从漠视开发到全面关注——冷战后美国对撒哈拉以南非洲经济政策的调整，本文主要内容关键词为：撒哈拉论文,非洲论文,经济政策论文,美国论文,战后论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D815 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2012)08-0053-19
冷战期间美国与苏联在撒哈拉以南非洲①(以下简称非洲)展开了激烈的争夺，非洲丰富的战略资源成为美苏经济争夺的重要内容。冷战终结后，苏联撤出非洲，美国也不再关注非洲市场的开发，非洲随即被“边缘化”。但是从克林顿政府第二任期开始，美国全面扭转了对非经济政策。②那么究竟是什么因素导致了冷战后美国对非洲经济政策的全面调整?这是本文试图回答的问题。
一 冷战后美国对非洲的经济政策
美国在冷战结束后的很长一段时间内并没有关注非洲市场，导致美非间贸易存在巨额逆差。1997年，美非间的贸易逆差达102亿美元，之前五年已累计超过472亿美元。美非贸易额仅占美国对外贸易总额的1％。③美国对非洲的商品进口施加了严重的贸易保护，例如，美国对非洲国家一些重要出口商品如服装、纺织品等征收高额关税并附加配额限制等，这些因素严重地制约了美非贸易的发展，美非间的贸易额特别是非能源类产品贸易增长缓慢(参见图1和图2)。
图1 1990-1997年美国对非洲贸易额变化 (单位：十亿美元)
资料来源：根据美国商务部国际贸易管理局统计数据整理，http：//tse.export.gov/TSE/ChartDisplay.aspx。
图2 1990-1997年美国与非洲的非能源类产品贸易 (单位：十亿美元)
资料来源：根据美国商务部国际贸易管理局统计数据整理，http：//tse.export.gov/TSE/ChartDisplay.aspx。
美国漠视非洲市场的主要原因在于，在美国看来，非洲的投资环境存在缺陷。老布什政府负责非洲事务的助理国务卿切斯特·克罗克(Chester Crocker)指出，“非洲市场存在诸多缺陷，诸如，非洲持续战乱导致市场割裂，债务沉重，法制不够健全、透明；金融信贷机构弱化，汇率不稳定；劳动力市场不开放；基础设施薄弱，难以吸引外来资金等”。④再加上非洲国家的政府在市场监管方面严重缺位，“非洲全球联盟(Global Coalition for Africa)”执行秘书布巴卡·迪阿比-乌阿塔拉(Boubakar Diaby-Ouattara)认为，“非洲缺乏的不是企业家精神，而是培育企业家的宏观经济环境，非洲国家政府没能为非洲小企业的发展提供政策支持和法律保护。这不利于非洲的产品提升附加值，使得非洲处于价值链的底部……非洲国家政府过多地关注国有大型企业，导致私营经济的发展空间不足，极大地制约了经济的灵活性，不利于我们拓展对非洲贸易。如果非洲政府不放松对非洲私人经济的管制，开放信贷，发展市场经济，那么我们在非洲的投资将难以取得理想的效果……此外，非洲国家政府对宏观经济的干预过多，服务性较差，民主程度不够”。⑤这些因素都制约了美国对非洲贸易的扩展。基于此，霍华德大学非洲研究项目学者罗伯特·布朗(Robert S.Browne)提出，“非洲需要进行持续的政治、经济改革，包括摒弃计划经济体制、改行市场经济体制、放宽国内市场以及向世界经济打开大门等”。⑥
二 美国对非洲经济政策的调整内容
从克林顿政府第二任期开始，美国全面调整了对非洲的经济政策。克林顿、小布什以及奥巴马三届政府对非洲经济政策的调整主要包括以下四方面内容：
