“生态型政府”初探，本文主要内容关键词为：生态型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题提出
自然生态危机在本质上是人类生存与发展的危机。所以，随着自然生态环境问题的日渐昭示，世人对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声也愈来愈高。无疑，“生态型政府”就是当代政府为自觉适应这一环境变化而进行创新与发展的新目标、新理念。
近年，我国已有学者前沿性地指出：行政管理从适应于计划经济转变为适应于社会主义市场经济，一个重要标志是从管制为主转变为以服务为主，建设服务型政府；而从适应于向自然界索取资源的传统工业化社会的行政管理转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的行政管理，其重要标志是从部门管理为主转变为综合协调为主，建设生态型政府。（注：高小平：《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》，2004年第5期。）但是，学界对“生态型政府”作专门系统研究的成果非常有限，这项开拓性较明显的工作将具有重要的理论价值与实践意义。
“生态型政府”是属于学科跨度大的研究课题，需要跨自然科学与社会科学的多门学科。对于什么是生态或生态学的理解与认识还在不断地变化与发展。生态学与行政学的联姻也有60多年的历史，但在其所产生的行政生态学视野中，笔者认为，并没有界定出我们所需要或所公认的生态型政府概念。有关生态型政府问题的理论探索一定将有利于行政管理学学科体系内容的丰富与发展。
现代政府对解决生态危机所引起的问题无疑起着主导作用。而对我国政府生态保护监管水平的要求越来越高与实际监管能力的严重滞后矛盾日益明显。“生态型政府”与“服务型政府”、“学习型政府”等一样，都是新时期条件下政府与时俱进的新理念与新实践，提出并倡导生态型政府建设，对于我国适应经济全球化的挑战，促进政府自身的改革与发展，建构人与自然和谐相处的社会主义和谐社会都具有重大的现实意义。
二、内涵定位
生态型政府的内涵定位直接与“生态”及“政府”的意蕴相关，但主要取决于对“生态”涵义的界定与解读。而生态学(Ecology)一词自1866年首次被德国生物学家海克尔(E.Haeckel)提出后，其内涵与外延不断在发生变化，研究的内容也得到了迅速扩张与延伸，以至它似乎失去了自己的学科边界。但总的来说，现代生态学对“生态”一词理解大致有三个层面的涵义：
一是“生态”意味着一种生态和谐的价值观。正如美国生态哲学家罗尔斯顿(H.Rolston)所言：“生态描述让我们看到生态系统的统一性、和谐性、互相依存和稳定性等等，而这些特征正是我们评价时所要肯定的。同时，我们之所以发现这些价值，在一定程度上有时由于我们是带着一种意向去进行我们的探索，由于我们将秩序、和谐、稳定性、统一性视为有价值的。”（注：〔美〕霍尔姆斯？罗尔斯顿：《哲学走向荒野》，吉林人民出版社，2000年版，第19页。）这样，原本作为自然科学概念的“生态”是保持价值中立的，但作为价值观的“生态”就被赋予了一种价值诉求，输入了某种价值观的要求。即所谓“生态”就一定是意味着要维护生态平衡或生态系统的完整和稳定，一定是要促进生态系统各种因素的共生共荣，只有这样去坚持和追求才是对的、好的、善的、美的，否则就是错的、坏的、恶的、丑的。
二是在第一个层面涵义的基础上，“生态”意味着追求实现人与自然的和谐。生态学原本是生物学内的一个分支，是研究生物有机体与其周围环境以及生物彼此之间相互关系的科学。20世纪60年代以来，人类面临的生态环境问题突出，客观现实要求生态学的研究逐渐从以生物为主体发展到以人类为主体，生态学研究的内容也聚焦于人与自然关系这一主题，生态学也成为指导人与自然关系协调发展的理论基础。但是，“人与自然的和谐”这一命题具有不同属性指向内容：首先意味着人与自然的自然性和谐。即指包括作为具有自然性的人在内的整个生物群落及其周围自然环境所构成的自然生态系统的平衡、稳定与完整。其次意味着人与自然的能动性和谐。即指人类在能动地改造与变革自然的基础上，创造最适合人类自身生存与发展的各种条件（包括经济、政治与文化条件），以满足人类自身的各种需要。再次意味着人与自然的社会性和谐。即人与自然的和谐必须通过与之相适应的人与人（包括人与社会、人的身与心）的社会和谐才能实现出来。人与自然的和谐应当是上述三个方面“和谐”属性的辩证统一。
