税费改革对村委会筹资影响的探讨，本文主要内容关键词为：村委会论文,税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，国家最关注的问题之一就是“三农”问题，减轻农民负担、增加农民收入，关系到农村经济的发展、农民生活的提高与农村经济的持续健康稳定发展，关系到经济社会发展的全局。作为减轻农民负担的应对措施，近几年，农村税费改革工作得到了中央的大力支持，取得了很大的进展，农民负担总体上有所减轻。但是税费改革后，村委会的可用财力将会锐减，农村社会公共产品和公益事业资金短缺，将会严重影响农村经济与社会的改革与发展。而村委会资金筹集的管理与监督，关系到村级组织能否正常开展工作，关系到农村工作的全局。
为此，笔者对山东省农村财务的现状进行调查分析。本文通过研究分析，并结合这次调查的情况，对农村税费改革对村委会筹资的影响进行分析，对完善村委会的筹资渠道提出对策。
一、调查的基本情况
山东省是地处东部沿海发达地区，是一个典型的人多地少的农业大省，且存在明显的东西部差异，下辖17个地市，140个县(市、区)，总面积15.67万平方公里，耕地面积666.7万公顷[1]。本调查采用调查问卷的形式，对山东省全部的17个地级市的100多个县的280个村进行调查。为了便于说明情况，笔者将被调查对象分成三种情况，第一种情况为所有的280个被调查村，第二种情况为占20％的56个有村办企业的村，第三种情况为占80％的224个没有村办企业的村。(说明：由于在设计调查问卷时，将很多问题设为多选，所以以下比例相加之和会出现大于1的情况)
(一)被调查村的主要经济形式
在调查问卷中所列的几种经济形式中，比重最大的为个体企业，比重分别为80.71％、82.14％、80.36％，其次为承包经营形式，比重分别为70％、75％、68.75％，再次为私营企业，比重分别为38.21％、71.43％、29.91％，再其次为集体经济组织形式，比重分别为37.86％、71.43％、29.46％，股份合作经济形式比重分别为6.07％、17.86％、3.13％，其他经济形式比重分别为13.57％、7.14％、15.18％。如图1所示：
(二)村民集资交费情况
调查结果显示，大部分的村无需集资，比例分别为69.64％、73.21％、68.75％，需要集资的村的比例分别为30.36％、26.79％、31.25％。其中最低的每年需交纳15元集资款，最高的每年需交纳1500元的集资款，大部分的集资款集中在100-300元之间。如图2所示：
三种情况下，村民需要交纳农业税及附加的比例分别占43.21％、16.07％、50％，需交纳一事一议资金的分别占37.51％、32.14％、38.84％，交纳共同生产费的分别占35％、46.43％、32.14％，交纳其他费用的分别占9.29％、7.14％、9.82％，无需交费的分别占13.93％、17.86％、12.95％。如图3所示：
(三)村集体收入来源情况
村委会的收入来源于土地转让收入的比重最大，分别占到73.57％、69.64％、74.55％，其次为来源于财政转移支付的比重，分别占到43.93％、51.79％、41.96％，来源于农业税及附加的比重分别占到36.79％、23.21％、40.18％，来源于企业上缴利润的比重分别占到15％、75％、0，来源于其他收入的比重分别占到13.57％、10.71％、14.29％，调查结果显示在224个无村办企业的村中，有10个村没有收入。村收入来源情况如图4所示：
(四)用于公共服务与公益事业的资金来源情况
用于公共服务与公益事业的资金来源于村集体收入资金的比重最大，分别占到74.29％、91.07％、70.09％，来源于财政补贴的比重分别占到51.07％、53.57％、50.45％，来源于一事一议资金的比重分别占到36.07％、30.36％、37.50％，来源于民间资本的比重分别占到7.86％、8.93％、7.59％，来源于其他资金的分别占到12.86％、5.36％、14.73％。用于公共服务与公益事业的资金来源情况如图5所示：
二、农村税费改革对村委会筹集资金的影响
(一)加重了村委会的债务危机
在被调查的所有280个村中，有43.93％有村级负债，53.57％的村没有村级负债；在56个有村办企业的村中，仅有32.14％的村有村级负债，而66.07％无村级负债；在224个无村办企业的农村中，有46.88％的村有村级负债，剩余的50.45％无村级负债。如图6所示：
由图6可以看出有村办企业的村的无村级负债的比例明显高于无村办企业的村。
