农村金融体系的制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,金融体系论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在渐进式改革中发展起来的我国农村金融体系近几年对农村经济的信贷支持不但没有加强，反而有所下降。2002年，农业贷款占全国贷款余额的5.4%左右，乡镇企业贷款占全国贷款余额的5.2%，而农业和乡镇企业对GDP的贡献分别达到14.5%和31.6%（总共不足11%的贷款却创造了超过40%的社会财富）。农户贷款覆盖面仅为25%，多达3/4的农户没有享受到农业贷款（注：张心松：《融资和保险成农业发展瓶颈》，《经济参考报》2003年11月14日。）。农民收入增长缓慢，和城镇居民差距逐年扩大。现有农村金融体系已成为“三农”问题的“瓶颈”。
一、现有农村金融体系存在的具体问题
作为农村经济发展中重要的资本要素配置制度的农村金融体系，面临一些现实问题。
（一）政策性金融弱化
作为弱质产业的农业和弱势群体的农村中小企业、农户，对于国民经济的发展具有很强的正的外部性，其金融需求不能完全依靠市场来解决，理应受到国家政策性金融的扶持。但作为我国惟一的农业政策性银行——中国农业发展银行，其资金来源于财政拨付、发行金融债券或央行再贷款，融资成本较高，与其优惠贷款形成了巨大的利差缺口。农发行目前已演变为“收购银行”，只负责粮棉油收购资金的管理，局限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，而急需政策大力扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施等“公共物品”却得不到足够的政策性金融支持。
（二）国有商业银行退出
国有商业银行受自身利益最大化驱使，实施“有所为有所不为”战略——放弃农村，进军城市。资金的趋利性、信息不对称及无规模经济的客观现实使得国有商业银行不愿将资金投放到期限长、见效慢、风险高的农业项目，以及规模小、分散、缺少抵押担保的农户和农村中小企业。仅1999～2002年四年间，四大国有商业银行在欠发达省份和农村地区就撤并分支机构达3万多个。对于只会“锦上添花”不愿“雪中送炭”的商业银行来讲，这也是其理性选择的必然结果。作为曾经占农村金融主导地位的农业银行在商业化改革中，资金投放也从农业为主转向城市工商业为主（农业银行全部贷款只有10%投向了农村，而在20世纪80年代中期以前，这个比例是98%（注：彭俊：《农业投融资为何这么难》，《人民日报》2003年11月27日。）），其“农”字号也仅是历史遗留下的时代烙印而已。
（三）合作金融名不副实
合作制实际上是一种产权制度安排，而作为“支农”主力军的农村信用合作社自产生那一天起就不具备真正意义上的合作金融性质，在历次制度变迁中演化为政府部门或国家银行的附属机构，产权不明晰，缺乏有效的激励与约束机制，内部人控制现象严重，沉淀下了大量不良资产，“信用合作”有其名，无其实。历史包袱沉重、管理技术落后、人员素质低、结算方式落伍使农信社已无力满足农村日益增长的多样化的信贷需求。更为严峻的是，不少地方的农村信用社想急于甩掉“农”姓帽子，借体制改革之际，实现向商业银行的蜕变。农村信用社已成为农村资金非农化的一个重要渠道。
（四）邮政储蓄分流
转存人民银行的零风险的高利差使邮政储蓄大肆揽存，“抽水机”似的源源不断地将大量农村资金向城市转移，使本已严重“贫血”的农村“雪上加霜”。2002年底，全国邮政储蓄存款余额7369亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34%（注：李剑阁 韩俊：《解决我国新阶段“三农”问题的政策思路》，《改革》2004年第2期。）。
（五）民间借贷活跃