三是“生态”意味着追求实现任何事物主体与其周围环境和谐的具有哲学普遍性的世界观与方法论。随着“人类生态学”概念的提出，生态学被定位于不仅仅是研究生物群落和自然规律；而且是运用生态学的思想方法研究人类群落与社会规律。生态概念也不仅仅反映人与自然之间的和谐，而且反映人与人之间的和谐。这样，在生态学研究的内容与学科边际不断扩展的过程中，也产生了将“生态”上升为一种具有最大普遍性哲学概念的论点倾向。
笔者认为，生态型政府中的“生态”概念应该定位为上述第二个层面中的追求实现人与自然的自然性和谐之涵义。而以实现人与自然的自然性和谐为目标所进行的行为和取得的成果，即以保护与恢复包括人在内的自然生态系统的平衡、稳定与完整为目标的一切过程和成果我们不妨可称之为“生态型”或“生态化”。不言而喻，所谓生态型政府的内涵就是指致力于追求实现人与自然的自然性和谐的政府，或者说是以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府。其原因主要有三个方面：
(1)现代生态学的研究内容与学科边界虽然不断扩展，已将经济、社会等范畴也纳入“生态系统”之中进行研究，但其研究的内容仍是集中于人与自然的关系，研究的根本实践意图指向仍是为了适应自然生态规律的要求，应对日益严重的自然生态危机，维护包括人在内的自然生态系统的平衡与稳定。所以，从这个意义上说，“生态”概念最基本的涵义和最根本的实践目的还是指向追求实现人与自然的自然性和谐。而我们对生态型政府定义的目的也是要凸现“生态”概念最直接最根本的实践意图指向。
(2)如果我们将生态型政府中的“生态”概念笼统地定位在追求实现人与自然的和谐上，那就意味着“生态型政府”的内涵包含着：既要追求人与自然的自然性和谐，又要追求人与自然的能动性和谐，并实现二者之间的协调统一，即是保护自然生态环境与社会经济发展的协调统一，是“生产发展、生活富裕、生态良好的文明”（注：江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《十六大报告》，人民出版社，2002版，第18页。）的协调统一。还既要追求人与自然之间的和谐，又要追求同人与自然和谐相适应的人与人之间的和谐。与我们上述的定义相比，这种定位的确使“生态型政府”概念内涵所包容的内容更加丰富了，但也会致使这一概念提出的原本实践指向性大大下降。因为，提出“生态型政府”概念是在社会经济有了长足发展，而自然生态环境出现了严重危机的背景之下，建设“生态型政府”就是针对解决人与自然这一对矛盾中的自然生态环境危机。如果是相反情况，即是为了解决社会经济发展严重不足来实现人与自然之间和谐的背景之下，生态型政府概念提出的原本实践指向性就会大大迷失。
(3)如果将生态型政府中的“生态”概念定位在追求实现任何事物主体与其周围环境和谐的哲学世界观与方法论，那么就与行政生态学所主张的方法论几乎如出一辙。所谓行政生态学，无非是指借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与社会圈的相互关系的方法，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统。（注：王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社，1989年版，第28页。）行政生态学研究的主要内容一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政。