村委会债务已成为困扰村级组织正常运转的一大难题，其成因主要如下：由原集体经营企业形成的负债；村级公益事业形成的负债；村组干部垫交的税费提留；由其他原因形成的负债。客观地说，村级债务并非农村税费改革的直接产物，但税费改革后村级收入并无明显增加，且因自筹资金渠道的减少而降幅较大，在缺乏政府财政资金转移支付的环境下，农村税费改革直接影响了村级组织的偿债能力。所以，税费改革会加重村委会的债务危机。
(二)税费改革后，村委会各种来源的筹资的数量与结构明显变化
鉴于山东省是一个农业大省，各级财政对农业税收的依赖程度比较大。免除农业税后，与税费改革前相比，村委会收入结构更加脆弱，收入不稳定性更为突出，村委会的可支配资金将会明显减少，会加剧村委会正常运转的风险。税费改革后，村委会的资金来源将逐步转向以政府的财政转移支付为主，各项合理的税收收入为辅，各种承包收入和其他经营收入为补充，同时再辅之以合理的有限度的负债的筹资结构。
(三)税费改革后，村委会筹集资金的支出规模与结构明显变化
调查结果显示，目前村委会承担了许多应由政府承担的公益事业的建设，如村办小学、幼儿园的建设的比重分别占到57.14％、76.79％、52.23％；村道路的修建的比重分别占到89.29％、94.64％、87.95％；田间水利设施的兴修的比重分别为62.14％、67.86％、60.71％；农村医疗的比重分别占到45％、53.57％、42.86％；农村优抚、民兵训练的比重分别占到32.86％、35.71％、32.14％；以及其他等方面的建设比重分别占到3.57％、5.36％、3.13％。在被调查的280个村中仅有占1.43％的4个村没有兴办公益事业。根据调查，有医疗保障的比例分别占到55％、60.07％、52.23％。
在村委会的开支中以村委会的日常开支为主的比例最大，分别占到91.43％、96.43％、90.18％；以公益事业支出为主的比例分别占到63.21％、76.79％、59.82％；以招待费为主的比例分别占到66.43％、69.64％、65.63％；以其他开支为主的比例分别占到11.07％、12.50％、10.71％。
税费改革后，村委会的可用财力大大减少，自己的正常工作都难以开展，出资进行农村的基本建设更是难以为继[2]，由此出现了农村公共产品供给匮乏的局面。鉴于此，应建立公共产品供需由乡村村民内部决定的新机制，使村民对本村范围内公共产品的供求进行自主地决定。同时，改变不合理的农村公共产品供给体制，建立中央、省、县乡、农民四位一体的农村公共产品供给体制[3]。由此而言，税费改革后，村委会的资金支出的规模与结构将明显变化。
三、完善村委会筹资的举措
通过研究分析，针对村委会筹集资金的过程中存在的问题，笔者对改善山东省的村委会的筹资提出如下建议：一是运用行政和法律手段来清理和处理已经形成的债务，改善村委会财务状况，这是应急之策，可以缓解目前的危机。二是推进村委会改革，明确村委会的责任，运用制度创新来增强村级组织的活力和预防新增的不合理的债务，积极培植财源，努力增加村委会可用财力，这是治本之策，能从根本上解决农村发展的体制问题。[4]
(一)分清责任，清理村委会债务
鉴于取消农业税后，村委会收入将会骤减，若村级债务也得不到及时化解，必将影响村委会筹集资金的顺利进行，严重影响村级组织的正常运转，同时会影响农村公共产品的供给，阻碍集体经济的发展。为此，应妥善处理村委会的不良债务，村委会应当扮演好自己的角色，在政府的指引下，认真清理村级债务，分清责任，对于应由政府承担的公共品的供给而由村委会承担产生的债务，应当由政府承担一部分，对于其他债务，应当区分情况，分类处理，逐步化解，也应采取切实措施防止新的不良债务的发生。
(二)加大财政转移支付力度，解决村委会的燃眉之急
各级政府之间实行彻底的分税制并且必须明确划分事权，形成法律条文，并且严格执行，以防止上级政府向村委会转嫁负担。同时要建立起省、市、县级财政对乡村级规范的转移支付制度，把用于高速公路、民航机场等有利于市民、且又有不少项目浪费严重的基础设施建设资金，部分用于农村基础设施建设，把部分国债资金用于给农民减负。[5] 在具体分配政策上应考虑税费改革等因素对乡村收入的影响，考虑到农村存在严重的收入与支出呈现负向对称性的状况，应建立健全各项基金制度，向粮食主产区适当倾斜，保障农村经济的健康稳定的发展。同时市级财政克服困难，想方设法筹集相应的配套资金。这将会扭转村委会筹资的被动局面和面临的收支困难。
鉴于税改后村委会的普遍困难，加大政府的转移支付力度，对预算外资金实行“收支两条线”管理，提高乡镇财政运行质量，可以缓解村委会财力的燃眉之急，增加村委会的可用财力。
(三)优化投资环境，积极培植财源，努力增加村委会可用财力
