而生，自20世纪70年代后期以来跃升为社会政策讨论的中心议题之一。1978年，英国沃尔芬德报告《志愿组织的未来》是较早使用“福利多元主义”概念的出版物之一，主张把志愿组织也纳入到社会福利的供给者行列，即福利供给存在着多元体系⑦。与之相似的观点出现在1984年欧洲中心举办的“社会工作培训与研究”会议上，提出新生力量进行大规模的社会参与，譬如自助组织、互助组织、自愿组织和社区中有社会工作者介入的正式或非正式助人组织。这反映了学者与决策界对混合福利体系的共同预期与展望。
这一时期的“福利多元主义”多缺乏一个精确的界定，所以也常以“混合福利经济”的形式出现。作为较早关注于此的学者，哈奇与莫克罗夫特将其表述为“社会照顾与健康照顾可由四大不同部门供给——政府部门、自愿部门、商业部门和非正式部门”，⑧暗示国家在福利供给过程中主导角色的弱化。罗斯是对“福利多元主义”进行清晰界定的第一人，他认为社会中的福利来源于家庭、市场和国家三个部门，三者所提供的福利形成了一个社会的福利整体，故也称为“福利三角”。⑨伊瓦斯将福利三角置于文化、社会经济与政治情境中，将三者具体地解构为对应的组织形式、投射的价值意涵和内生的关系结构。基于不同的组织形式，三者提供了选择与自主、平等与保障、团结与共有的价值内涵(参见表1)。可以说，伊瓦斯的研究使福利三角的研究进路延伸至经验领域，为西方国家解构自身的福利体系和制度架构提供了一个视野开阔的理论框架。将家庭上升为与国家、市场三足鼎立的福利供给制度是有失偏颇的，尤其是在国家—社会分界相对鲜明的西方国家，这也是后续学者进行拓展的出发点所在。
在早期文献中，分权(Decentralization)和参与(Participation)是两个核心主题，也被视为实现“多元”的具体途径。⑩一方面，分权意味着在福利领域中央政府将职权下放到地方政府；另一方面，它也暗含着诸种力量的“参与”，即将政府的福利责任分散到市场、邻里与小型组织中，使社会力量介入与修补社会服务的制定与传输过程。两者交织并行，促成了政府范式向治理范式的转型：分权是减弱中央政府权力的有力途径，也是社会成员成功参与的前提条件——只有在一个集权分化的体制中，人们才能获得参与的空间；而参与是福利供给者与消费者在福利服务决策与传输过程中的共同介入。两者都暗含着反官僚与反专业的内涵，也部分地解释了福利多元主义的深远影响力。在右派看来，降低中央政府和地方政府的福利角色，成为解决政府沉重包袱的适宜对策。这也暗含着将服务的法定责任进行转移的路径，由此可使社会培育出自助的精神而非过度依赖政府，使被弱化的家庭照顾角色得到回归。而在左派的视野里，除政府外，私人市场并非福利供给体系中的最大供给者，而参与型的自愿部门可以更加快速而灵敏地回应人们的需求。
值得注意的是，福利多元主义并非倡导“小政府”，而是希冀形成由多元力量介入和参与的多元福利主体。尽管政府在福利供给方面的作用降低了，但它仍然扮演着积极的角色，如供给框架的界定与操作、良性发展条件的创造与维系、资源公正分配的主导与保障、资金来源的筹集与协调等。因此，福利多元主义所倡导的是一种整合各个福利主体的系统论观点。
在伊瓦斯的研究基础上，约翰逊融入了非营利机构这一主体，即将福利主体分解为非正式部门、自愿部门、商业部门和政府部门。(11)非正式部门的功能载体为亲属、朋友与邻居；自愿部门则包括：睦邻组织、自助或互助团体、为“案主”群体提供服务的组织、压力团体、主攻医疗或社会研究的团体、关注协调他者群体并为其提供资源的“伞状”型斡旋组织。他还特别指出，把自愿部门与非正式部门区分开的是组织化的程度，就其内部而言，则存在不同的形式。其贡献在于，他对福利主体有了更细致、更符合现实的结构划分。
此后，伊瓦斯在其原有的研究及他人的后续研究基础上对福利多元主义进行了内涵更为丰富的界定。(12)他从正式—非正式和公共—私人两个角度构造了福利主体的网络结构图。在这一网络图中，每一主体通过自身的特定位置为个体提供有效福利，若所有主体完成各自的功能，整个结构就能呈现稳固的合作状态。
