行政复议困境的解决之道，本文主要内容关键词为：行政复议论文,困境论文,解决之道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF3 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8466（2008）01-00078-05
一、行政复议制度实施情况令人堪忧
自《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）正式实施以来，作为公民权利救济和行政纠纷化解的一种重要机制——统一的行政复议制度——在我国的建立已有七年之久。该法的颁布实施，不仅使我国行政复议制度的法律依据得以“升格”，而且还通过一系列的制度创新使行政复议成为一种日渐独立的法律制度，因而得到了学界的普遍赞许。有学者就曾经指出：“行政复议法对完善和促进中国现代制度文明，促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义”。[1] 然而，几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”，甚至正在蜕变为法治的某种装饰品。
困境的表现之一在于行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。据统计，自1991年1月到1998年年底的8年中，全国各级行政复议机关共受理行政复议案件24万多起，平均每年3万多起。[2](P448) 在《行政复议法》施行的头两年，全国行政复议案件的数量有明显上升。其中，2000年全国行政复议案件总数为74448件，比1999年同比增幅超过100％；2001年案件总数又上升至83487件，比2000年同比增长8.6％。然而，自2002年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4％。此后，行政复议案件总数一直徘徊不前。与此相对应的是，全国行政复议案件呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。以江西省为例，自《行政复议法》施行以来的三年多时间里，江西省99个县级政府共收到行政复议申请1146件，决定受理954件，仅占该省行政复议受案总数的23％，平均每年只有318件，每个县年平均仅3.2件；而该省设区市政府则平均受案25件，为县级政府的7.8倍。同时，该省还有十几个县级政府从未受理过行政复议案件。① 如果说省部级行政复议机关因级别较高等原因而致行政复议受案数较少尚可理解的话，那么对于处在行政执法第一线及行政复议最前沿的县级政府来说，如此低迷的受案数的确令人堪忧。更重要的是，行政复议受案数过少又会引发一连串的不良反应：行政复议工作不能受到同级人民政府的重视与支持、从事行政复议工作的人员逐渐丧失对行政复议工作的热情、行政复议制度的社会认同感随之下降……虽然受案数量的多少并不是衡量行政复议工作是否有效开展的唯一标准，但过少的受案数以及畸形的受案与执法比至少表明行政复议制度的实施现状不容乐观。
困境的表现之二在于行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。如果说各级行政复议机关能够就数量极其有限的行政复议案件依法作出公正处理的话，那么行政复议制度也应当能够赢得社会的认同。然而，就在数量极为有限的行政复议案件中，全国行政复议机关作出维持决定的比例竟一直稳居50％以上。无论是上级主管部门办理的行政复议案件，还是同级人民政府所办理的行政复议案件，维持率始终都是纠正率的两至三倍。行政复议案件维持率的不断攀升，不排除有行政机关依法行政水平提高的因素，但更多的则是人为因素甚至非正常因素所引起的。以山东省为例，2000年，全省各级行政复议机关共受理行政复议案件5174件，经复议又起诉到法院的有1376件，占26.6％，其中被法院维持的为52％；2001年，共受理复议案件5254件，经复议又起诉到法院的有2009件，占38.2％，法院的维持率锐减至13％；2002年，共受理复议案件4670件，经复议又起诉到法院的有1813件，占38.8％，法院的维持率为48％。② 法院对行政复议决定的大量改变，从一个侧面反映了行政复议处理纠纷的不公。