国家投资战略重点向农村转移的思考，本文主要内容关键词为：重点论文,战略论文,农村论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从全国范围看，“三农”问题已经成为制约整个国民经济发展的瓶颈、解决这一问题，既需要从农村分配关系调整、农民素质提高等方面采取措施。更需要中央政府从国民经济发展的全局出发，把“回报农民、反哺农业、扶持农村”作为一项大政策、大战略，实行国家投资战略重点向农村转移，促进城乡经济协调发展，实现农业现代化和整个国民经济的现代化。
农村经济社会发展滞后已经成为制约国民经济发展的瓶颈
农村经济社会发展滞后，可以从改革开放20多年来，城乡居民收入差距的变迁过程中看出来。1978—1985年，经济体制改革率先从农村取得突破，极大地调动了农民的生产积极性，这一阶段农民人均纯收入以年均15.18％的速度超常规增长，比同一时期城镇居民人均可支配收入的年均增幅高出8.2个百分点，比同一时期全国GDP的年均增幅高出5.38个百分点。1978年城乡居民名义收入之比为2.57∶1，到1982年达到改革开放以来的最低点1.82∶1。随着改革的重心从农村转向城市，城乡居民收入差距重又拉大。1994年，城乡居民名义收入之比达到改革开放以来的最高点2.86∶1，之后几年这一比例始终徘徊在2.40—2.80∶1之间。尤其是1997年以来，城乡居民收入差距呈现显著扩大之势，2000年，两者之比达到2.79∶1，重新回到改革开放初期的水平。如果按可比价格折算，2000年农村居民的人均纯收入只相当于城镇居民20世纪80年代中期的水平。与农民收入水平增长缓慢相对应，城乡居民储蓄存款的差距越来越悬殊，到1998年底占人口总量30％的城镇居民储蓄占总储蓄额的比例高达80％，而占全国人口70％的农村居民储蓄仅占储蓄总额的20％，（注：中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队：《2000-2001年：中国农村经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2001年。）农民收入增长缓慢，直接影响和抑制了投资和消费需求的增长，最终严重制约着国民经济的发展，整个农村市场启而不动，九亿农民消费能力低，是全国工业品生产过剩、工业经济和城市经济缺乏活力的重要性因素。
从理论上讲，如果把国民经济总体分为城市和农村两大部门，那么这两大部门便犹如国民经济的两只轮子，其中任何一只轮子出了问题或过快过慢，都将直接导致国民经济总体的失衡，对国民经济的整体发展是极为不利的。虽然说我国是一个农业人口大国，在一定阶段内需要优先发展城市和工业，农村社会发展不可避免地要慢一点，但今天的现实是，农村经济社会发展已经显得过于缓慢了，同城市社会的裂痕已经越拉越大。在广大中西部地区，城乡社会实际上已经形成断层，农村社会已经到了明显“赶不上趟”的地步，并严重制约了国民经济的发展。这就需要国家改变长期实行的城市倾斜发展战略，把农村和城市视为一体，顺应加入世贸组织的国际潮流，对城乡居民实行同一“国民待遇”，把回报农民、反哺农业、扶持农村作为今后相当长一个时期的治国方略，通过转变国家投资战略重点，补偿几十年来国家对农村经济社会发展的巨大“欠账”，激活广阔的农村潜在市场，加快农业和农村现代化步伐，促进国民经济良性互动、协调发展。
回报农民、反哺农业、扶持农村的时机已经成熟
无论是革命、还是建设时期，农业、农村、农民都对我们党的事业发展及人民政权的建立和巩固做出了巨大贡献。新民主主义革命时期，正是有了亿万农民的拥护、支持、参与和牺牲，我们党才通过走“农村包围城市”的道路，取得新民主主义革命胜利。建国后，国家长期推行工业优先和向城市倾斜的政策，一方面巩固了政权，另一方面构筑了强大的工业经济基础，使综合国力稳步提升，这主要归功于农村的高积累。正是由于农村的高积累为工业及城市经济发展奠定了坚实的基础，才使之获得高速增长。