(一)面向非洲开放市场
2000年5月，美国总统克林顿签署了《非洲增长与机遇法案》(AGOA)。该法案明确了发展美非贸易关系的基本原则和主要目标，旨在为美非之间的贸易和投资提供牢固稳定的渠道，以促进美国对非洲的贸易增长以及美非间的经济合作。⑦AGOA扩大了美国对非洲的市场开放度，主要措施包括：扩大普惠制(GSP)⑧的优惠范围，将零关税进入美国市场的非洲商品种类从1800种扩大到6000种，⑨将给予非洲国家普惠制下的优惠待遇再延长十年。⑩AGOA降低了美国对非洲贸易的关税，使纺织品、矿产品以及农产品等的关税都得到了下调(参见图3)。随后，美国又相继推出了另外三个针对AGOA的修正案，进一步扩大了对非洲的市场开放度。奥巴马政府继续扩大美国对非洲市场的开放度。2011年7月南苏丹独立，美国政府开始力促将南苏丹也纳入到AGOA受益国中。(11)鉴于AGOA将于2015年到期，目前奥巴马政府正在推动国会将该法案延长至2025年。
图3 1999-2000年美国对非洲贸易的关税变化 (单位：％)
资料来源：United States International Trade Commission，U.S.Trade and Investment with Sub-Saharan Africa： Second Annual Report，December 2001，p.21。
(二)大力拓展能源进口
第一，美国着手改善与非洲产油国的关系。21世纪初，美国发起了对西非国家全方位的能源外交攻势，包括总统小布什在内的美国政府高官开始频繁访问非洲产油国，极力从外交上笼络产油国。例如，2002年，小布什在纽约会见了赤道几内亚、加蓬、刚果、乍得、喀麦隆、圣多美和普林西比等十个非洲产油国首脑。奥巴马政府上台后也十分重视发展与非洲产油国的关系。2009年8月，国务卿希拉里·克林顿(Hillary Rodham Clinton)对安哥拉、尼日利亚等产油国进行了为期11天的访问，旨在修复布什政府时期由于强势推进民主而受损的双边关系。
第二，美国加大了对非洲产油国的投资力度。2001年5月发布的《国家能源政策》明确提出了利用贸易手段获取非洲原油的政策，以经济手段介入非洲产油国市场。美国能源部决定对非洲投资100亿美元，以拓展美非原油贸易。美国国会于2004年通过的《2005年度对外关系预算案》指出，“1998-2003年间，我们对赤道几内亚的原油开采投资累计达50亿美元，在未来的十年中，美国公司将参与圣多美和普林西比的海洋原油开发”。(12)在美国政府的直接推动和支持下，美国企业加大了对非洲的石油勘探及其衍生品开发的投资力度。美国石油巨头埃克森美孚公司斥资37亿美元铺设了一条长达1000公里的输油管道。(13)该项目是迄今为止非洲基础设施领域中最大的一笔私人投资，使非洲的原油出口每天多增加了25万桶。(14)奥巴马政府还加强了对非洲的援助数额，以提高非洲国家特别是产油国的贸易能力。例如，奥巴马政府对非洲的人道主义援助每年都保持在60亿美元以上(如图4所示)。
图4 2008-2012年奥巴马政府对非洲的人道主义援助 (单位：十亿美元)
资料来源：根据Congressional Budget Justification，FY2011统计数据整理。