与此形成鲜明对照的是，近几年来，我国的行政诉讼案件却有了较快增长，而信访这一具有中国特色的非正式纠纷解决方式也倍受公众的青睐。在全国各地，同时期信访案件的数量竟有复议案件的数百甚至上千倍之多。其中，有相当一部分信访案件都是属于行政复议受理范围的。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这一多少带点“人治”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择行政复议这种既经济又便利、既彻底又快捷的纠纷解决方式，这种现象的确发人深思。毋庸质疑，公正性的缺失是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。
困境的表现之三在于行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法发挥。同其他行政纠纷解决机制相比，行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。在实践中，受“行政化”指导思想的驱使，很多地方用办文的方式来办理复议案件，复议案件往往要经过多道程序的审批。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任——分管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。[3] 更令人不解的是，全国很多省区市甚至省设区市及县级人民政府或其法制机构还专门以下发“红头文件”的形式，强制性地要求行政复议机构必须按照上述层层送审程序办理复议案件。以这种极度“官僚化”的层层审批方式来处理行政复议案件，不仅违背了行政复议快捷、便民的立法宗旨，而且还直接割断了行政复议申请人与整个复议过程的联系，为暗箱操作、行政干预乃至官官相护提供了滋生的温床。如果说行政复议本身的公正性原本就低于行政诉讼的话，那么上述繁琐的内部处理程序则使得行政复议唯一的优势——高效——也化为乌有，这是当前行政复议制度实践中的又一重大隐忧。
总之，行政复议制度实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。究其原因，既有现行法律规定的不明确，也有现行行政复议体制的不独立，更与处在行政法治建构过程之中的当下中国的整体社会环境息息相关。行政复议在解决纠纷和权利救济上的乏力，不仅影响到社会秩序的稳定和官民关系的和谐，而且还进一步动摇了民众对厉行法治的信心。为此，探寻行政复议制度在当下中国摆脱困境的可能出路进而防止其蜕变为行政法治的装饰品，应当成为学界同仁的重要使命。
二、权利救济和纠纷解决观的回归是摆脱行政复议困境的前提
诚如有的学者所言：“行政复议的性质是行政复议的根本问题，它关系到设置行政复议制度、程序的内容、方向与模式，只有明确而恰当的定性，才会有自成一体的而不是自相矛盾的、正确的而不是偏差的制度模式与制度内容。”[4](P1) 其实，早在我国行政复议制度确立之初，理论界就对行政复议制度的法律性质存在激烈争论，并形成了“行政说”、“司法说”及“行政司法说”等三种不同的观点。[5](P312-314) 与此相对应的是，在《行政复议法》的立法过程中，起草者对行政复议制度的定位也出现了重大的认识偏差。国务院法制办公室代表国务院向全国人大常委会就《行政复议法（草案）》所作的立法起草说明中首先就表明了该法起草的指导思想，即“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。按照草案规定，除法律另有规定外，行政复议实行一级复议制，不搞两级复议；具体复议的事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作，不另设独立的、自成系统的复议工作机构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证。”③ 立法起草者的上述认识固然能够实现行政复议制度的独立化，但其本身也存在明显偏差：第一，片面强调行政复议的“内部监督”功能，而对行政复议更为重要的“权利救济”和“纠纷解决”功能却有意淡化甚至漠视；第二，片面强调行政复议程序的“行政性”，拒绝作为纠纷解决机制的行政复议制度对最低限度的程序公正的渴求；第三，简单地将行政复议主体的行政性与行政诉讼程序的司法性相对立，没有对司法程序在行政领域的援用给予必要的关注。令人遗憾的是，这种落后的观念直接延伸到《行政复议法》的实施过程中，致使行政复议的内在功能难以有效发挥。
