论公共信息资源管理——概念、配置效率及政府规制，本文主要内容关键词为：信息资源论文,规制论文,效率论文,概念论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G350 [文献标识码]A [文章编号]1003-2797(2006)03-0011-05
从宏观上说，信息资源有自然信息资源、私人信息资源和公共信息资源之分。其中的公共信息资源，它的概念如何界定，它的类型如何划分，如何优化配置公共信息资源，以及在公共信息资源配置中如何发挥好市场和政府的作用，这些问题是信息资源管理研究中必须回答的重要问题。
1 公共信息资源的概念及其类型
公共信息资源主要是针对私人信息资源而言的一种资源类型。私人信息资源一般是指由私人生产和提供的信息资源，其生产成本由私人承担，并采取等价交换的市场供给方式，即采取“谁付费谁利用”的供给方式。公共信息资源一般是指政府为了维护公共利益和社会公平而向公众提供的信息资源。本文所称“信息资源”均指广义的信息资源。广义的信息资源不仅包括信息内容本身，还包括与信息内容相关的信息技术、信息设施、信息人员等。
到目前为止，人们对公共信息资源概念的界定尚不尽统一。美国《田纳西州公共信息法案》中指出，公共信息是在法律或法令以及与官方事务相联系下所收集、组织和保管的信息，包括：①政府部门产生的信息；②为政府部门所生产以及政府部门所拥有的信息或有权获取的信息。保罗·乌勒(Paul Uhlir)在给联合国教科文组织起草的《发展和促进公共领域信息的政策指导草案》中把公共领域的信息定义为“不受知识产权和其他法定制度限制使用以及公众能够有效利用而无需授权也不受制约的各种数据来源、类型及信息”[1]。公共信息资源与政府信息资源是两个极易混同的概念。美国《公共信息资源改革法案2001》中认为，公共信息资源等同于政府信息资源，是指那些主要为公共利用所生产或主要为内部使用但并不排除公共利用的信息资源[2]。有人认为公共信息资源“是为社会公众服务的事业单位所拥有的信息资源，其中有很大一部分是属于政府管理的信息资源。”[3] 还有人认为，“公共信息资源是指由政府活动产生或由政府管理的各种统计数据和分析报告，比如人口数据、国民经济运行数据、行政区域数据、教育文化体育卫生数据、各级政府活动、法律法规、历史档案、行政档案等，是国家的基础信息资源，是促进国民经济发展、实施科教兴国和可持续发展的战略资源。”[4] 其实，公共信息资源与政府信息资源是两个不同的概念，公共信息资源的外延要比政府信息资源的外延广，即公共信息资源包含政府信息资源。因此，在对公共信息资源概念内涵的界定上，我们认同这样的观点：以政府为主体的一切负有公共事务管理职能的组织(包括行政机关，法律法规授权、委托的组织，来源于纳税人税款的政府财政拨款的社会团体、组织等公务事业法人和社会组织)在行政过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息，称为公共信息[5]。从这一定义中可以看出，公共信息资源属于公共物品(public goods)的范畴。公共信息的内容范围包括以下诸方面：
(1)政府机构信息，包括政府部门设置、职责、职能、部门业务管理办法等。
(2)政务信息，包括政府文件、政府公报、重大会议活动、政府实施项目等信息。
(3)政策法规信息，包括发布的国家和地方的政策、法律法规、条例等信息。
(4)为社会各界服务的信息，包括国际、国内及地区的政府动态新闻、经济信息、统计信息、科技、教育与人才信息、招商引资、市场供求信息、预测信息、热点推荐、办事指南等。
(5)反馈信息，即政府信箱、市政论坛、市民意见、建议等。这部分信息主要来自各行各业、各界的普通民众和专家学者。