第三，美国还积极开展与非洲产油国的军事合作，加强对非洲油源的控制。为保护美国在非洲的能源安全，美国采取了向非洲产油国出售武器、开展联合军事演习以及直接建立军事基地等多种手段。例如，2004年，布什政府直接参与并领导了马里、乍得和尼日利亚对萨赫勒地区活跃的极端势力“拉菲斯特呼声与战斗组织”的军事打击。奥巴马政府将马里等西非产油国纳入《国家防御法》(NDAA)第1206款。这项3.5亿美元的援助计划为期三年，于2011年9月到期，主要用于受援国的武器升级。(15)
(三)扩大资金技术支持
这主要包括两个方面内容：第一，美国政府对本国企业投资非洲给予了资金支持。为鼓励美国企业投资非洲，1998年美国总统克林顿访问非洲时宣布，通过“促进海外私人投资公司”设立总额为6.5亿美元的投资保证基金。(16)克林顿在访问南非时在约翰内斯堡为“罗恩·布朗商务中心(Ron Brown Commercial Center)”揭幕。该中心由美国商务部出资管理，旨在为美国公司进入非洲市场以及扩大在非洲的经营规模提供支持。(17)2000年出台的《非洲增长与机遇法案》提出，为“促进海外私人投资公司”增拨1.5亿美元作为股本，旨在支持在非洲的资源开发项目，同时拨款5亿美元作为启动资金，用于支持非洲的基础设施建设；并通过规定8年的优惠期限，给予投资人和贸易商明确的安全保证。(18)奥巴马政府也大力支持美国企业投资非洲。希拉里在访问安哥拉期间亲自见证了美国雪佛龙公司等三家机构扶持安哥拉小农场主的签字仪式，并表示，“帮助非洲的小农场主不仅可以通过增加当地粮食产量、为人们提供就业机会来改善他们的生活，而且将促进非洲国家的经济发展”。(19)
第二，美国为改善非洲市场环境提供了大量的技术和资金援助。为了促进美国对非贸易、提高美国对非投资以及扩展美国对非旅游，克林顿政府于1998年4月宣布启动“非洲航空安全计划(Safe Skies for Africa)”。该计划由美国国务院和交通部共同出资，旨在与非洲国家合作在三年内提升非洲8-12个机场设施以及通过安装先进的卫星导航和通讯设施更新非洲的航空导航系统，以帮助其达到国际安全飞行标准。(20)此外，美国政府还规定，对非外交应为拓展美非间贸易服务，驻非大使应成为国家的贸易代表。同时还宣布，向驻非使馆增派贸易官员，以便即时研究美非间的贸易状况，并建言献策。(21)奥巴马政府任命资深外交官罗恩·柯克(Ron Kirk)为美国对非专职贸易代表，其主要的工作任务就是推动非洲的市场建设。
(四)推动非洲经济改革
2000年出台的《非洲增长与机遇法案》不仅为加强美国与非洲国家经贸关系的发展提供了一个制度化过程，而且还为非洲国家实现经济改革提供了激励机制，旨在帮助它们继续开放经济并建立自由市场，使非洲国家融入国际市场。(22)
《非洲增长与机遇法案》对受惠国提出了三点要求：第一，受惠国必须已经建立市场经济体制，或者正在推进市场经济改革，消除非洲国家在普惠制下的竞争需求限制；保护私有财产权，构建开放的以法制为基础的贸易体系，最大限度地减少或取消政府干预；减少针对美国贸易和投资的壁垒，保护知识产权，合理解决美非双边贸易和投资争端；促进私人企业发展、鼓励资本市场形成。第二，受惠国以往没有从事过危害美国国家利益的活动。受惠国不得参与损害美国国家安全和对外利益的活动。第三，受惠国既没有侵犯人权，也没有为恐怖主义提供资助。(23)受惠国不得进行大规模国际性的、有组织的违反人权活动，也不得支持国际恐怖主义行动，并且受惠国有义务积极配合国际性的人道主义干预行动和反恐行动。
美国试图通过上述规定将非洲改造为经济自由的国家，用美国自己的话说就是帮助非洲造就一大批中产阶级，只有中产阶级的出现才能确保非洲的民主和经济繁荣。美国要将非洲改造成为美国式的社会，只有如此才能巩固和发展美非经贸关系。