但从农业发展来说，由于国家长期以来对农业投资太少，广大农村失血严重，农业发展受到严重制约，从而使农业、农村的现代化进程远远落后于城市，造成国民经济发展的严重失衡。多方面的研究表明，建国后国家不仅很少向农村投资，而且农村一直处于资金净流出的地位。改革开放前的1950—1978年，资金从农村和农业年均净流出额约为155亿元；整个20世纪80年代这一数字急升为每年约1400亿元；虽然20世纪90年代中后期资金净流出量开始呈逐年递减之势，但是，1990—1998年，这一数字每年仍高达1500亿元。（注：尹从国：《21世纪中国农业现代化的战略选择：工业反哺农业》，《农业现代化研究》2002年第2期。）财政支农作为国家对农业的直接分配方式和投资方式，能够反映出国民收入分配中的工农、城乡关系。20世纪90年代以来，我国财政支农资金的比重一直在下降，1991—1997年分别为10.3％、10.0％、9.5％、9.2％、8.4％、8.8％、8.3％，1998年后开始稍有增加，但主要是增发国债用于大江大河堤防、大型水利枢纽工程等，直接投入农村社会发展的仍然很少。（注：张晓山、崔红志：《调整国民收入分配格局，从根本上改变二元结构》，《经济日报》2002年4月5日。）从农村信贷角度更能看出农村资金净流出的严重性。由于我国长期实行农业支援工业、农村支援城市的金融政策，农村金融机构实际上长期承担着从农村吸收资金为国家工业化和城市发展服务的职能，为农业特别是为农村发展提供的贷款服务微乎其微。《中国金融年鉴》各年的数据表明，人口占70％左右的广大农村，每年从国家金融系统获得的贷款从未占到全国金融贷款总额的1/7，尤其是直接从事农村信贷的农村信用社，长期以来资金外流严重。改革开放以后，作为我国农村经济主体的农户一直存在十分严重的贷款难问题，农户从农村信用社获得的贷款从未达到农村信用社贷款额度的20％。2001年，全国9亿多农村人口的农业贷款总额仅相当于3亿多城里人购房贷款的一半。国家确定的应该投向农村和农业的扶贫款及农村信用社贷款，实际上大多转移到城镇和县乡工业企业。
世界上许多工业化国家的发展历史表明，在工业化的初始阶段，农业、农村向工业、城市提供一定程度的积累具有一定的必然性和普遍性。但是，从一个较长时期来观察，工业与农业、城市与农村在经济发展的整体演进中是能够实现共同繁荣的，其中的关键在于国家经济发展战略应随着经济的发展做出相应的调整。也就是说，在工业化的初始阶段是农业支持工业，为工业的发展提供大部分积累，而当工业有了相当程度的发展后，应回过头来反哺农业，扶持农村，进而实现工业与农业、城市与农村的协调发展。
根据一些发达国家经济发展的经验，工业对农业的反哺一般发生在经济高速成长时期，而且当经济发展水平达到如下四条标准时经济反哺进入强烈和明显阶段：一是农业在GDP中的份额下降到15％，在工农业增加值中，工业和农业所占份额的比例为3∶1；二是农业就业人数占社会总就业人数的比例降到30％；三是城市化水平达到35％以上；四是人均GDP（1980年美元）达到800—1000美元。我国的上述四项指标到2000年分别为：农业占GDP的比重为15.9％，工农业增加值所占比重分别为50.9％和15.9％，基本上是3∶1；农业就业人数占全部就业人数的50.0％，如果考虑到每年大量外出打工人员和乡镇企业从事非农产业人员，则这一比例大体上也就在30％左右；2000年我国城市化率为36.09％；我国人均GDP按汇率法计算已达860美元左右。（注：尹从国：《21世纪中国农业现代化的战略选择：工业反哺农业》，《农业现代化研究》2002年第2期。）通过比较这些指标与国际经验标准，同时考察我国经济社会生活中二元结构的对立和城乡之间的严重不对称现实，足以说明我国经济已经进入了需要反哺农业、回报农民、扶持农村发展的新阶段。