随着福利多元主义理论的日趋成熟，它被逐步推广应用到西方国家之外的实证研究。泰国学者以福利多元主义为理论框架，对工业化进程中的农村女性的福利状况进行了纵向研究，从国家、雇主、妇女非政府组织及家庭的组合框架探析了各个福利主体对这一人群的社会支持，并对减轻泰国低收入母亲群体的负担提供了可行的方案与建议。(13)韩国学者以福利支出为焦点，以福利五边形框架——国家、市场、企业、第三部门和家庭检视了韩国社会的福利组合，发现自1997年金融危机以来，非政府部门已成为韩国福利体系中非常重要的部分。(14)为契合发达国家之外的其他国家建构本土化研究框架的需求，高夫建议把福利多元或“制度性责任矩阵”(四元论)解析为8个要素，以此适用于不发达国家、发展中国家和转轨国家的社会现实(参见表2)，从而使更多的福利主体纳入到可能的供给图景中。
2.替代理论(Substitution Theory)
对现代福利国家的批评，让人们重新反思国家在福利领域中的角色疆界。这促使人们将解决之道转向市场和私有企业，也促使人们将更多的注意力转移到公民自愿参与的行动和私人自愿组织之上。(15)
替代理论认为，法定服务(政府提供的服务)与第三部门服务存在一种相互背离的关系。法定服务的增加必然引起自愿服务的减少，反之则相反。其关系可被形容为两个关联容器(two corresponding vessels)间的此消彼长或零和博弈。从整体看，由于人们的需求具有一定的同质性，故福利总需求呈一定的规模量。所以当第三部门在介入相应的福利领域时，意味着国家在原有的责任区间可以部分地隐退或不作为，进而形成新的需求—供给结构链。以瑞典为例，其社会民主主义体制被认为是福利国家的高度发展制约了市场和自愿组织等其他福利行动者的作用。亦即，周延广泛的福利国家挤出了(crowd out)市场和第三部门的福利供给。另一面，以美国和英国为代表的“自由主义”模式中，国家的福利支出均较低、作用有限，相应则存在较大规模的第三部门。(16)
从意识形态上看，右派与左派都认为国家与第三部门存在相反的关系。右派认为，当利他主义责任与社会问题完全由政府来承担时，人们将停止相互关心，非正式社会网络将被削弱，以致那些需要支持的人们只有通过税收这一途径来满足需求。弗里德曼就认为，政府福利活动扩展的主要代价之一便是私人慈善活动的相应下降。其所立足的依据便是，在自由主义放任的全盛时期，即19世纪中期和晚期的英国和美国，私人慈善机构和组织急剧增加，它们实现了现实社会中的福利供给功能，较好地弥补了政府的角色缺失。而在左派看来，福利国家通过市场化与科层化的权力侵蚀将公民社会“殖民化”，进而削弱了社会团结的原生结构。(17)
显而易见，在同类型福利服务中，第三部门无疑具有替代其他福利主体的功能。但替代理论中零和博弈所立足的逻辑假设还是受到了多方批判。库勒尔与塞利认为，一个强有力的福利国家允许自愿组织在福利领域中同样扮演重要角色，在理论上也并非不可能。(18)以德国和法国为例，国家和第三部门之间的关系被视为合作关系而非替代关系，国家的高福利支出与较大规模的非营利部门发展并行不悖。其他学者对不同的行动者在福利场域中是否有能力替代对方也表现出较大的质疑，譬如对自愿组织和当地政府能否真正实现相互替代的疑问。
可见，不管是学界还是决策界，都对第三部门在福利空间中的替代效能存有一定的分歧。
3.互补理论(Complementarity Theory)
在韦伯看来，技术理性可以很好地解决现代工业社会中的各种问题，而科层组织则是实现技术知识效用最大化的重要支撑。由于科层组织与初级组织在结构上的相异性，形成了两者在组织功能上的不同，也凸显了两者在福利供给领域中的不同功效。在相关的福利服务领域，那些需要相关技能且产生于固定时段的专业任务，一般是由正式部门或法定组织来完成。(19)相对地，初级组织和第三部门组织因利他主义价值及其成员的服务承诺位列家庭和职业之后，它们并不适于提供时效性要求很高的特定福利服务。
