我国公立中小学法律地位的法理学分析，本文主要内容关键词为：法理学论文,中小学论文,法律地位论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公立学校在我国的学校教育系统中一直居于主导地位。公立中小学在数量、办学规模、师生人数上都可以说是国内学校教育系统的龙头。公立中小学担负着培养未成年人基本的科学文化素质、公民道德修养的重要任务，是教育法律调整的最重要对象之一。
一、公立中小学的法律概念
在我国的《教育大辞典》中，公立学校是“国家和地方政府机构所办的学校的通称。经费来自政府拨款或地方居民纳税，教育行政部门确定办学方针和原则，统一教学计划和教学大纲，聘任校长和教师”。我们大致可以认为公立中小学的概念在法律上有如下规定性：
1.由国家和各级地方政府以及公共组织举办。在办学目的上，公立中小学必须与国家的教育目的相一致，主要以培养社会主义接班人为目的，而不以追求市场经济利益为主要目的。
2.在经费来源上，公立中小学的教育经费绝大部分来自国家财政拨款或税收，经费来源比较单一。
3.在调节和管理手段上，公立中小学主要不是根据市场机制，而是根据教育自身的特点以及国家的教育政策、教育行政部门的有关规定对自身活动进行调节和管理的。
二、我国公立中小学学校法律地位的内容及其特点
任何一个经过法定程序成立的合法的社会组织，必然拥有一定的法律地位。并在与其他法律关系主体发生联系时体现出来。同样，学校作为实施教育教学活动的社会组织和机构，它的法律地位体现在学校与其他法律关系主体发生的法律关系中，在不同法律关系领域中，学校作为不同的主体资格，它的法律地位是不同的。公立中小学的法律地位在法理学上是指公立中小学“在法律上所享有的权利能力、行为能力和责任能力”[1]。所以，考察公立中小学的法律地位，就是要考察公立中小学在与不同的法律主体发生法律关系时，或者说公立中小学在不同的法律关系领域中的权利能力、行为能力和责任能力。
根据以上思路，综合考察公立中小学的法律地位，可以认为公立中小学的法律地位包括三个方面：一是学校在与行政机关发生行政法律关系时，或者说是在行政机关行使职权的过程中，学校的法律地位体现在学校作为行政法律关系主体中的行政相对方，与教育或者其他行政机关是领导与被领导、管理与被管理的关系；二是学校作为教育类法律调节的主体，在学校与教职工、学生发生法律关系时，或者说是在处理学校内部事务时，学校的法律地位体现在学校与教职工和学生是管理和被管理的关系；三是学校在与其他社会组织、公民发生法律关系时，学校的法律地位体现在学校作为民事法律关系主体，与其他民事主体以财产所有和财产流转为主要内容，以平等、公平、自愿，有偿为原则确立的民事法律关系。
1.公立中小学法律地位的内容
具体地说，学校的法律地位有：
(1)公立中小学作为行政相对方，与行政机关是被领导与领导、被管理与管理的关系
公立中小学在与教育行政部门或者政府的其他部门发生法律关系时，或者说是在行政机关行使职权的过程中与学校发生关系时，行政管理部门作为代表国家从事行政管理、承担对内对外行政职能的行政机关，它与学校是领导与被领导的关系，二者的关系主要由行政法来调节，具有单方性和不对等性。作为国家主权行使者，政府代表国家对自己主权范围内的一切事务享有管辖权。这种管辖权，对外是排他的，对内则是最高的[2]。这种基于国家主权之下的最高管辖权体现在政府与学校的法律关系中，突出表现为政府作为绝对行政法律关系主体的至高无上的地位及其权能。因此，只要是国家行政机关依法发布的行政命令，学校都应遵照执行。如果学校不履行规定的义务，政府机关可以强制其履行；如果政府机关不履行规定的义务时，学校可以请求其履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等方式获得解决，但是即使学校依法提出行政申诉和行政诉讼，也还要遵守“不停止执行”的原则。但是，政府依法对学校进行行政管理、行政干预和施加行政影响时，不应该滥用职权，应尊重作为行政相对方的学校的办学自主权和依法管理学校内部事务的权利，主要是在方向上加以引导，在方针、政策、法律规范方面予以控制，将管理和引导有机地结合起来，发挥学校建议和监督的作用。
(2)公立中小学作为教育法律关系主体，与教职工和学生是管理和被管理的关系
任何一个合法的社会组织，为实现自己的组织目标，都需要对内部成员进行管理。因此，可以说公立中小学与教师的关系是“一种由权责分配和学校工作的特性所决定的管理关系”[3]。公立中小学和教师都是我国教育法律调节的主要内容，在教育法律和一些相关法律中明确规定了学校相对于教职工的法律地位。如“学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作”。学校依法对教师自主管理，包括对教师进行聘任，对教师的任免、晋升提出意见，“对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核”，以及监督和评价教师的教育教学工作，对教师实施奖励或处分。从而在法律上确认了公立中小学和教师的管理和被管理关系。
中小学阶段的学生基本上属于未成年人，他们作为受教育者和被管理者，必须接受学校的教育与管理。学校对学生的管理从一定意义上说，也是一种教育。公立中小学对学生进行包括学籍管理、奖励或处分在内的各项管理，以促进学生德、智、体全面发展。但是，学校在进行管理时要注意保护教职工和学生的人身自由权、人格尊严权、通信自由和通信秘密权、财产权、劳动权、受教育权等合法权益。