在我国这样一个发展中的农业大国，实行回报农民、反哺农业、扶持农村的政策，需要制定一个类似西部大开发那样的国家投资战略。鉴于粮食和农副产品供应已经长期相对过剩，国家财政投资在继续保持粮食生产安全的前提下，应逐步把投资重点转移到支持农村社会发展方面。对于那些有市场效益的种植业、养殖业，一般应当依靠农村经济结构调整和完善农村金融信用服务体系等市场经济的办法引导其投资和发展，对于那些没有市场投资效益的农村基础设施建设和农村社会公益事业，则应加大政府特别是中央政府投资的力度，这实际上也是加入世贸组织后扶持农业的“绿箱政策”要求。
这种主要依靠国家力量，通过回报农民、反哺农业、扶持农村，最终实现农业、农村现代化的做法在国际上也不乏其例，如美国、日本、韩国，在通往现代化过程中都成功经历过这种阶段。其中最具典型意义的是韩国的“新村运动”（1971—1982）。韩国“新村运动”的中心任务是农村启蒙、经济发展和社会进步。农村启蒙主要是通过宣传、教育和政府补贴的形式达到改变农民精神面貌的目的，强调农民的合作、友谊、勤奋和参与意识。经济发展主要包括增加基础设施项目和增加农户收入项目，前者如道路扩展（村庄道路和村庄到农田的道路）和小规模灌溉工程（小水坝、水塘、排灌渠等）。后者如家畜饲养、推广经济作物、发展专业化生产区、合作耕作以及建立各种“新村工厂”以增加非农业收入。社会进步则主要体现在环境改善（如修建供水系统、排污系统、公共澡堂、公用水井、洗衣房等）、住房改善（如屋顶改建、房屋维修、村庄重建）和公共建设增加（如扩张电网、通讯网）。围绕这一中心任务，韩国政府通过政府投资、乡村配套和银行信贷等形式实施了对农村地区的全方位改造，从而达到了改造农民居住环境、缩小城乡之间差距的目的，最终实现了农业、农村现代化。有资料显示，在“新村运动”中，韩国政府的财政资助占总投资额的比例很高，除了1972年和1973年在20％以下，其他年份都在20％以上，其中1975年、1979年、1980年和1982年政府财政投入均在40％以上，最高年份政府投入高达59.2％。这一运动的广泛持久推行，彻底改变了韩国农村的落后面貌，而农村基础设施等建设和经济发展又反过来刺激和拉动了工业和城市经济发展，从而使经济的高速增长同农村的现代化建设相互促进，取得了很大的成功。1965—1969年，韩国城市户均年收入增长14.6％，而农户收入为3.5％，但在1970—1976年，城市户均年收入增长4.6％，而农户收入为9.5％。其中在1974—1977年间，农村居民的收入水平曾一度超过城市居民的收入水平。到1996年，韩国已完全实现了城乡居民收入均等。（注：杨万江、徐星明：《农业现代化测评》，社会科学文献出版社，2001年。）当然，我国是一个农业人口大国，不可能像韩国那样在10多年时间内实现这一目标，但经过努力，20—30年时间基本上可以达到。
向农村投资的资金来源、方向选择和有效性保证
为协调城乡经济社会发展，通过国家投资的战略转移弥补农村经济社会发展的巨大资金缺口，为城市经济和工业发展创造市场需求，首先需要解决资金来源问题，在此基础上需要结合我国农村社会的现实，统筹规划，严密组织，正确把握农村投资的方向，确保投资的有效性。