作为补给理论的代表人物，利特瓦克长期致力于初级组织与科层组织的关系、政府与第三部门组织功能的互补研究。他从韦伯的理论出发，认为不同的组织或团体具有特定的特点，进而被赋予了完成特定任务的功能。一个团体可以最大程度地管理那些契合其结构的工作，即“匹配原则”。这一原则也被视为“专业化理论”和“特定工作模型”的同义词，不同的行动者被具象为各种不同功能的承载者。(20)经验研究表明，大型正式组织的良好运转与初级团体密不可分。在后续研究中，利特瓦克通过对政府和非政府组织的关系研究进一步发现，两者不能完全替代对方。福利国家慷慨的服务供给并不能取代由其他行动者提供的服务，并允许它们以其他形式进行专业化的支持，即相互补充。
赛德尔从资源依赖理论证实了政府与第三部门组织之间存在不同的资源相互依存关系，阐明了两者在公共服务、福利服务中的互补供给过程(参见图1)。(21)
图1 政府—第三部门组织的互补行动
在此基础上，周与吉莱斯皮引入服务接收者这一变量，从系统动力学角度证实了政府—第三部门在社会服务传递中相互依赖的动态资源互补过程，揭示了政府的规制如何改进或降低服务质量及其与第三部门之间的动态权力均衡(参见图2)。(22)
图2 政府—第三部门的动态互补关系
三、第三部门在福利治理中的实现路径
早在社会学名著《社会分工论》一书中，涂尔干就曾提出，在原有的社会团结基础被不断破坏时，社会福利方面应以“中介协会”取代地方机构，以发挥其在社会保障、公共卫生等方面的重要福利职能。(23)
可见，第三部门在福利领域中的介入并非新生事物，而是伴随社会结构变化的必然产物。结合福利多元主义、替代理论与互补理论，虽然三者就政府与第三部门组织在福利供给中的角色和作用存在不同观点，但都阐述了打破政府在国民福利中的垄断角色而代之以多元主体的福利治理取向的理念，并澄清了第三部门在福利治理中的不同角色，指出了第三部门与政府所发生的内在关联。也就是说，第三部门在福利治理过程中是依循于自身的行动逻辑与组织使命，但它与其他福利主体尤其是政府所发生的关联机制也是实现其福利治理功能的要义所在。
一般而言，第三部门在福利领域中的治理角色有发展者、代理者、倡导者、谈判者、组织者、传递者与监督者，等等。伴随着第三部门的加速发展，它扮演了更多的福利治理角色。目前，第三部门成为政府公共服务的契约代理者是发展中国家和发达国家所共有的显著趋势之一。根据一项针对发达国家第三部门资金来源的研究显示，德国的第三部门资金有65％来源于政府，法国为58％，意大利为57％，西班牙为49％，英国为40％，美国为51％。(24)这容易让人对第三部门的独立性产生疑问，即第三部门的机构运作和组织行为易受政府部门的操控而缺乏应有的自主性。但相关研究已证实，两者所缔结的合作伙伴关系更为常见。即第三部门并没有因为接受来自政府的资金支持而丧失了机构的独立性，两者之间更多呈现为一种合作而非竞争关系：国家夯实了基本的资金基础，而第三部门提供了国家不能也不愿介入的供给过程。
自20世纪70年代以来，随着福利国家的危机不断凸显，针对“要么增税，要么节支”的传统行政改革思想，奥斯本和盖布勒站在比较经济学的高度精辟地指出，解决福利国家财政危机的根本出路在于突破政府官僚体制在公共物品和服务供给上的垄断地位，探索公共物品和服务供给的可抉择新体制(25)，这为第三部门的福利治理奠定了合法性基础。