二是探究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁及发展。显然，行政生态学运用的“生态”概念只是“借用”了原本作为自然科学的生态学理论与方法，只是“模拟”了自然生态系统。这种“借用”和“模拟”实质上是将“生态”概念上升为一种具有普遍性的哲学世界观与方法论。行政生态学的直接意义表现为一种研究方法论的创新，即主要在于为公共行政学研究提供新的理论框架。其实践目的并不直接在于应对日益严峻的自然生态危机，保护自然生态平衡，促进人与自然的自然性和谐之目的。如著名的里格斯(Fred W.Riggs)行政生态学理论主要局限之一，就在于没有分析诸如自然环境对行政造成的影响，自然灾害对行政的冲击等等问题。（注：唐兴霖：《公共行政学：历史与思想》，中山大学出版社，2000年版，第338页。）虽然从逻辑上说，行政生态学的研究内容也应该包括一个国家的行政系统与其周围的自然生态环境之间的相互关系。其研究的目标也在于追求一个国家的行政系统与自然生态系统之间的一种哲学意义上的生态平衡。从这个意义上说，上述生态型政府的意蕴原则上也包括在行政生态学的研究内容与目标之中，但显然已被大大弱化与边缘化。所以，在行政生态学的视野中，我们只能将“生态型政府”定义为追求实现政府内部各种因素（即“内生态”）及其与外部环境（即“外生态”）之间保持“生态平衡”的政府。相对于我们上述的理解，这样的涵义显然是过于宽泛，也不能有效地凸现生态型政府概念提出的原本实践指向性。
必须说明的是，一个概念的内涵应该反映的是这一概念本质属性，生态型政府的本质属性即是追求实现人与自然的自然性和谐的政府。但这并不意味着生态型政府不需要在同人与自然的能动性和谐相互协调之中实现人与自然的自然性和谐，也不意味着不需要建构同人与自然的自然性和谐相适应的人与人之间的和谐。相反，我们所界定的生态型政府就是要遵循经济社会发展规律同时必须遵循自然生态规律，积极履行促进自然生态系统平衡的基本职能，并与之相适应，积极协调地区与地区、政府与政府、政府与非政府组织、国家与国家等之间生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益的关系。它既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化；既要追求政府发展行政的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。更具体地说，生态型政府就是追求实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。目前，生态型政府主要还是我们政府创新与发展所追求的一个理想目标，还远未成为广泛的现实。
三、基本特征
传统农业社会时期的政府也有过崇尚“天人合一”，并进行生态管理的历史经验。如果说，那个时期的政府也属于生态型政府，那么也只能属于朴素的、低级的生态型政府。因为当时人们对生态的破坏还不十分明显，政府对生态管理主要还是适应农业文明的需要，政府对生态管理的观念、知识、体制与能力等都尚属于初级的、简单的状态。而现代的生态型政府是在人类社会逐步进入后工业社会的必然要求；是在生态问题日益严峻，生态科学知识迅速发展，人们生态意识又不断强化的背景下政府自觉的发展理念与目标。研究与分析现代生态型政府的基本特征，既可以深化对生态型政府的全面认识，也有利于启发生态型政府建设的具体实践路径。
1.生态优先是政府的根本价值取向。所谓政府的价值取向就是指政府在自己所追求的众多价值目标之中进行权衡与抉择。而政府的价值目标或价值取向是政府活动的出发点与归宿，它具有层次性、多样性、从属性、优先性等特性。现代政府的价值目标主要表现为既要追求经济效益，又要追求社会效益，还要追求生态效益或环境效益。但是，当这三种效益发生矛盾特别是经济发展与自然生态系统的完整性稳定性发生冲突时，企业往往追求经济利益最大化，往往最终以经济效益优先于生态环境保护；非营利环保组织不以盈利为目的，往往最终考虑生态环境保护优先于经济发展。而现代政府既是不直接参与经济的特殊经济主体，又是生态环境保护的最主要责任者，其价值取向从根本上趋于后者还是前者就是区分生态型政府与非生态型政府的一个基本标志。