由于我国农村金融体系存在缺陷，已滞后于农村经济的发展，形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应运而生。虽然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃；虽屡遭政府取缔或禁止，却表现出顽强的生命力。从1986年开始，农村民间借贷规模已经超过了正规信贷规模，而且每年以19%的速度增长。（注：严瑞珍 刘淑贞：《中国农村金融体系现状与改革建议》，《金融与保险》2003年第10期。）民间借贷已发展成为一只不可小觑的“地下”力量。农户借款中民间借款所占的比例超过70%，农村高利贷有8000亿元～1.4万亿元。（注：彭俊：《农业投融资为何这么难》，《人民日报》2003年11月27日。）民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但良莠不齐，加大了农民的债务负担和农村的金融风险。
二、对我国农村金融体系现状的制度经济学分析
从理论上讲，金融制度是一种节约交易费用与增进资源配置效率的制度安排，其产生与变迁既不是随意的，也不是按照某种意志与外来模式人为安排的，它并不仅仅是一种有形的框架，而是一系列相互关联的演进过程的结晶。（张杰，1998）作为目前重要的资本要素配置制度的中国农村金融体系，其制度变迁所显现的效率低下，已成为农村经济发展的制度性障碍，但却依然主宰着农村金融市场。在我国特殊的国情和长期计划经济体制的背景下，政府作为唯一合法的制度供给者，主导着制度变迁。当前我国农村金融体系就是政府从自身效用函数和偏好出发，为了掌控金融资源，自上而下一手创建起来的。因为制度的稀缺性，正式制度安排创新的密度和频率，将少于作为整体的社会最佳量，由此可能会出现制度供给短缺和制度不均衡。（何维达、杨仕辉，1998）来自民间力量的自下而上的制度创新却往往被视为非法，遭到遏制。在渐进式改革的制度环境下，正规金融部门的资源长期向国有经济倾斜，已形成一种“所有制偏好”的惯性，加上在农村地区的信息搜寻、监督、执行的成本远大于其收益，正规金融部门“淡出”农村也就不足为奇了。不断发展壮大的农村非公有制经济和对金融需求日益增长的农民就只能转而求助于应运而生的民间信贷。内生于农村经济的民间信贷，其实质就是经济转轨时期为克服相对滞后的金融体制改革的缺陷而由民间自发创造的旨在改变原有资金流动格局、促进农村非公有经济的一项制度供给。（杜朝远，2001）制度变迁源于制度的供给和需求的非均衡，其实质是权利和利益的转移和再分配，其结果必然会打破原有的利益格局，受到来自既得利益集团的阻碍。制度的不均衡不一定导致制度变迁，制度变迁的路径依赖，制度变迁的成本，公共选择的结果等都会阻碍或延迟制度变迁。
（一）制度变迁的路径依赖
按照制度经济学理论，在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性。它们通常会遵循相当稳定的路径缓慢演变。（柯武刚、史漫飞，2000）路径依赖会严格限制将来的选择。造成路径依赖的深层次原因是利益因素。一种制度形成以后，会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍选择新的路径。（谢家智、冉光和，2000）在目前金融市场进入壁垒坚固的情况下，正规金融机构无疑可获得垄断收益。在放权让利改革中，由于产权制度模糊，形成一定的制度真空，内部人控制现象更强化了这种垄断收益。在关于农村新的金融机构的市场准入问题上，农业银行、农村信用社为维持垄断权利与垄断租金，对外来竞争力量持排斥态度。而作为决策者的政府所固有的“有限理性”使其对传统体制有着极强的依赖性，基于怕丧失对金融资源控制的担忧，持谨慎保留态度。虽然地方政府从自身利益出发，客观上对促进新的金融机构的产生有着一定的激励作用（农村合作基金会就是一例），但整体上得服从国家的效用函数。因此，在政府主导下，各方利益集团相互博弈形成的农村金融体系已建成了非常牢固的既得利益集团的结构，知识的局限又加强了原有的路径依赖与体制锁定，因此，要摧毁既有的利益格局，打破这个“死锁”的状态非一朝一夕。