在20世纪90年代的西方社会，随着政治领域内“政府再造运动”(Reinventing Government)的兴起，第三部门日益受到学术界和决策界的倚重，并开始在福利治理的场域中发挥积极作用。尤其在欧洲，以英国、法国、德国、挪威、西班牙和意大利为代表的众多国家里，第三部门在社会福利领域表现出强劲的治理能力——它在福利服务的传递和供给体系中发挥了至少三分之一以上的福利功能，在部分国家的某些福利领域甚至发挥了90％的作用。在大多数欧洲国家，第三部门在福利领域大大弥补和扩充了政府的角色，尤其在实现预期需求、供给多样化的服务、传递专业化的福利、监护被法定项目排除在外的弱势人群、试验新的社会服务干预、更有效地支持国家项目等方面。
在组织形式与公共价值普遍转型的背景下，依赖于法定组织的传统治理边界已不足以满足公民多元化的公共福利需求。随着第三部门组织在治理过程中的成长(通过合同、动员、倡导与发展等形式)，传统的责任涵义正朝着责任体制转变。通过责任矩阵，第三部门改写了治理领域中的行动机制，构建了遵从、协商、专业主义与制度建设的系列化矩阵关系，奠定了第三部门的福利治理基础。
四、结束语
福利改革是国内外的一个热点问题。从政府范式到市场范式，再从市场范式到“治理范式”，福利治理体现了西方福利国家在普遍主义和选择主义的对垒中不断反思而形成的路径轨迹。尽管20世纪70年代以来的“新公共管理主义”和“福利多元主义”也开创了对“政府范式”的解构与重建，但它们都远不及“治理范式”对福利改革所产生的深刻影响。福利治理的价值在于，它倡导并开创了福利供给系统中真正的多元行动主体格局，并致力于建构水平化的互动关系和制度体系，而不是单纯倚重国家—市场—社会中的某一方。其所开拓的立足于三方合作互动基础上的公民结社力量将有助于制衡政府与市场的勾连，从而真正保障公民权利的实现。然而，福利治理并非不同国家或社会以“拿来主义”精神就可拿来作为样板，它要求具备相对成熟的国家—市场—社会的良性关系，并在具体操作和执行上受制于既定的意识形态和民族国家及区域的政治。尤其在经。济相对不景气的特定背景下，福利治理更需要第三部门在政府与市场的结盟中发挥更有效的作用。
福利改革的本质是改进有限资源的配置。无论在福利国家或后福利国家阶段，各国面临的核心问题始终是如何在既定条件下既满足民众的基本生活需求，又能激发公民个体的能动性。对中国而言，福利治理视角的借鉴意义在于如何推动社会福利行动主体间良性关系的建构，以有效满足民众的基本需求并促进公民能动性的发挥。因此，对现行处于困境中的中国福利体制改革而言，关键不是纠结于普惠主义还是选择主义的价值取向，而是立足现有的福利体制格局出发，真正促成政策主体水平化的网络格局。这需要我们从中国特有的“国家—市场—社会”格局出发，让市场这只“看不见的手”、政府这只“看得见的手”和社会这只“既看得见又看不清的手”能在互动合作的平台上携手共进，开拓适合于中国的福利治理模式，真正契合广大人民群众日益多元化的需求，共同营造以人为本、公民能动发挥的和谐氛围。
注释：
①J.N.Rosenau,Governance,Order,and Change in World Politics,in J.N.Rosenau & E.O.Czempiel (eds.),Governance without Government:Order and Change in World Polities,Cambridge:Cambridge University Press,1992,pp.1-29.
②周红云：《村级治理中的社会资本因素分析——对山东C县和湖北G市等地若干村落的实证研究》，清华大学博士学位论文，2004年。
③俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年，第7～8页。
④K.A.Frahm & L.L.Martin,From Government to Governance:Implications for Social Work Administration,Administration in Social Work,Vol.33,2009,pp.407-422.