今天，一个国家或政府的生态环境政策总是强调从生态环境效益出发，而不是以经济效益作为制定政策的出发点。但是，其它社会政策特别是经济政策主要还是以经济效益为中心。所以，国家作为自然生态价值的“受托人”，除应当制定有利于生态价值保存的环境政策之外，还要对经济政策进行调整。从长尺度考虑，生态环境效益重于经济效益。（注：钱易、唐孝严：《环境保护与可持续发展》，高等教育出版社，2000年版，第187页。）实质上，生态环境效益与人类的代际利益、整体利益、长远利益、持续利益是相契合的，只有不断创造条件，努力坚持生态环境效益优先的政府，才不是一个短视的政府，而是一个具有远大目光与高度人文关怀精神的政府，是一个真正以人为本的政府。
2.生态管理是政府的一项基本职能。如同对生态概念的界定存在诸多分歧一样，学者对生态管理或生态系统管理的定义也是见仁见智。但其比较公认的基本涵义还是指一种如何既要考虑人类自身的各种需求，又要考虑自然生态系统的各种因素的生态价值，从根本上协调人与自然之间的关系，最终实现包括人在内的自然生态系统的完整、稳定与健康的管理。其内涵的具体内容包括：(1)要求将生态学和社会科学的知识和技术，以及人类自身和社会的价值整合到生态系统的管理活动中；(2)管理的对象主要是爱自然和人类干扰的系统；(3)管理的效果可用生物多样性和生产力潜力来衡量；(4)要求科学家与管理者确定生态系统退化的阈值及退化根源，并在退化前采取措施；(5)要求利用科学知识做出最小损害生态系统整体性的管理选择；(6)管理的时间和空间尺度应与管理目标相适应。（注：盛连喜：《环境生态学导论》，高等教育出版社，2002年版，第269页。）
但是，以往政府的行政管理从总体上而言，是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但在政府职能设置和工作实践的整体上是未按照生态规律办事的。从时态上说，以往的行政管理是“前生态”，在管理形态上属于“非生态”范畴，甚至在某些环节或某些地方是“反生态”的管理。同时，没有建立科学完整的生态评估体系。政府绩效的价值导向以传统的国民经济衡量指标(GNP)为主，生态指标只有“软约束”效应。（注：高小平：《落实科学发展观加强生态行政管理》，《中国行政管理》，2004年第5期。）与之相反，生态型政府必须做到对政府管理的全域、全程和全部环节进行“生态化”，必须能够运用各种有效手段实现生态管理。因此，生态型政府必须是将生态管理提升为政府的基本职能之一。而且，生态管理还是政府管理职能中最为基础与核心的内容，因为从一定的意义上说，生态管理的本质归根到底意味着是对人与自然关系的协调，而实现人与自然关系和谐，是实现人类社会和人与人关系和谐的前提，是追求人类的和平与进步的最基础的条件。因此，人与自然关系是管理协调的最核心的内容。（注：谢斌：《人类管理活动的生态内涵》，《管理科学》，2005年第1期。）
3.可持续发展能力是政府的一种核心能力。可持续发展是一个综合的、动态的概念。可持续发展不是单一的经济问题，而是与社会和生态问题三者互相影响的综合体。可持续发展是着眼于未来的发展，不仅考虑社会范围内的问题，而且还有经济的可持续能力和环境的承载能力与资源的永续利用问题，强调人类社会与生态环境及人与自然界的和谐共存前提下的延续，是指“生态－经济”型的发展模式。（注：郭怀成、尚金城等：《环境规划学》，高等教育出版社，2001年版，第31页，第32页。）由此可见，可持续发展实质上就是生态型发展，可持续发展的能力本质上就是生态型发展的能力。