村委会应改善当地的投资环境，在稳定农业生产的前提下，以省委工作会议提出的“要实现民营经济发展的新突破”为契机，把精力放在发展二、三产业上，放在发展民营经济上来，积极引进企业，引进项目，引进技术，引进资金，借助外部力量，发展当地经济[6]。同时要大力争取农村综合开发、扶贫、农田水利建设等专项资金项目，利用国家实施东西合作、加大基础设施投资力度等政策，争取对农田水利设施、道路交通、通讯、电力等建设项目的投资，通过招商引资、村民自主决策筹资等手段，增加自身的可用财力，大力建设基础设施。一些具有天然旅游资源的农村，还应大力发展旅游业，以更多的筹集资金，增加自己的可用财力。
(四)完善农村税收体系，建立新型的农业税收体系模式
随着税费改革的逐渐深入，应重新建立以收益税为主体的农村税收体系。在十届人大三次会议《政府工作报告》中，温家宝总理提出：“加快减免农业税的步伐，全国大范围、大幅度减免农业税。对592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税。明年将在全国免征农业税。原定5年取消农业税的目标，3年就可实现。”[7] 自2005年以来，山东省农村税费改革不断取得新进展[8]，已有66个县全部免征农业税。预计全年农民人均纯收入3800元，增长8.4％[9]，据悉，2006年山东将全面取消农业税[10]。
有鉴于此，取消农业税、农业特产税、农业税附加后，县乡级财力将会明显减少。为此应不断完善农村的税制体系，建立新的和城市相统一的税制体系，建立城乡统一的税收制度与村级积累制度相结合的农村税费制度，应考虑建立“土地税+产品税+房地产税+所得税+营业税”新型的农业税收体系模式，以增加农村的可用财力。
(五)精简人员，压缩开支，缓解村委会筹集资金的压力
1.税费改革后，村级资金收入有很大幅度的下降，村级收入缺口很大，解决的关键是节支。通过精简机构、分流人员和压缩开支[11]，对行政村和村民小组进行撤并，来提高村委会组织的规模效应。通过减人、减事、减支，降低运转成本，以便维持乡村基本的也是最起码的公共服务等公共产品供给。截止至目前，全省已精简村官10万余人，为村委会节省支出近4亿元。[12]
2.解决村委会资金锐减的根本是增收。增加村委会可用资金，单靠转移支付是不可能的，还要把着眼点放到农村自身，通过调整农村产业结构，培植农村经济增长的新亮点，以扩大税源，通过调整种植业内部结构，增加新特优农产品生产，同时还可以依靠合理的有限度的举债，以扩大村委会可用财力。
3.工作中要开源节流并举，实行以工补农，进一步发展壮大集体经济。同时，还要进一步加强集体资产管理，盘活存量资产，实现资产的保值增值，确保把有限的资金用在最需要的地方。最后，村委会应做好社会化服务，通过组建服务公司等形式，切实为农民群众解决农产品卖难问题，提供生产资料服务等经营活动，增加村委会的收入。
(六)加强对村委会收支活动的监督
1.选择合适的会计制度，对村委会收支活动进行监督。会计制度的选择，会对村委会的收支活动的监督起到重要作用。就目前我国农村基本情况看，村委会和村集体经济组织在组织机构、职责权限方面等还未完全划分清楚。建议对村委会代行村集体经济组织发展本村经济所涉及到的会计业务，实行《村集体经济组织会计制度》；而对于村委会作为更广泛意义上的社会公共服务部门涉及到的会计业务，实行《民间非营利组织会计制度》，会使村委会更好的行使其职责，加大村级财务的公开化、透明化。[13]
2.实行村账乡管制度，对村委会收支活动进行监督。继续执行村财乡管制度。根据调查情况，84.29％的村会计认为乡镇代管对规范农村财务管理、减轻农民负担、发展壮大农村经济、维护农村社会稳定，起到了积极的作用。税费改革后村财乡管不但不应该取消，而应进一步加强，要把村委会筹集到的各项资金纳入代管范围，并不断改进完善管理办法。
3.加强审计监督，建立公开理财制度，加强对村委会收支的监督。税费改革后，应加强对村委会的审计监督，对村级年初预算，年终结算要严格把关，对任何项目的收支进行严格的考察，对资金的发放、使用、到期及回收情况进行全面的监督管理，规范资金的收取和使用[14]。其次，要加大信息的透明化、法制化和公开度，建立公开责任制度和村民理财制度，对各种财务信息进行及时全面地公开，实现对村级财务有效的监督。同时，还应当强化会计监督，推行会计委托代理制，通过多种方式公开招聘财会人员，建立健全民主理财制度，对重大的审计评估还应通过社会中介机构来进行。最后，还应发挥政府监督的职能作用，推行由农业行政主管部门、财政部门、审计部门等代表政府对农村的财务收支、资金使用情况的定期审计制度。
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