⑤P.Dornan & J.Hudson,Welfare Governance in the Surveillance Society:A Positive-realistic Cyber Criticality View,Social Policy and Administration,Vol.37,2003,pp.468-482; P.Henman & M.Fenger(eds.),Administering Welfare Reform:International Transformations in Welfare Governance,Bristol:The Policy Press,2006,p.287; C.Glendinning,et al.(eds.),Partnerships,New Labour and the Governance of Welfare,Bristol:The Policy Press,2002,p.113.
⑥B.Jessop,The Changing Governance of Welfare:Recent Trends in Its Primary Functions,Scale and Modes of Coordination,Social Policy and Administration,Vol.33,1999,pp.348-359.
⑦J.Wolfenden,The Future of Voluntary Organizations,London:Croom Helm,1978,pp.9-14.
⑧S.Hatch & I.Mocroft,Components of Welfare:Voluntary Organizations,Social Services and Politics in Two Local Authorities,London:Bedford Square Press,1983,p.287.
⑨R.Rose,Common Goals but Different Roles:the State's Contribution to the Welfare Mix,in R.Rose & R.Shiratori,The Welfare State East and West,Oxford:Oxford University Press,1986,pp.13-39.
⑩N.Johnson,The Welfare State in Transition:The Theory and Practice of Welfare Pluralism,Amherst:The University of Massachusetts Press,1987,p.58.
(11)Ibid,p.94.
(12)A.Evers,Shifts in the Welfare Mix:Introducing a New Approach for the Study of Transformations' in Welfare and Social Policy,in A.Evers & H.Wintersberger (eds.),Shifts in the Welfare Mix:Their Impact on Work,Social Services and Welfare Policies,Bloomington:Campus Verlag,1990,pp.7-30.
(13)P.Busapathumrong,Social Policy Responses to the Needs of Low-income Working Mothers in Thailand:The Changing Welfare Mix (Doctoral Dissertation of The University of Pennsylvania),1994.
(14)J.W.Kim,Dynamics of the Welfare Mix in the Republic of Korea:An Expenditure Study between 1990 and 2001,International Social Security Review,Vol.58,2005,pp.1-26.
(15)B.Girdon,et al.,Government and the Third Sector,San Francisco:Jossey-Bass Publishers,1992,p.xi.
(16)A.Evers & J.Laville,The Third Sector in Europe,Cheltenham:Edward Elgar,2004,p.1.
(17)B.Rothstein,Sweden:Social Capital in the Social Democratic State,in R.D.Putnam (ed.),Democracies in Flux:The Evolution of Social Capital in Contemporary Society,New York:Oxford University Press,2002,pp.289-331.
(18)S.Kuhnle & P.Selle,Government and Voluntary Organizations:A Relational Perspective,in S.Kuhnle & P.Selle (ed.),Government and Voluntary Organizations,London:Avebury,1992,pp.1-33.
(19)K.S.Lyons,et al.,Families and Formal Service Usage:Stability and Change in Patterns of Interface,Aging and Mental Health,Vol.4,2000,pp.234-243.
(20)S.O.Daatland & K.Herlofsson,Service Systems and Family Care:Substitution and Complementarity? in S.O.Daatland & K.Herlofsson (eds.),Ageing,Intergenerational Relations,Care Systems and Quality of Life:An Introduction to the OASIS Project,Oslo:NOVA,2001,pp.61-63.
(21)J.R.Saidel,Resource Interdependence:The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations,Public Administration Review,Vol.51,1991,pp.543-553.
(22)S.Cho & D.F.Gillespie,A Conceptual Model Exploring the Dynamics of Government-Nonprofit Service Delivery,Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,Vol.35,2006,pp.493-509.
(23)［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠东译，三联书店，2000年，第102页。
(24)L.M.Salamon,Global Civil Society:Dimensions of the Nonprofit Sector,Baltimore:The Johns Hopkins Center for Civil Society Studies,1999,p.34.
(25)转引自张昕：《走向公共物品和服务的可抉择供给体制——当代政府再造运动述评》，《中国人民大学学报》2005年第5期。