奥巴马政府上台后更加重视推动非洲“民主”和“良政”建设。奥巴马在访问加纳时在加纳议会发表演讲，将民主列为美国对非洲的首要关切。他在大约30分钟的演讲中，用了近一半的时间来阐述“民主”、“良政”与复兴非洲国家经济之间的关系。国务卿希拉里在“美国与撒哈拉以南非洲贸易与经济合作论坛”上发表讲话，表示美国“将成为非洲人民的伙伴”，(24)强调美国在贸易、发展、良政和妇女权益四个关键领域的对非关切，阐述了经济发展与民主、良政、法治和人权的关系，提出真正的经济发展取决于建设一个抵制腐败、实施法治以及为本国人民带来实际利益的负责任政府。
三 影响美国对非洲经济政策调整的因素
美国之所以全面调整了对非洲的经济政策，主要是缘于冷战后非洲自身经济潜力释放对其产生的吸引以及应对来自欧洲和中国两方面经济竞争的需要。
(一)非洲国家的经济潜力得到释放
冷战结束后，苏联在非洲没有了影响力，美国也将非洲置于其全球战略的底端，降低了对非洲的关注。于是非洲国家暂时摆脱了两极体制的束缚，经济潜力得到了释放。具体表现在以下几个方面：
第一，由于在冷战结束后非洲国家开始推行一些积极的政治、经济改革措施，非洲的投资环境得到一定的改善。(25)首先，私有化改革使得非洲国家内部经济形势好转。截至1996年，非洲已有16个国家建立了股票证券市场，其中南非证券交易市场资金总额达2 300亿美元，在世界排名第十。1998年年底，18个非洲国家实现了电信业的全部或部分私有化，30个非洲国家实现了经济的良性发展，32个国家加入世界贸易组织。(26)非洲的通货膨胀率由1994年的42.2％降至1995年的26.6％，1996年则降至25.5％。(27)非洲国家的国内生产总值从1994年起以年均5％的增速呈现中速增长。(28)
其次，非洲的吸引外资水平与外贸状况均大幅改善。非洲的外汇储备从1994年的330亿美元增至1995年的380亿美元，增幅达14％。国家预算赤字在国内生产总值中的比例，也已从1994年的5.1％降至1995年的3.3％。1996年流入非洲的私人资本已增加到118亿美元，比1990年的3亿多美元增长了约37倍。(29)1996年各类国际投资基金的资本已占非洲证券市场资金总额的10％，平均收益为20％左右，非洲的投资回报率是亚洲的两倍。(30)非洲的进出口总额由1995年的2102.1亿美元增至1996年的2400亿美元，增幅由1995年的12％左右上升到1996年的14.17％，增幅超过了世界平均水平的两倍以上。(31)据美国《商业日报》估计，如果非洲进口能保持7％的年增长速度，到2025年，非洲的进口市场就将达4800亿美元，成为世界上最大的、最具潜力的新兴市场。(32)
最后，非洲整体经济状况有所改观。冷战结束后，非洲大陆已涌现出加纳、科特迪瓦、博茨瓦纳、毛里求斯、莫桑比克、埃塞俄比亚、乌干达和南非等经济新星。(33)越来越多的非洲国家实现了中等以上水平的经济增长率。据非洲开发银行统计，1994年以来非洲经济不但保持了连年增长，而且增速良好，年均增长率基本上都在4％以上，(34)远远超过了该地区2.8％的人口增长率。1997年，有些国家的经济增长甚至达到并超过10％。此外，非洲一些最不发达的国家也开始进入经济持续增长的轨道。因此可以说，非洲经济最困难的时期已经过去，它已进入一个经济稳定、持续发展的历史新时期。达沃斯世界经济论坛首次发表的《1998年非洲竞争力报告》已把非洲地区23个国家列入最具竞争力的国家名单。非洲是一个充满机遇的大陆，必将成为国际经济体系的重要一极。(35)