就资金来源而言，国家对农村加大投资力度是完全有可能的。我国的积极财政政策已实施5年，成效十分明显。目前，经济过剩、需求不足、物价持续走低、社会投资乏力、银行存贷差进一步拉大，这些都表明积极财政政策需要继续实施。但是在已经形成的主要投资领域中，经济效益好，十分紧迫的好项目已经不多，这就需要对发行国债的投资结构进行调整，逐步向农村基础设施和公益事业转移。我国银行存贷差积累已超过3万亿元，在社会投资短时期内不可能显著激活情况下，中央政府应当把民族积累通过国家意志投向最需要发展的领域，形成有效的投资。我国的财政每年收入已超过1.5万亿元，国家承担债务、负债发展的能力已大大增强，加大向农村投资份额已完全可能。我国的外汇储备已超过2600亿美元，动用一部分外汇储备支持农村社会发展也是应当和可行的。此外，为实施宏大的农村投资计划，国家还可以举借一定的低息或无息世行贷款和外国政府贷款。只要保证投资有效，方向正确，随着我国农村经济发展和整个国民经济总量的扩大，国家偿债能力也会不断增强。按照这样的思路，金融国债发一部分，财政投入一部分，外汇储备动用一部分，国外资金引进一部分，地方政府配套一部分，在10—20年时间内向农村基础设施和公益事业投资10000亿—20000亿元，在起步阶段大体上每年投资1000亿元是完全可能的、可行的。
就投资方向选择而言，按照市场经济条件下政府对社会提供公共产品的应尽职能，向农村投资可在以下六个方面加大力度：
一是村级道路建设。据测算，在全国200多万个自然村庄中，除去那些村庄规模太小、户数少、人口少的零星村庄和修路难度太大的深山区村庄以及已经修筑了硬化路面的村庄外，现阶段有修路紧迫要求和修路价值的村庄共100万个左右。每个村庄大体需要修建2—4公里硬化路面，按照现行平原地区4级乡村公路投资标准，每公里硬化路面需要投资15万元左右，如果每年国家能够专项投资300亿元人民币，就可以修筑村级道路20万公里，经过10—20年的努力，总投资3000亿—6000亿元人民币，可以修筑农村道路200万—400万公里左右，大体上实现全国绝大多数村庄通公路，基本上形成覆盖全国的农村公路网。
二是农村中小学教育投资。从国际经验看，世界上大多数国家的基础教育投资都是由国家财政负担的。我国实行农村税费改革以后，长期形成的“人民教育人民办”的农村中小学基本建设投资格局已不复存在。因此，顺应国际化潮流，真正实现农村中小学教育的义务化，保证农村中小学基本建设像城市中小学一样由国家投资，已成为我国财政义不容辞的职能。经过前几年“普九”达标，我国大多数农村中小学面貌有较大改善，但目前仍有一定比例的学校办学条件亟待改善，加上农村校舍质量差，每年都有新的危房出现，国家应当把这部分投资承担起来。同时考虑中小学日常教育经费由国家和省、市、县三级财政保证，在现有基础上，如果中央财政每年向农村教育增加投资300亿元，经过10年左右时间，就可以大体上改变农村教育基本条件的落后局面。这样不仅可以大大减轻农民负担，提高农村人口的受教育水平，开发巨大的农村人力资源，促进农村经济社会发展，并能为城市输送高素质劳动力资源，而且还可以把县乡政府从“教育财政”中解放出来，把更多的时间和精力投入到农村建设和切实为农民服务上来。
三是农村自来水供应及排污系统建设。人口稠密地区的自来水供应设施，是政府应当先期投入、然后市场化运行的公共产品服务。目前，在全国74万个行政村中，绝大多数村庄没有自来水供应及排污系统。假设在40万个有条件的行政村中，每个村投资10万元左右建一个水塔和相应的管道设施系统，总计需要400亿元投资，就可以基本解决亿万农民的洁净饮水问题。使用自来水，对改变农村卫生状况，改变农民生活方式，普及水冲式厕所，对于水资源的商品化利用，实现节约用水等等都有根本性作用。而且在这样的领域投资，对于扩大内需，启动农村市场等，其作用是十分明显的。中央财政应当像前两年改变农村用电状况一样，增加这方面投资。
四是农村医疗卫生事业基本建设。随着市场经济改革的深化和我国老龄化社会的来临，农村现有的医疗卫生设施已远远不能适应其快速膨胀的需求。因此，需要以国家投资为主将现有的乡镇办卫生院逐步改造成具有相当规模、较高医疗水平的医院，缓解农民群众看病难问题，提高农村社会医疗卫生事业水平。考虑到乡镇医院的市场化生存特征，如果中央财政每年能拿出100亿元专项投资，10年左右时间可以使乡镇医疗条件得到根本性改善。