（二）制度变迁的成本
如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这项条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。（戴维斯、诺斯，1991）国家具有自己的偏好与效用函数，在制度变迁过程中，它无时不在计算成本与收益。（张杰，1998）我国的经济改革更多体现的是中央政府主导下的强制性制度变迁，政府的政治目标通常支配着经济目标，为了减少制度变迁与现存的政治体系、经济秩序和社会利益结构之间的摩擦，政府推进的是一种渐进式的改革。产权制度改革的成本较高，造成对产权制度的改革滞后于其他环节。农村信用社由于长年形成的历史痼疾，历年积累产权关系已十分模糊，产权界定成本高昂，导致国家恢复其“三性”的初衷一再落空。因产权问题形成的制度性障碍没有得到解决，农业银行的企业化改革仍远没有到位。放开市场准入将会加大金融控制成本，而一旦失控，引发金融风险，其造成经济的负的外部性和引发的政治成本将是难以估量的。因此，金融产权界定成本和金融控制成本及由此引发的政治风险是非常高的。可以说，为了维持垄断利益，既得利益集团必然阻挠新的制度安排，从而加大了制度变迁成本。结果导致国家不得不继续维持低效率的制度安排，使农村金融体系的突破性改革陷入两难困境。
（三）公共选择的必然结果
按照制度经济学的公共选择理论，制度安排也是社会各种利益集团公共选择的结果。由于各种利益集团的偏好不同，在权利结构上占据的位置不一样，因而在相互的博弈中所形成的相对势力决定了公共选择结果的差异。“沉默的多数”——新制度需求的群体，往往在信息占有上居于劣势地位，处于一种“理性的无知”状态，如果缺乏良好的委托—代理机制，其潜在的制度需求便无法形成现实的制度需求，对制度供给者的决策行为无法形成强大的压力。既得利益集团和决策者的关系与“沉默的多数”相比，有着更密切的利益关系，更能影响决策者的行为。公共决策作为一种公共产品，存在“搭便车”问题。相对于“沉默的多数”——高度分散的众多农民群体，农村信用社和农业银行作为较小团体的强势群体，更可能采取一致行动，有更大的动力进行寻租活动，其利益表达渠道和对政策的影响力远胜于农民群体。由于害怕垄断地位的丧失和竞争带来的危机，他们会极力对决策者施加压力，从而影响着公共选择，阻碍制度变迁。农村金融体系改革已进行了多年，但现实却是低效率的金融产权和金融体系仍，垄断着农村金融市场，“三农”贷款难的局面依旧得不到解决。作为“弱势群体”的农民，其利益缺乏代言人，他们的利益在公共抉择中被忽视。
三、我国农村金融体系的制度创新
制度经济学认为，制度是经济增长的源泉。制度的不完善并不可怕，可怕的是缺乏制度创新的空间。制度创新之所以能够推动经济增长，就在于一个高效率的制度，能够减少交易成本，缩小个人收益与社会收益之间的差异，激励经济主体从事经济活动，使劳动、资本、技术等因素充分发挥其功能，从而调动经济的内在动力，实现经济增长。农村金融体系作为农村金融制度的基础结构，是农村经济增长的关键。要实现加快农民收入增长以及缩小农村与城镇差距的目标，离不开一个有效运转的农村金融体系。农村金融体系的改革不能再局限于对现有农村金融体系的小修小补，必须从制度上寻找突破口，大力推进制度创新，从而建立一个更有效率和活力的真正为“三农”服务的农村金融体系，以促进农村经济的发展。
（一）建立完善的法律体系
市场经济是法制经济，而我国在从计划经济向市场经济转轨进程中，法律建设滞后，经济发展受人为因素干扰很大，带有明显的“人治”色彩。制度创新需要政府提供适宜的法律规则，而目前尚未制定一部关于农村金融的专门法律。在法律上具有明确的主体地位，是构建农村金融体系的基础。建议制定《农村合作金融法》、《农村政策金融法》、《农业信贷法》、《农业保险法》、《中小金融机构破产法》、《农村社区再投资法》等专门法律，为农村金融体系的运行创造一个良好的制度环境。