(6)交流信息。政府之间、政府各部门之间、部门的上级机关与下级机关之间建立起来的交流信息渠道，实现它们之间横向与纵向的信息交流。这部分信息也很丰富，如各部门的各种公文、会议情况、总结报告、记录数据、办公档案、部门行政管理信息、经验介绍，等等。
关于公共信息资源的类型，由于划分标准的不同，可以有多种类型。
根据公共信息资源本身特性的不同，公共信息资源可划分为无排他性又无竞争性公共信息资源、有排他性而无竞争性的公共信息资源和有竞争性而无排他性的公共信息资源三种类型。无排他性又无竞争性的公共信息资源，如可公开的政府信息资源；有排他性而无竞争性的公共信息资源，如有密级的政府信息资源；有竞争性而无排他性的公共信息资源，如网络信息资源、图书馆馆藏信息资源等。
根据形成方式的不同，公共信息资源可分为政府自产性公共信息资源、政府购买性公共信息资源和社会生产性公共信息资源三种类型。政府自产性公共信息资源，就是政府活动所产生的信息资源，如政府机构信息、政务信息、政策法规信息等等；政府购买性公共信息资源，就是由政府购买私人信息资源并提供给公众使用而形成的信息资源，如图书馆的大部分馆藏信息资源；社会生产性公共信息资源，就是由非政府部门活动所产生的公共信息资源，如民间交流活动、社区公务活动、企业经营活动以及网络交往活动所产生的信息资源。
根据受益者需求范围的不同，公共信息资源可划分为全国性公共信息资源和地方性公共信息资源两种类型。全国性公共信息资源一般为供全国公众使用的、无排他性的信息，如中央政府信息、网络信息等；地方性公共信息资源是指以满足地方公众需要为目的而形成和发布的信息，如地方政府信息、地区性天气预报、某部门或单位发布的本部门或本单位信息等等。地方性公共信息资源一般也不具有排他性。
2 公共信息资源的特性与配置效率
作为公共物品的公共信息资源，具有两个基本特性，即公共消费性(或称共享性)与外部性。
——公共消费性。公共信息资源的公共消费性，是指公共信息资源的效用在于公共消费，其目的在于促进公共利益。如果某种信息资源其目的不是为了通过公共消费来促进公共利益，那么它便不属于公共信息资源，而属于私人信息资源。可见，公共消费性是公共信息资源与私人信息资源的根本区别所在。
——外部性。所谓外部性，又叫外在性(externalities)，是经济学中用来描述一种经济行为所产生的外部效用的概念。它是指这样一种现象：一个人的行为影响了他人的福利而相应的成本收益没有反映到市场价格中。经济学家曼昆(N.Gregory Mankiw)指出：“外部性是一个人的行为对旁观者福利的影响。”[6] 斯蒂格利茨(J.E.Stiglitz)指出：“只要一个人或一家厂商实施某种直接影响其他人的行为，而且对此既不用赔偿、也不用得到赔偿的时候，就出现了外部性。”[7] 外部性分为正外部性和负外部性两种类型。如果对他人造成的影响是有利于他人的，就称为正外部性；如果这种影响是对他人不利的，就称为负外部性。毋庸置疑，在公共信息资源的生产和消费过程中，普遍存在着外部性，包括正外部性与负外部性。公共信息资源的正外部性，主要表现为消费者可以免费或者廉价获得所需公共信息，进而有利于自身的学习、科研和决策。公共信息资源的负外部性主要表现为在公共领域中传播的虚假信息、冗余信息、不充分信息、黄色信息等劣质信息对消费者造成的精神负担、污染或侵害。
正是由于公共信息资源的共享性和外部性特性，使得公共信息资源在生产和消费过程中难免出现“搭便车”(free rider)现象和“公共悲剧”(public tragedy)现象。因此，公共信息资源的配置一般采取政府配置方式。政府配置公共信息资源，必须坚持公共利益原则，以提高公共信息资源的共享效率为目标。同时，政府在配置公共信息资源时还要防范和遏制负外部性的产生。