第二，非洲的石油潜力大幅提升对美国产生了吸引力。非洲是世界八大产油区之一，已经探明的原油储备为1122亿桶，占世界总储量的9.4％。(36)冷战结束后，非洲石油储量和产量都有大幅度增长(参见图5)。1999年年初，非洲石油探明储量为102.9亿吨，在冷战后的十年内增加了35.5％，占世界总储量的7.3％。(37)由于非洲的油气勘探尚处于起步阶段，在喀麦隆、加蓬、安哥拉和纳米比亚等国近海的深水域还有尚未开发的储量更大的油田。(38)在国际新增原油中，非洲的原油增量占非海湾产油区的1/4。2004年，非洲石油日产量为900万桶，其中470万桶产于西非。(39)同世界其他产油区相比，西非几内亚湾石油不仅品种很多，而且品质极高。几内亚湾蕴藏着40多种石油，其中大部分是含硫量极低的高品质石油，极易被加工成汽油燃料。此外，几内亚湾产油区地理位置相对优越，主要分布在近海海域，战乱较少，运输成本较低。同时，该地区石油钻井成功率高达35％，远远超过10％的世界平均水平，这极大地降低了石油公司的开采成本。此外，除了尼日利亚，其他非洲产油国都不是石油输出国组织(OPEC)成员，不受石油生产配额的制约，并且非洲产油国之间联合实行禁运的可能性几乎为零。冷战结束后，撒哈拉以南非洲产油国尼日利亚、安哥拉、加蓬和刚果等纷纷加大石油勘探和开采力度，使得非洲的石油生产能力迅速提升。由于探测出了大量石油，加纳总统旋即宣布加纳为“非洲之虎”。(40)塞拉利昂总统也多次暗示其国内蕴藏大量石油。(41)纳米比亚、马达加斯加、坦桑尼亚和肯尼亚等国也有望成为新的产油国。非洲在能源方面的战略价值大幅提高。美国是世界上最大的石油消费国，每天消费大约2070万桶石油，占世界石油消费量的24％，能源消费增长远远大于其国内的能源开发增长。依据美国能源部《2002年度能源展望》统计，“2000年，美国国内能源生产只占到能源消费的73％。在未来20年内，尽管通过开采阿拉斯加的石油、开发煤炭资源以及核能，我们国内能源生产率可以提升，但能源的消费增长率仍大于生产率，因此我们将不得不通过进口维持不断增长的需求量”。(42)
图5 1980-2007年非洲石油储量成长 (单位：十亿桶)
资料来源：根据BP Statistical Review of World Energy，June 2008，p.6以及BP Statistical Review of World Energy，June 2012，p.6统计数据整理。
(二)欧洲大国与美国争夺市场份额
非洲在地理位置上与法国非常接近，因此一直被法国视为对外投资和商品出口的优先选择地区。法非贸易在经历了20世纪80年代下半叶的滑坡之后开始回升。法国的活动范围并不仅仅局限于法语非洲，还深入到尼日利亚、安哥拉、肯尼亚、津巴布韦、南非等英语非洲国家进行投资。(43)法国道达尔公司等石油开采企业不仅在喀麦隆、乍得和加蓬等法语非洲国家有大笔投资，而且在尼日利亚和安哥拉等国的石油项目中也有大量投资。不仅如此，法国还将南部非洲作为其推进经济政策的重点地区。1998年6月，希拉克总统对南部非洲四国进行了访问。其中莫桑比克作为冷战后的新兴国家，以年均7％的经济增长速度，成为非洲最具发展潜力的国家。访问期间，法国与莫桑比克签署了五个《技术合作协定》，使得法国的建筑企业、化工企业以及电力企业顺利进入莫桑比克。南非作为非洲经济发展水平最高的国家自然受到法国的格外重视。法国与南非签署了《海上合作协定》、《警方合作协定》、《海关合作协定》、《电信合作意向书》等一系列技术合作协定以及各种援助计划，推动了几千家法国中小企业在南非投资。对于拥有丰富自然资源和矿产资源的纳米比亚和安哥拉，法国也给予了同样的关注。希拉克在访问期间表达了与安哥拉建立全面经济伙伴关系的意愿，并希望私人投资和贸易增长成为构建法安伙伴关系的动力。