（二）建立明晰且多元化的产权制度
产权制度是金融制度中最核心的制度，其有效界定和保护，能为市场主体提供稳定的预期，有利于财富积累和长期的经济活动。由于我国特殊的历史进程，金融产权的基本形式是国有产权，但实际上却因没有明确的所有者主体而虚置，产生了巨大的代理风险和普遍的内部人控制。产权关系明晰化是市场经济的制度基础。明晰化产权的排他性和可转让性不仅是形成诱致型制度变迁中推动制度创新的第一行动集团的必要条件，也是使企业成为真正的市场竞争主体和法人实体以及形成平等竞争的市场关系的必要基础。（阎江，2003）金融制度作为一种次级制度安排，其市场化改革的关键在于通过产权界定、产权安排、产权经营以构成完整的产权运行，激励足够多的有谈判能力的产权主体的产生，并通过多元化产权主体的市场竞争，增大金融资源配置中市场化的份额，以外在的压力和竞争迫使现有农村金融体系发生变迁，从一元垄断走向多元竞争，以满足农村经济改革所产生的金融需求。在市场化改革进程中，“沉默的多数”和民间主体将拥有越来越大的经济自主权和经济资源，这会强化其在改革中的博弈能力，从而进一步影响政府的制度供给。
农村信用社产权制度改革的首要问题是如何界定经过几十年变迁所积累的产权。可通过政府和地方出资及央行再贷款，对农信社因国家政策调整而产生的不良贷款进行剥离，在此基础上明确其产权结构，并通过引进民间资本和外资以实现股权结构多样化和投资主体多元化。考虑到我国经济、金融各地区发展不平衡的情况，在经济较发达地区、经营较好、更适合商业化运作的农村信用社，通过吸收地方政府、民间资本或外资可改为地方性股份制商业银行，建成产权明晰、有完善的激励与约束机制、内控机制健全的现代企业制度，以填补国有商业银行退出农村金融市场留下的空缺；在经济落后、适合合作金融发展的地区，特别是中西部地区，应坚持按照合作制的原则对农村信用社进行规范，恢复其“三性”，增强为“三农”服务的金融功能，发挥其特有的贴近“三农”、灵活应变的制度优势，以满足农村弱势群体的融资需求。从而实现商业金融与合作金融的共存共荣，相互补充，共同发展。
国有商业银行改革的重点在于加快股份制改造，彻底对其产权进行改革，改变单一的国有产权结构，重新塑造为国有股、企业股、个人股组成的多元化产权结构；建立新的公司治理结构，形成股东大会、监事会、董事会的利益制衡机制。建成产权明晰，权责分明，政企分开的现代商业银行产权制度。在利率逐步市场化的条件下，农村金融市场大有作为，农业银行可为农村的产业化经营、农产品加工项目提供金融服务，积极扶持农业龙头企业，为乡镇企业二次创业提供金融支持。
（三）建立农村存款保险制度
中国目前没有存款保险制度，一直由国家承担隐性担保。在金融市场逐步开放，所有制和产权制度日益多元化的背景下，再由国家承担隐性担保已不合适宜了。建立存款保险制度已迫在眉睫。目前可先在农村试点，探索建立农村存款保险制度。农村存款保险制度不仅是保障农户存款和实现农村金融机构可持续发展的基础，也是开放民营银行的前提条件。
（四）建立公平而完善的市场准入、退出制度
公平的市场准入、退出制度将促使公平的竞争存在，而公平的竞争可促进入们通过学习机制，逐步改变对现存制度的评价，进行制度选择。惟有如此，严重的路径依赖现象才会消除，既得利益集团才难以形成阻碍经济发展的能力。目前中国金融制度的改革仍局限于体制内的正规金融部门，着眼于一些“外壳”的修补，内核无实质变化。不难发现，推动经济增长的所有体制上的突破都是在控制不断被削弱的环境里“自下而上”制度创新的结果，民间力量始终是制度创新的主体。内生于农村经济的民间金融就是对官方金融的僵化体制和低效率经营的一种积极反应，是市场机制诱生的自下而上的一种整体制度创新，对提高正规金融机构的效率，实现资源的优化配置有积极的促进作用。政府要做的不是简单打压或取缔，因为这样做不仅无法摧毁农村非正规金融，相反只能使其以更隐蔽的方式活动，这无益于问题的解决。政府应承认其合法性，并制定出公平的市场准入与退出制度，规范民间借贷，将其从“地下”引上正规的发展道路。