政府配置公共信息资源，也要做好“成本—收益”分析，其关键是安排好共享规模。若共享规模过小，就会出现资源浪费和供给不足的结果；若共享规模超越一定的限度，则会出现拥挤和成本过高的结果。这两种结果都会造成总体信息福利的损失，因而造成配置失败(政府失败)。公共信息资源配置中的共享成本与共享收益，表现为联合成本与联合收益。公共信息资源共享行为的成本是多种多样的，它包括信息生产和信息耗费的有价资源。如图书馆馆际互借过程中的文献发送成本、用户的搜寻成本和用户等待成本；网络信息资源利用中时间、空间、频道、带宽等多种成本。这种成本随着共享范围的扩大有加速增加的趋势，例如馆际互借频繁会加大管理难度，降低用户使用频率；网络信息资源随着使用人数的增加，网络逐渐变得拥塞，用户成本会越来越大。如下图所示。
上图中总收益随着共享范围的扩大而扩大，总成本也会逐渐变大，这样一来就存在一个最佳的共享规模Q，此时的社会联合收益与社会联合成本之差最大，即P、E两点间的距离最大。P、E两点同时左移或右移都将造成共享效率的损失。可见，有效率的共享意味着联合收益是社会收益的测度，联合收益越大，联合成本越低就是越有效率[8]。
3 公共信息资源管理的政府规制
公共信息资源的配置与管理，涉及到社会的信息秩序与信息公平问题。根据公共信息资源的特性，它的管理目标应该定位在保证公共利益的实现，即扩大共享性、防范负外部性。因此，公共信息资源管理的重要任务之一是防止和制止公共信息资源的部门垄断或私人垄断。部门垄断或私人垄断的信息资源，其供给目标必然是经济利润，不可能保证整个社会的信息秩序与信息公平。因此，为了保证公共信息资源的公共利益目标，进而保障社会的信息秩序与信息公平，政府必须对公共信息资源进行必要的规制(regulation)。
政府对公共信息资源的规制，应主要做好如下三方面的工作：
第一，建立健全政府信息公开制度。
政府是公共信息资源的最大拥有者。因此，政府信息的公开程度决定了公共信息资源的共享程度。政府信息资源是一种典型的公共物品，因而社会公众有权利要求政府开放其信息，政府也有义务公开其信息。政府信息公开是政府维护信息民主和人民主权原则的基本表现，也是政府民主施政和国家政治民主的基本要求。从法理上说，政府信息公开是为了保障公民的知情权。知情是公民参与民主决策的基本前提。为了最大限度地保障公民的知情权，政府除了危及国家安全、社会秩序和公民隐私权的信息之外的其他信息都应全面公开。而且，政府还有责任为公众依法获取政府信息提供各种方便服务。然而，“政府官员有着制造信息秘密的激励，因为借此可以获取租金。……官员总是有着保密的强烈欲望。”[9] 所以，政府应按照“公开为原则，不公开为例外”的原则，建立健全政府信息公开制度，把政府信息公开纳入制度化轨道。美国是世界上政府信息公开制度最健全的国家。1966年美国就颁布了《信息自由法》，把政府信息公开全面纳入到了法治化的轨道；1990年又制定了《美国的公共信息准则》，在该《准则》中，提出了八条政府信息资源管理准则[10]：①公众有权获取公共信息；②联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境；③联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配；④联邦政府应保护使用或要求提供信息的人员的隐私权，也应保护那些在政府记录中有个人信息的人的隐私权；⑤联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政府机构都应如此；⑥联邦政府不应允许随意乱收费，以免妨碍公众获取公共信息；⑦联邦政府应保证提供有关政府信息容易使用的信息，对于各种形式的信息，都能以单一的索引查询；⑧无论信息利用者居住在何地及在何地工作，联邦政府都应保证他们通过全国信息网络和像出借政府出版物的图书馆那样的程序来获取公共信息。