笔者认为，我国行政复议制度困境的摆脱首先就必须从重塑复议观念开始。过多地纠缠于行政复议的行政性与司法性之争就如同学界分析行政立法的行政性与立法性一样，并没有多少实际意义。原因在于，以主体为标准，行政复议当然是“行政性”的；而以程序为标准，则行政复议又具有“司法性”特征。标准的不同表明了认识角度的不同，因而很难对行政性、司法性或行政司法性做出绝对的对错判断。很显然，对行政复议法律性质的认识远远不能停留于此。相反地，必须将行政复议制度置于整个行政法治的宏观背景中进行考察，方能对其性质有准确把握。
那么，行政复议制度的本质属性是什么呢？或者说，人类社会为什么会在公法领域选择行政复议制度？笔者认为，对上述问题的回答必须从权利入手。“无救济无权利”、“救济优于权利”道出了权利的真谛。事实上，人类的权利从开始就是与救济相联系的。“当人类脱离了盲动或依附而获得了一定的权利时，也必有与之相适应的救济手段相随。没有救济可依的权利是虚假的，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。花朵可为人类添美，但虚假的权利只能是伪善。”[6](P368) 可见，只有当公民权利遭受侵犯能够获取有效救济时，“纸面上”的权利才能转化为“活生生”的权利。在现实生活中，公民之间侵犯了彼此的权利时，可以通过调解、协商、仲裁或诉讼等多种方式寻求解决。但是，当公共权力侵犯到公民权利时，后者往往处于极为不利的地位，因而一国能否为公民提供有效的公法救济就成为衡量该国人权保障程度的重要标尺。而行政复议制度的产生正是出于保护公民权利的现实需求。当个人的合法权益遭到行政机关的侵犯时，个人就可以通过申请行政复议的方式来启动权利救济程序寻求法律保护。可见，行政复议制度最根本的目的是保护公民的合法权益。虽然现行《行政复议法》第1条将“纠正违法或不当行政、保护公民合法权益、保障和监督行政机关依法行使职权”都视为行政复议制度的目的，但与保护公民合法权益这一根本目的相比，无论是纠正违法或不当行政，还是保障和监督行政机关依法行使职权，都只是一种次级目的。也就是说，行政复议制度在为公民权利提供有效救济的同时，还可能会附带地起到监督和纠偏的效果。将行政复议制度定位于公民权利的救济方式，可以说是对行政复议制度本质的回归，能够促使行政复议的制度设计更加科学和理性。
作为公民权利救济方式的行政复议是通过什么形式来实现这一根本目的的呢？也就是说，公民权利的救济是在什么样的过程中得到体现的呢？笔者认为，对上述问题的回答必须从纠纷的客观存在及其解决入手。法社会学的研究表明，有社会就有纠纷，纠纷是在特定的社会条件下，在特定的主体之间发生的。具体到行政法领域而言，行政相对人与行政主体之间的纠纷是最为典型的行政纠纷。行政纠纷起因于行政权力的实际行使，行政权力尤其是行政自由裁量权犹如一把“双面刃”：既有可能保障公民私益，促进社会公益；同时，又存在侵犯私益、危及公益的负面效应。就行政主体与行政相对人双方而言，其各自的利益往往处于对立状态。按照经济分析法学的观点，行政主体如同公民个人一样，都是理性的“经济人”，出于追求自身利益最大化的考虑，他们都会对行政权力的行使做出利己的解释与判断。而行政瑕疵的客观存在，又进一步加剧了行政纠纷存在的几率。在现代法治社会，希冀行政相对人对行政主体所作的任何行政行为都一味地容忍，既不合乎道德要求亦不可能成为现实。为权利而斗争就是为正义而斗争。诚如学者所言：“拥有近代的人格主体性的人，不仅意识到为了对抗侵害权利而主张自己的权利是问心无愧的正当行为，甚至会感到只有主张权利和为权利而斗争才是肩负维护这种秩序的权利人为维护法律秩序所应尽的社会义务。所以对他们来说，默认侵害权利的行为，或对此置若罔闻是难以忍受的痛苦，而且甚至被当作不履行社会义务来意识。”[7](P56-57) 因此，当行政行为做出之后，行政相对人往往就会通过各种手段来表达对该行为的异议，从而引发现实的行政纠纷。既有行政纠纷，就需要化解行政纠纷的场所、机构及相关的程序规则。而行政复议制度正是出于解决行政纠纷的现实需要而产生的。行政复议机关作为居中裁判者，按照既定的程序对行政相对人与行政主体之间的争议进行审理，并作出最终的处理决定。因此，整个行政复议的过程就是行政复议机关接受、审查和处理他人之间行政纠纷的过程。没有这种特定的纠纷，也就没有解决这种纠纷的行政复议制度存在的必要，公民权利的救济也就失去了媒介。将行政复议制度定位于行政纠纷的一种解决机制，有助于实现行政复议程序的司法化和行政复议机构的独立化，从而确保行政复议制度权利救济根本目的的达成。