在新的对非经济政策的推动下，法国绝大部分的重要战略物资都从非洲进口。法国从非洲进口100％的铀和钴、80％的铝矾土、72％的锰、52％的铬、35％的铁、25％的铅、20％的铜和大量的石油、天然气。(44)通过法国两届政府促进法非经济关系的政策，法国在非洲确立了经济优势。
法国在非洲的优势对美国构成了极大的挑战。美国商务部部长威廉·戴利(William M.Daley)指出，“据统计，欧盟目前占有撒哈拉以南非洲市场的40％，对非洲投资占其全球投资总额的32％。其中仅法国一国的非洲市场占有率就达21％。相比之下，我们的非洲市场占有率仅有7.7％”。(45)
美国公司在非洲到处遭遇法国企业的挑战。例如，美国国务卿马德琳·奥尔布赖特(Madeleine Korbel Albright)在访问刚果民主共和国期间，向其提供大量赠款，使得美国企业在卡比拉攻占金沙萨前就签下了一项巨额的矿业合同。法国的损失则很快在刚果共和国(刚果布)得到弥补。由于总统利苏巴不断加大对法国石油公司的征税力度，还将部分石油开采权分给了美国企业，导致法国的强烈不满。因此在随后的刚果(布)内战中，法国给予反政府武装大量的军事资助。反对派夺取政权后，法国也重新从美国公司手里夺回了开采权。此外，在整个几内亚湾，法国与美国的经济竞争也相当激烈，美国石油公司四处受制于法国。因此，有学者认为，美国同法国的经济竞争是继美苏冷战之后在非洲的又一场激烈竞争。(46)
由于在冷战结束后的非洲市场，美国相对于法国始终处于不利地位，导致美国对非洲的出口和投资都大幅下降。美国对非直接投资从1998年的32亿美元下降到1999年的13亿美元，下降了58.7％。(47)美国企业强烈呼吁政府，“在最近十年里，欧洲公司特别是法国公司在非洲占有极大的优势，它们对非洲的直接投资是我们的三倍，政府应该采取措施帮助美国公司打破法国在非洲的优势”。(48)
除法国外，英国也积极拓展非洲市场。英国于1995年成立了英联邦私人投资规划基金会、英联邦投资担保署、英联邦技术管理合伙公司、英联邦发展集团公司、英联邦实业理事会等一系列旨在促进英联邦内部贸易和投资的支持机构。英国政府还积极支持英资公司对非投资，尤其是在金融业和制造业的投资。1999年，英国成立了“英国国际贸易组织”，其下属机构“英国贸易伙伴组织”负责为英国公司提供各种服务，包括提供贸易信息、协助出口商参加海外商品交易会、协助它们在国外安排访问和会晤以及协调外国商团访英等。该组织在非洲设有分部。此外，英国政府还在贸工部下设“出口信贷担保部”，为英国公司向海外出口与投资提供担保。1999年，“出口信贷担保部”的海外投资担保业务总量达7.97亿英镑，(49)其中最大的一项担保是对莫桑比克的莫扎尔冶铝厂的建设项目。在优惠政策的推动下，1999年英国对南非、肯尼亚和尼日利亚的投资分别为140亿英镑、15亿英镑和10亿英镑。(50)此外，英国还利用对非援助带动英国商品和服务的出口。英国对非洲援助的条件是，受援国必须将部分或全部援款用于购买英国公司的产品和服务。这给英国公司带来了巨大利益。在英国政府的政策支持下，英国公司不但广泛活跃于非洲的纺织、汽车装配、采矿等传统贸易领域，而且还不断向银行、金融等新领域进军。