政府应首先打破自己的信息垄断地位，向公众开放政府信息，并制定约束和规范自身的信息公开制度，这是政府在公共信息资源管理上做出的自我规制表现。
第二，实施政府信息开发利用主体的多元化策略，以提高政府信息资源开发利用的效率。
以往人们普遍认为，政府信息资源作为公共物品，只能由政府提供，而其他部门不可能也不允许介入。这种认识其实是思维和政策选择上的误区。正是这种认识误区致使政府信息资源管理的低效率状态长期得不到根治。长期以来，政府信息资源被政府独家垄断，其结果是开发利用效率的低下。究其原因，就是垄断造成的竞争意识的缺失。没有竞争就没有效率激励。以诺贝尔经济学奖获得者布坎南(J.M.Buchanan)等人为代表的公共选择学派指出，政府公职人员并不是经济上的“阉人”，而是追求自身利益最大化的“经济人”。政府公职人员履行职责所消耗的经费来自公民的税金，按照另一位诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼(Milton Fredman)的说法，政府公职人员是在“用别人的钱，办别人的事”[11]。在这种情况下，政府公职人员难免在履行信息公开与服务职责时缺乏成本意识和效率意识。因此，现在的人们已经普遍认识到，解决政府信息资源开发利用效率低下问题的关键是：打破政府垄断，引进竞争机制。而要引进竞争机制，就必须实行政府信息资源开发利用主体的多元化，允许非政府部门参与政府信息资源的开发利用。也就是说，为了提高政府信息资源的开发利用效率，有必要实行市场化、社会化的开发利用策略。
在政府信息资源的市场化、社会化开发利用方面，美、英、日等发达国家已有先例，并取得了较好的成效。如美国政府非常注重协调联邦政府和私营机构的关系，使两者在信息资源的开发活动中建立起亲密合作的伙伴关系。1990年由DTI编辑出版的报告《政府拥有的可交易的信息：政府部门与私营部门信息交易指南》指出，在信息市场内，对于那些已经形成了市场价格的信息，政府可按市场价格出售；对于那些尚未形成市场价格的信息，政府在最初提供给私营部门时可以只收取信息成本费，此后信息价格会逐渐上升，直到一个完全的市场价格形成为止。该报告还指出，信息交易之后的信息抽取与加工活动应由私营部门投资完成，政府部门不要直接参与；并对可由私营部门提供的信息服务，政府部门不应在非商业化基础之上再提供类似服务。在英国，1983年，英国的信息技术咨询小组(ITAP)在其报告中建议，应把公布政府拥有的信息作为刺激英国信息产业发展的最重要的一步，即将政府所拥有的部分可公开的信息以交易的方式提供给私营信息部门开发利用[12]。
国内学者周毅先生也认为，政府信息开发利用中的很多项目可以实行市场化、社会化运作，如：政府机关登记簿与办事指南的编制；政府出版物的印制与发放；公共信息亭的建设、管理与维护；政府的文本型信息的电子化与专业数据库的建设；对遥感影像、电子地图等数据的标准化建设，等等[13]。
笔者认为，政府信息资源开发利用的宗旨是为了更好地满足公众对政府信息获取的需要。公众对政府信息的需要是个性化和多样化的，政府垄断性的、单一的开发利用模式显然难以满足公众的个性化和多样化需求。而且政府垄断性的开发利用必然带来低效率的结果。所以，在政府信息资源开发利用中引进竞争机制，实行市场化、社会化开发利用策略，是提高政府信息资源开发利用效率的必要途径。不过，在政府信息资源开发利用中引进竞争机制，竞争主体在经济利益的驱使下，容易做出只顾效率、不顾公平的行为，致使公众利益受损。为了避免出现这种情况，政府必须采取适当的经济、法律、行政等手段，对竞争主体的行为施以严格的政府规制。
第三，防范和制止公共信息资源的滥用。