民间金融部门和正规金融部门相比，优势在于利用血缘、亲缘、地缘、人缘的因素建立起来的“关系性”借贷，有效克服了信息不对称问题，而且借贷条件灵活，利率随行就市，很好地适应了农村个体经济和小规模农产经营对资金需求小、分散、灵活、方便的特点。引导民间资本和社会闲散资本更广泛地参与农村金融活动，大力培育民营银行，既能为农村、农民及农村中小企业提供良好的金融服务，又有利于打破农村信用社垄断农村金融市场的格局，增强农村金融市场竞争活力，抑制农村高利贷，促进农村金融体系的良性发展。
在放开民间信贷的同时，要加大监管力度，吸取上世纪80年代“金”字号泛滥的教训，严把市场准入关，将优良的民间信贷机构吸纳为市场主体，不符合规定的则排除在外，维护市场主体的质量。同时建立市场退出机制，按照法律规定和市场原则实行破产，以保证中小金融机构健康高效的运行，从而有效防止出现所谓的“苹果效应”：一个烂苹果不清除，坏掉一筐苹果。
（五）建立全方位、多元化农村融资制度
1.建立政策性金融的财政补偿机制。农业、农村和农民问题，始终是中国永恒的主题。加入WTO后，更需要国家的支持和保护。加大政策性金融对农村的投入，可产生资金聚集效应，引导社会资本和商业性金融的跟进。中央财政和省财政应拿出部分预算向农业发展银行提供贴息资金和弥补呆帐损失，建立财政补偿机制。随着粮棉流通体制的市场化改革，农发行应加快经营机制的转型，在今后的金融服务中应大力支持农业生产和农业综合开发，支持农村基础设施建设和小城镇建设；运用信贷杠杆，加大中西部扶贫力度；通过对农村中小企业提供低息、贴息或免息贷款，有效推进农村劳动力的转移。逐步、稳健地把农业发展银行办成一家真正的农业产业银行，为我国农业产业结构的调整、升级提供金融支持。
2.完善邮政储蓄，建立农村资金回流制度。目前中国人民银行已降偶了支付给邮政储蓄的利率，现在的关键是建立对农村的“输血”机制，使邮政储蓄资金回流农业和农村，实现“取之于民，用之于民”的良性循环。邮政储蓄转存人民银行的资金可通过再贷款形式由农业发展银行和农村信用社放贷给农业企业和农户；邮政储蓄通过购买投入农业农村的国债、政策性金融债券或其他农村金融债券，使资金回流农村；允许邮政储蓄与农信社签订协议存款，将资金交由农村信用社投入农业和农村地区。
3.建立农村信用担保制度。农民和农村中、小企业作为特殊的信贷群体，难以提供可用于抵押或为他人担保的财产，且收入不稳定，缺乏显示自己信用的衡量标准。农村信用担保制度的缺位阻碍信贷资金流向“三农”。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，财力扶持，催生一批专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保基金，解决农民和农村中、小企业大额贷款担保难的问题。
4.大力发辰农业保险。农业作为风险相对较高的行业，在缺乏必要的风险管理下，将加大农村金融风险，阻碍农村金融市场的发展，进一步弱化农户获得金融支持的能力，加剧其不平等收入。农业保险具有极强的公共性和外部性，建立政策性农业保险制度，可以提高农业经营主体的信用地位，引导农业金融资本流入，分散目前由农村信用社独立承担的农业系统风险和社会成本，维护农村金融体系的稳定。随着农业产业化水平的提高，农业生产经营主体对保险需求的不断增加，政府应加大政策性保险的投入，并鼓励和扶持商业保险进入农业产业化、种养业等领域，大力开发与天气指数、期货指数等相关的农业保险新产品，促进农业产业化进程。
5.建立股权融资制度。中国证券市场发展已逾十几年，上市企业超过上千家，但“农业板块”企业却不足40家。在农业产业领域，应充分利用证券市场的筹资功能，扩大农业企业直接融资的比例，支持有良好发展前景的高科技农业产业化项目上市融资。
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