政府能力也是一个综合的、动态的概念，泛指政府制定和执行政策的效能与效力，它包含着多方面的内容。而政府的核心能力无非是指在诸方面的政府能力构成中处于中心或基础地位，能够规定和制约其它能力的一种能力。有学者将在当前国际背景和一国正常情况下的政府核心能力概括为8种，其中也认为可持续发展是现代政府能力的一个重要构成部分，它要求现代政府治理要更具前瞻性，更具战略性，更能兼顾和平衡现在与未来的需要。（注：党秀云：《政府再造与政府能力之提升》，《公共行政》，2004年第5期。）对于建设生态型政府而言，政府发展的最特殊的内容是提升可持续发展的能力。因为可持续发展的本质就是生态型发展，从政府能力角度区分生态型政府与非生态型政府以及是什么样的生态型政府，其标志内容就是看政府是否具有以及具有多大程度的可持续发展的能力。
4.综合协调性为政府生态管理体制的显著特征。无论是针对自然生态系统，还是将“自然－经济－社会”视为一个复合的生态系统，生态系统都是由各种因素构成的相互联系相互作用的整体，在生态系统中，一切事物都是相关的。生态管理只要追求自然生态系统的平衡、稳定与健康，追求人与自然的和谐，其管理体制就必然具有统一性、综合性、整体性、协调性等显著特征。
政府生态管理体制的综合协调性主要表现在：(1)对自然生态系统各种因素的统一综合管理。传统的生态管理往往将一个完整的自然生态系统分化为不同的区域，分解为水、土、森、草、海、矿、生物、野生动物等不同部分，并分别将有关管理任务交付给不同的区域（包括不同的国家）、不同职能的政府管理部门，人为地割裂生态因素之间的有机联系，这是导致生态破坏、生态退化的主要原因之一。而科学的生态管理必须要将自然生态系统作为一个完整的有机系统组成部分来统筹管理，必然要求将不同的政府部门管理职能有机地统一起来，加强统一性、综合性、协调性的生态管理体制建构。(2)对自然生态系统管理与对其它经济社会系统管理的不同类型政府部门之间的整体协调。与直接对自然生态系统的各种要素管理不同，对经济社会系统的管理对象并不一定直接属于自然生态系统，管理职能也不一定直接协调自然与自然、人与自然的自然性关系。但无论是什么管理部门，无论其职能是协调人与人之间的关系还是人与自身之间的关系，只要与协调人与自然的自然性关系相关，都会间接地反作用于自然生态系统。所以，为了实现人与自然的自然性和谐，政府的生态管理体制还必须强化对不同类型的政府部门管理关系之间的整体协调性。当然，受不同的自然、经济、政治、文化等环境的影响，不同国家政府生态管理体制的综合协调性具体内容也不能强求一律，而应各有特色。
5.生态科学家咨询为政府决策机制的广泛构成。与传统的政府不同，现代政府决策机制的一个重要构成就是专家咨询系统。它在现代政府决策体制中发挥着越来越重要的参谋与智囊作用。现代生态型政府建设同样需要有生态科学家进入政府咨询系统，广泛参与政府决策咨询过程。
虽然，现在已经有许多国家和地区的决策者在对大型的建设项目审批时，如果缺少专家对生态环境方面的论证则不予批准。但与经济等方面的政府专家咨询系统相比，生态科学家进入政府决策机制则明显落后。这可能与生态科学家队伍建设不足有关，但更与政府对自然生态环境问题重视程度不够有关。所以，一方面，现代生态科学发展迅速，其学科跨度与研究内容越来越丰富与复杂，对学者的知识面与研究水平要求也越来越高。政府应当加强对生态科学研究支持力度，造就更多更强的生态科学专家队伍。另一方面，就我国而言，生态意识较强还主要局限于少数学者与高层决策者，许多政府部门特别是地方政府的经济意识远远强于生态环境意识。政府自身还要加强学习，提高对自然生态系统的脆弱性和复杂性的认识，提高对生态科学作用和意义的认识，积极主动地吸纳生态科学家进入决策系统。同时，正因为现代生态科学发展已经伸展到众多学科领域，政府生态管理体制又关涉到众多不同类型的政府部门，所以，现代政府的决策机制理应需要越来越多也越来越广泛的生态科学家咨询，这是生态型政府建设的内在要求。
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