历史经验证明，公共信息资源由于其非排他性和非竞争性特性，往往诱使人们产生不必珍惜、不必节约的心理，从而极易造成过度使用现象。休谟(David Hume)讲的“公共悲剧”故事，就是针对这种公共资源过度使用现象而言的。亚里士多德也曾指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。”[14] 不仅如此，一些部门或个人往往利用公共权力把非排他性的公共信息资源转变为排他性的信息资源，从中谋取部门利益或个人利益，由此产生公共信息资源的滥用现象。下面列举几宗近期在国内发生的公共信息资源的滥用案例：
(1)2003年，江苏省高招办以招标方式、以120万元的价格把普通高校高考及全省成人高考考分查询和录取信息的发布权“卖”给了江苏电信。这样，只有付费(电话费、短信费等)的考生才能查询到自己的考分。这等于剥夺了不付费考生的查询权利。事实是，当年该省每名考生均缴纳了140元的考试费，这140元中理应包含考分查询费，然而现在又收取查询费，这显然属于重复收费。教育行政主管部门既然向每名考生收取了140元的考试费，考分信息对全体考生来说就成了无排他性的公共信息资源，理应“无偿”(即不再收取费用)提供考分查询服务，这既是主管部门的正当权力，也是其应尽的职责。而江苏省高招办的这种做法，显然是把公共权力当作了谋取部门经济利益的“私权”，这是典型的公共信息资源滥用事件。
(2)2002年7月30日，《北京晚报》以《北京114查号台办中介收提成挣钱有点黑》为题，披露了114台向一开锁公司提供独家服务的新项目——凡成功提供一次开锁交易信息，属于汽车和保险柜开锁的收取30元信息费，文件柜收取15元，防盗门或其他锁具收取20元，其他情况包括配钥匙等收取5元。而河南郑州市，114台就与河南新视力广告公司签订了《114行业首查服务协议》，协议约定，客户向114查号台提出无具体名称、无限定范围的公交广告行业号码查询，114台首报新视力公司，新视力公司为此每月向114台支付4000元服务费。还有，据浙江《今日早报》报道，在旅游胜地杭州，尽管有民航售票处、国旅、青旅、航空国旅等10多家票务公司，但在查询时你若说不出具体票务公司的名称，114台就会告诉你民航杭州售票处或浙江经贸票务公司的电话。据说，这是因为杭州114台开展了“行业优先报号”活动，而要享有这一优先报号服务，客户必须支付更多的费用[15]。毋庸置疑，114台是最具典型意义的公共物品，即是政府指定电信部门平等服务于社会公众的公共信息平台。而且，114台的报号服务对公众是免费的(这是市场经济条件下电信部门准入市场的基本条件)。然而，前述114台的做法，显然是在“区别对待”名义下实施信息歧视行为，也是公共信息资源滥用行为。
(3)不久前，国内某高校图书馆，从阅览室拥挤现象中想到了“拥挤成本外部化”的办法——向学生“卖”座位。其价格因座位条件优劣从30元到60元不等。此事立即引起了学生和媒体的强烈反响。我们知道，图书馆也是典型的公共物品，它的宗旨是维护社会的信息公平，社会公众都可平等获得图书馆服务。然而，这所高校图书馆却把只具弱竞争性而无排他性的图书馆服务转变成了付费才能购买的排他性服务。这又是一种典型的公共信息资源滥用表现。
对于私人信息资源的配置来说，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则是可以接受的，但对公共信息资源来说，由于其公共利益取向和共享性特性，对其配置则宜坚持“公平优先，兼顾效率”的原则。公共信息资源的过度使用或滥用，必将带来缺失公平的畸形发展，最终也会导致整体信息福利减损的恶果。因此，为了保障社会的信息秩序和信息公平，政府必须对公共信息资源的过度使用和滥用行为加以严格的政府规制。