五是农村电网、有线电视、电信以及农村文化、科技等事业发展。农村电网改造近几年已取得明显成效，用电方便和电价下降，极大改善了农村能源结构，方便了农村照明，扩大了家用电器农村市场。今后应继续投资完成农村电网改造的后续工作。农村有线电视，农村电信基础设施，农村文化设施，农村科技推广和普及等，这些都是农村社会的公共产品服务，国家每年应投资100亿—200亿元，努力缩小城乡之间的差距。
六是农村最低生活保障。在城市社会最低生活保障基本建立起来之后，国家应考虑农村社会最低生活保障问题。其基本思路是：1.在土地面积较少地区实行“免税田亩”的政策，与农村税费改革制度衔接起来。如从建立社会最低保障的角度出发，对人均土地面积太少的地方和农户，比如人均已经三四分地的地方，可以免去农业税，人均三分地或四分地就是农村一种最低生活保障线。2.加大财政投资，建立农村弱势群体扶助基金，进一步完善农村养老保险、大病保险、天灾人祸保险等扶养组织和制度。在集体经济条件下，农村弱势群体往往通过“五保户”和困难户补助制度得到低水平帮助。近些年来，集体经济薄弱的广大农村已无力照顾“五保户”、困难户，对因天灾人祸致贫农户普遍缺乏社会救助，税费改革后这类问题将更难解决，这就需要国家加大在这一领域的投资并完善制度。
以上六个方面都是市场经济条件下政府应当向农村社会提供的基础设施投资和公益性服务投资，经费应当由财政承担。其中也有一些是可以通过个人、企业或农村集体经济组织向社会提供的。政府在加大投资的同时，应当支持个体私营经济、企业和农村集体经济组织发展产权私有或民办公助、公办民助等多种形式的公共消费品服务，引导更多社会投资进入农村基础设施和公共消费品的投资领域。
按照上述考虑，国家可以通过实施对农村道路、基础教育、农村饮水、医疗卫生、农村能源、广播电视、通讯、科技、文化和农村最低生活保障等方面的投资建设计划，采取类似韩国“新村运动”的形式，在全国范围内实施全面建设社会主义新农村的战略，真正实现国家投资重点向农村转移。据估计，实施这一计划，国家大体需要每年投入1000亿元人民币，同时必将带动更多社会投资，极大地拉动工业经济和城市经济发展。这样坚持10—20年左右的时间，到2020年前后，一个新型的、现代化的农村必将呈现在世人面前。
实施回报农民、反哺农业、扶持农村这样一个宏伟的计划，无论从投资领域所涉及的广泛地域性，还是从投资项目本身的多重复杂性，以及项目组织实施起来的难度等都将是空前的。这就需要国家从宏观和战略的高度确立建设农村同样是建设国家的理念，建立全国统一的领导系统、实施系统、配合参与系统和监督管理系统。各级政府统一领导该计划实施，财政部门负责资金筹措和拨付，发展计划部门负责规划和组织，其他各相关部门共同参与项目的选择与论证。应当进行全国村庄基本情况普查，包括村庄规模、现有基础设施状况、经济社会发展水平、村庄之间的相互关系等，这一工作应以县为单位去完成。在此基础上，由各相关部门、相关行业组成专家委员会到农村考察并进行方案的设计、论证和实施政策制定。要建立起严格的监督检察机制，确保中央财政投资真正投到农村，确保各类投资的质量和效益。为了保证该宏大战略的实施，国家可以在一个省范围内先行试点，待取得一定的经验后，再逐步推向全国最好选择人口、村庄比较稠密、经济社会发展水平比较低、东西部联系都比较紧密的中部平原地区为试验区。总之我们完全可以相信，通过实施回报农民、反哺农业、扶持农村战略，无论从经济效益、社会效益，还是从对国民经济全局的影响来看，其好处都是无法估量的，必将对21世纪中华民族的伟大复兴产生深远的影响。
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