(3)学校作为民事法律关系主体，与其他民事主体是平等的民事法律关系
学校在与其他民事主体的民事法律关系以财产所有和财产流转为主要内容，以平等、公平、自愿、有偿为原则进行的民事活动。从法律的角度看，具有独立法律地位的法律关系主体有两种：自然人和法人。“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。根据不同的分类标准，法人可以分为公法人和私法人，即以公共利益为目的、且依公法设立的法人为公法人，以私人利益为目的、且依私法设立的法人为私法人；法人还可以分为企业法人和非企业法人，非企业法人包括机关、事业单位和社会团体法人。由此看来，公立中小学应属于公法人中的事业单位法人。它行使的是公权中的教育权，它受到行政法和教育法律的支配。
2.公立中小学法律地位的特点
综合审视公立中小学在不同法律关系领域中的法律地位，可以认定公立中小学的法律地位有如下三个特征：
(1)公立中小学的“准法人”性
关于公立中小学是否具备法人资格，我们可以根据我国《民法通则》的有关规定来确认。《民法通则》提出作为法人应该具备四方面的条件：一是要依法成立。即公立中小学要取得法人资格，必须符合相关法律关于学校成立的条件和规定，否则会有损于社会教育事业的发展，会危害公共利益、损害受教育者及其监护人的利益。二是有必要的财产或者经费。经费和财产是法人存在的必要和重要的条件，无论是从事经济活动还是从事非经济活动的法人组织，要实现一定的目标，要稳定、正常运作，都必须以一定的财产或经费作为基础。三是有自己的名称、组织机构和场所。名称是法人作为民事法律关系主体区别于其他民事法律关系主体的重要符号和标志，组织机构和场所则是法人从事其活动的基本前提和存在形式。四是能够独立承担民事责任。能够承担民事责任是法人应具备的一个基本条件。作为民事法律关系的主体，法人依法享有各种民事权利，履行各种民事义务，在违法时也必须承担民事责任。能够独立承担民事责任是法人承担民事责任的重要前提。否则，因为法人违法行为而在利益上受到损害的法律关系主体将无法得到相应的补偿。
在我国，绝大多数公立中小学是符合中小学建立的法定条件，按照法定程序成立的。拥有自己的学校名称、学校内部组织机构、校园和校舍，公立中小学的经费主要来源于国家税收。也就是说，前三个条件是基本满足的。
但是公立中小学能否独立承担民事责任呢？在《中华人民共和国教育法》中只是规定“学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”，并未提到学校能否独立承担民事责任。从公立中小学的产权关系来看，政府是公立中小学的举办者和所有者，公立中小学相对政府而言，根本就不能、也不应该享有完全独立的民事权利，自然也就不能独立承担全部民事法律责任。[4]所以公立学校只能是一种其民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的“准法人”，而不是真正意义上的法人，也有些学者把公立中小学看作公法人性质的特别法人。根据其他一些国家的学校法的规定，公立中小学也往往不能够独立承担全部民事责任，如德国把公立中小学看作“无权利能力的公共机构”，自然不具备公法人的资格，也不具有独立的民事权利和行为能力。[5]再比如，美国的法律中规定中小学是不具备法人资格的，学区才具有法人资格。[6]可见，公立中小学并不是严格意义上的法人。
但是在我国现有教育体制下，没有任何组织或者机构可以并且能够代表学校参与民事法律活动，作为公立中小学的举办者和所有者的政府部门也不能替代公立中小学来参与民事活动。所以似乎不能完全抹煞公立中小学的法人地位的合理性。所以本文提出公立中小学在法律地位上的一个特殊之处：公立中小学是准法人或者特别法人。
(2)公立中小学的权利能力是受到限制的
考察学校是否具有完整的权利能力，可以从两个方面看：一是看公立中小学是否具有独立的行政权利能力；二是看公立中小学是否具有独立的民事行为能力。
公立中小学虽然在一定意义上可以纳入公法的调整范围内，但是它从本质上不同于具有强制性的行政机关，它顶多也就可以看作行政机关的一种附属或者延伸组织，或者说，是得到行政机关在某些行政权利上授权的社会组织。公立中小学本身不是行政机构，不能成为行政主体，所以显然不具备独立的行政权利能力。
公立中小学在民事活动中，其民事权利能力在一些方面有所限制。如学校不承担债务、债权方面的连带责任，学校只以拥有的独立财产承担应该承担的债务，学校的投资者对学校超出投资额以外的债务不再承担清偿责任，学校债务人也无权要求其承担额外的债务。再如学校不能做担保人，不能以学校财产抵押。这种对学校民事权利的限制性规定，对于保护学校的国有财产，防止学校为了商业利益妨碍教育教学秩序，在民事活动中保护具有公益机构性质的公立中小学，是具有重要的意义的。从另一个角度看，作为“由国家和各级地方政府以及公共组织举办的、实施教育和教学活动的社会机构”的公立中小学，它的存在的主要目的是为了培养未成年人基本的科学文化素质和公民道德修养，参加民事流转只是公立中小学生存的一个必备条件，产权等方面的限制决定了公立中小学必然不具有独立的民事权利能力。