由此可见，就本质而言，行政复议是一种通过解决行政纠纷而为公民权利提供法律救济的制度。权利救济与纠纷解决如同一枚硬币的正反两面，共同映射出行政复议制度的宗旨。如果说在解决行政纠纷、维护公民权利的过程中，行政复议机关也能够对下级行政机关是否依法行使职权进行监督并追究其违法行政责任的话，那也只是一种“副产品”而已。从这个意义上来说，《行政复议法》对复议性质“本末倒置”的定位注定了行政复议制度的运行必然陷入困境之中。因此，行政复议制度的改革必须首先从重塑观念开始。可以说，权利救济和纠纷解决观的回归是当下行政复议制度走出困境的首要前提。为此，今后在修改《行政复议法》时就应当将第1条表述为“为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，保证行政复议机关正确、及时地化解纠纷，防止和纠正违法的或者不当的行政行为，根据宪法制定本法。”只有在更新行政复议观念的基础上，以“机构独立化”和“程序司法化”为核心内容的改革才能够得以顺利推进，行政复议困境的摆脱才有了坚实保障。
三、主事机构的独立化和专业化是摆脱行政复议困境的关键
人类历史的经验反复表明：纠纷解决的公正性与纠纷解决机构自身的独立性和权威性休戚相关。很难想象一个依附于其他机关、唯其命令是从的主事者能够公正地解决纠纷。可以说，我国当下行政复议公正性差、效率低下的直接原因就在于现行极不合理的行政复议体制，具体表现为行政复议机构独立性、专业性的欠缺。在现实生活中，尽管由行政系统内部专门从事法制工作的机构来办理行政复议案件，但它仅仅是隶属于行政复议机关的一个内设机构而已，不仅没有独立的法律人格，需要完全听命于所属行政机关及其首长，而且对行政复议案件也没有最终决定权，只能将其处理建议送交行政复议机关首长进行定夺。在行政复议机关与纠纷一方当事人的被申请人之间已经存在诸多利害关系的背景之下，让一个隶属于行政复议机关的内设机构去审理复议案件又怎能体现纠纷解决的底线公正？更重要的是，我国各级行政复议机构除了处理复议案件之外，往往还承担着诸如规范性文件审查、执法监督、法制宣传、法制研究、文件起草等多项职能。在职能过多而编制又极为有限的情况下，行政复议机构无法集中精力专事复议案件的审理。加之办案人员的法律素养与行政经验普遍匮乏，实践中行政复议案件的办案质量、社会效果就不难想象了。
因此，在更新行政复议观念的同时，还必须从体制上扫清阻碍行政复议制度实施的“绊脚石”。笔者认为，应当以独立化与专业化为目标，对现行行政复议体制进行彻底改革。具体而言，应当从以下两个方面进行努力。
首先，通过建立统一的行政复议委员会确保主事机构的独立性与权威性，为复议案件的公正审理提供组织保障。事实已经表明，由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件根本无法保障复议结果的公正性。同时，在各级人民政府和各类职能部门内部均设立复议机构实属浪费，不符合机构精简的原则。为此，必须在整合现有各种行政复议机构资源的基础之上，建立隶属于各级人民政府但又具有相对独立性的行政复议委员会。具体设想如下：（1）取消各级人民政府和各类职能部门内部均设立复议机构的做法，以县级以上人民政府为基本单位，在各自的辖区范围内组建统一的行政复议委员会，由该委员会专门负责行政复议案件的审理；（2）行政复议委员会的审查范围包括本级人民政府各部门及下级人民政府所实施的行政行为；（3）各级行政复议委员会虽然设置于政府内部，但与一般组成部门相比具有相对独立性，其人员管理、职务晋升、案件处理均与所在政府无关，各级政府无权干预行政复议委员会对复议案件的审理；（4）行政复议委员会的领导体制可以参照工商、地税等管理模式，实行省以下垂直领导体制，不受地方政府的约束，其中，省以下地方政府行政复议委员会对上级行政复议委员会负责，其人员安排及调整需要报上一级行政复议委员会批准，中央行政复议委员会对全国人大常委会负责；（5）鉴于行政管理事务的复杂性以及少数行业实行的垂直及半垂直领导体制，可以在海关、金融、国税、外汇管理等特殊部门内部设立两级行政复议委员会，专门负责本系统内部复议案件的审理。
其次，通过建立职业化的行政复议官队伍确保主事人员的法律素养，为复议案件的公正审理提供人员保障。来自西方行政法治发达国家的经验显示，提升行政复议人员的“准入”条件有助于复议案件的公正处理。例如，英国的行政裁判所主席往往必须具有法律资历，担任过律师或者其他法律工作，甚至有的裁判所成员必须是某一特定管理领域的专家，原因在于，“裁判所运用的法律往往是非常复杂的，有时甚至会达到连法院也为之困惑的地步，诸如社会保障裁判所、劳资裁判所、土地裁判所和税务裁判所等等都会碰到一些很难解决的法律问题”。[8](P630) 为此，在建立统一的行政复议委员会之后，就必须努力选拔、造就一批具有高素质的职业化行政复议官队伍。具体设想如下：（1）提高行政复议官的任职资格，只有通过国家统一司法考试且经过相应考核的人员才能进入行政复议官队伍；（2）行政复议官的职务晋升、福利待遇、业务培训、业绩考核均由各级行政复议委员会掌握，不受所在行政机关的限制；（3）在行政复议委员会的人员组成上，除了配备一定数量的专职行政复议官以外，还应当仿效我国台湾地区的做法，吸收适当比例的法学专家、技术专家参与进来；④ （4）行政复议所需经费必须单独列入各级财政预算，专款专用，不得被挤占或挪用。
统一行政复议委员会的建立和职业化行政复议官的遴选能够从根本上改变当下行政复议机构的依附性和复议人员的非专业性。事实上，近年来其他领域成功的改革经验也为行政复议体制改革的可行性提供了注脚。例如，通过全国统一司法考试提升司法人员门槛能够保障司法的公正性，通过遴选专家代表参与决策型听证会能够保障决策的科学性，通过吸收人民陪审员参与审判能够提升判决的可接受性，等等。这些改革既昭示了社会转型时期民众对公共决策与司法活动公正性的强烈期盼，也显示了改革者破除体制积弊的勇气与决心。因此，行政复议体制的改革完全可以在近期次第展开。有了主事机构的独立化和专业化支撑，摆脱行政复议的困境便为时不远了。
四、程序的司法化是摆脱行政复议困境的保障
正是出于对行政复议“司法化”的误解和过分担心，《行政复议法》刻意规避了一些必要的程序性制度，如复议申请受理的具体规定，与案件有利害关系的承办人的回避制度，调查取证的规定，以开庭的方式公开审查具体行政行为的合法性和适当性，当事人之间互相质证、辩论，以合议的形式进行裁决等。这些带有“司法化”倾向的程序性制度是在长期的纠纷解决实践中经反复适用而最终形成的，它们早已超出司法的范畴而在更为广阔的法律领域得到适用。作为与司法审查相近的制度，行政复议与之有许多共通之处，为了保证行政纠纷能够得到较为公正的化解，理应吸纳这些世所公认的体现程序正义的法律制度。但由于现行行政复议立法固执地坚持了“行政化”的方向，使得《行政复议法》中的程序性规定很不严谨，甚至连一些保障复议决定公正性的最基本的程序制度都难觅踪迹。于是，在行政复议实践中，各地就不得不纷纷套用普通的内部行政工作程序来处理复议案件，不仅阻断了申请人对复议活动的实际参与，也大大降低了复议活动的效率。在基本制度缺失和设计不严密的情况之下，行政复议制度运行的不畅就不难理解了。
从国外行政诉愿立法发展史上看，自20世纪下半叶以来，随着正当行政程序理念的普及，各国行政诉愿法程序规则的价值追求悄然发生了变化。这种变化集中体现在三个方面，即由“诉愿机关本位”到“诉愿请求人本位”、由“维护行政权威”到“保障公民权利”、由“重视纠纷解决效率”到“强化纠纷解决公正”。其中，口头审理方式的兴起和对诉愿请求人程序性权利的尊重便是上述转变的充分体现。[9](P429) 因此，在更新行政复议观念和改革行政复议体制的同时，还必须以公正解决行政纠纷、有效保障公民权利为出发点，以司法化为目标大力改进行政复议程序制度的设计。有的学者虽然赞同对行政复议制度进行准司法性的改革，但又认为修改《行政复议法》的时机尚不成熟，只能通过制定行政法规的形式弥补其不足。[10] 笔者认为，制定《行政复议法实施条例》固然能解决“燃眉之急”，但它毕竟只是权宜之计，尚不能从根本上消除阻碍行政复议顺利推行的制度安排。因此，我国应当以包括行政诉讼法在内的三大诉讼法的修改为契机，在借鉴域外行政复议有益规定、吸收学界理论研究相关成果的基础上直接对《行政复议法》进行大幅度修改。本着保障行政复议处理决定最低限度公正的宗旨，《行政复议法》至少应当补充或者调整如下几项基本的程序制度。
首先，应当增设如下四项制度。（1）回避制度。具体包括回避的缘由、回避的范围、回避的程序、回避的限制以及违反回避要求所作出复议决定的效力等内容。（2）律师代理制度。应当明确规定当事人可以委托律师参加行政复议，对律师在行政复议过程中的权利和义务一并作出规定。（3）告知制度。强制性地规定行政复议决定书需告知复议申请人不服时享有向法院提出诉讼的权利，并明示管辖的法院及起诉期间。（4）限制改变制度。应当从程序上对被申请人在行政复议过程中的改变行为给予必要的限制，主要包括改变的时间限制、改变之后的通知义务等。同时，应当就被申请人改变之后的复议处理程序作出更加细致的规定。其次，应当调整如下五项制度。（1）管辖制度。取消“自我管辖”的规定，明确对省部级机关具体行政行为不服的，应向国务院提起行政复议，对国务院行政复议决定仍然不服的，可以直接向法院起诉。缩小“条块结合”的选择型管辖体制的适用范围，强化所属政府的管辖权，即对县级以上地方各级人民政府职能部门的具体行政行为不服的，由同级人民政府统一行使复议管辖权；对那些上下级行政机关的工作部门确实存在领导权的，可以由申请人选择向上级主管部门或者同级人民政府提出行政复议。对工商、质量技术监督、地税、国土等实行省以下垂直领导体制的部门具体行政行为不服的，同样由申请人选择向上级主管部门或者同级人民政府提出行政复议。（2）证据制度。应当借鉴《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中的有益做法，对行政复议证据的种类、举证责任的分担、举证的具体要求、当事人之间的质证、行政复议机关对证据的调取、保全与审核认定等作出一揽子的规定。（3）审查程序制度。应当以类型化的思路来重新设置行政复议的具体审查程序，具体而言，可以根据案件性质、标的大小、社会影响程度以及事实认定、法律适用是否存在明显争议等情况，将行政复议审查程序区分为书面审查程序、简易审查程序和听证式审查程序。书面审查程序可以继续沿用现行法律的规定以及实践中的通行做法；简易审查程序可以通过一般的调查、双方辩论即可作出决定；听证式审查程序则应当由行政复议机关依法成立的听证组织按照类似于司法审查的程序审理复议案件。（4）复议中止、终止制度。应当借鉴《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51、52条的规定，对行政复议的中止、终止情形予以明确列举。（5）“规定”审理制度。就程序方面而言，除坚持现行附带审查制度以外，还应当建立单独审查制，即申请人可以单独就规范性文件的违法性提出审查请求，但申请人必须是合法权益可能受到规范性文件影响的相对人。为了使这种审查活动不流于形式，无论是在附带审查还是单独审查过程中，都应当规定当事人享有书面或口头陈述、辩论及提供证据的权利，而规范性文件的实施机关及制定机关承担举证责任，证明规范性文件的合法性。在附带审查中，除非行政复议机关是规范性文件的制定机关或其上级机关，否则不能直接对规范性文件予以撤销或改变，但可以对据此作出的具体行政行为予以撤销或改变。在单独审查中，应当由规范性文件的制定机关或其上级管辖，可以直接对规范性文件予以撤销或改变。
正如有的学者所言：“在现代行政活动中，仅仅依凭压制性的权力作用是不够的，行政权作用的结果必须有一种正当性证明。”[11](P36) 事实表明，这种正当性只能来源于行政权力行使者对程序的遵守，即“通过程序获得正当性”。在对行政复议程序进行以司法化为导向的改革之后，行政复议纠纷解决与权利保障的公正性才有了更加坚实的基础，我国行政复议制度的困境才有望真正得以摆脱。
［收稿日期］2007－11－25
注释：
① 数据来源于江西省人民政府法制办公室：《县级政府行政复议现状分析与对策》，全国依法行政理论研讨会（2003年8月，呼和浩特）论文汇编之五。
② 数据来源于刘东生（山东省人民政府法制办公室）：《行政复议制度发展障碍分析》，全国依法行政理论研讨会（2003年8月，呼和浩特）论文汇编之五。
③ 参见杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）的说明〉》，1998年10月27日第9届全国人民代表大会常务委员会第5次会议。
④ 我国台湾地区《诉愿法》第52条规定：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”
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