英国严重地分割了美国在非洲占据的市场份额。英国同英联邦非洲成员南非、博茨瓦纳以及尼日利亚的双边贸易额均超过了10亿美元。一些非洲国家以英国为主要出口方向，最突出的是博茨瓦纳、毛里求斯和赞比亚。博茨瓦纳对英国的出口占其出口总额的75％-85％，毛里求斯的对英出口占其出口总额的1/3，赞比亚对英出口一度占其出口总额的43％-49％。(51)
基于上述情况，美国商界强烈批评政府，“我们一再无视非洲诱人的市场潜力，拱手将利益让与欧洲那些前殖民国家”。(52)“冷战结束后政府根本就没有出台对非洲的贸易政策。即使是在‘乌拉圭回合’谈判时，政府也没能提出切实有效的对非洲的贸易政策以扩展我们在非洲的经济利益。”(53)美国商界强烈呼吁政府出台优惠政策，打开非洲市场。(54)因为10万美国人就业依靠对非洲的出口，而美国同非洲的贸易只占其对外贸易总额的1％；非洲投资的回报率为33％，远高于世界其他地区，而美国在非洲的直接投资只占其对外投资总额的8％。(55)
美国商务部部长罗纳德·布朗(Ronald Brown)宣称：“从现在起，美国将不再把非洲市场拱手让给那些前殖民强国。”(56)美国国会提出，美国同非洲间的贸易状况远远落后于形势发展的需要，不应再继续下去。非洲的未来将对美国产生巨大影响。(57)“政府必须重新考虑其对非洲的贸易政策，必须转变其对非洲贸易的态度。只有扩展对非贸易，加大对非投资力度，我们才能抓住非洲发展的历史机遇。”(58)只有与非洲广泛开展贸易合作，建立全面的贸易伙伴关系，才能更有力地推动美国经济的繁荣。(59)因此，美国必须积极应对与欧洲的贸易竞争，确立美国在非洲的经济优势。
(三)中国与美国竞争能源开发
中国在1993年就成为了石油进口大国。在快速工业化的背景下，中国的石油消耗量急剧上升并导致其石油的依存度屡创新高。但是中国的石油生产量并没有较大提高，供应缺口越来越大。为了解决石油缺口问题，1993年中国明确提出了要“充分利用国内、国外两种资源、两个市场”发展石油工业，实施“走出去”战略。在该战略的指导下，中国加大了石油进口力度，丰富了石油进口来源。此后，中国从非洲进口石油的比例逐年上升。中国从1992年开始进口非洲石油50万吨，仅占中国总进口量的4.4％；到2001年进口非洲石油达1355万吨，占中国当年总进口量的22.5％。中国在非洲的石油进口国数量不断增多，其中安哥拉、苏丹、尼日利亚以及刚果等国成为中国在非洲的主要石油进口国。中国1/4的原油进口来自非洲(参见表1)。(60)非洲已成为中国仅次于中东地区的第二大石油来源地。
特别是进入21世纪以来，随着中非经贸关系的深入发展，美国感到了巨大的压力。美国外交委员会认为中国在非洲的能源开发主要从两个方面挑战了美国的经济利益。第一，中国石油企业在非洲的商业行为因为背后有政府的支持，破坏了公平竞争原则。中国在非洲开发石油的企业主要是中石油和中石化等大型国有企业。这些企业在追求利润的同时还服务于国家利益，凭借国家优惠贷款的支持，与美国石油企业展开了激烈的争夺。(61)此外，中国以国家主导的企业模式容易诱发非洲的政府腐败。随着未来可预期的中国对非援助和竞标合同数量的增加，这些问题也将愈演愈烈。(62)第二，中国对非洲能源的投资开采导致非洲地区环境恶化和劳工标准下降，破坏了美国企业在非洲的投资环境。2001年美国《国家能源计划》指出，“我们已经认识到非洲对于维护美国能源安全的重要性……为此，美国致力于改善非洲的投资环境，确保非洲国家的市场透明”。(63)但是，尽管美国极力影响国际货币基金组织和世界银行，借以推动尼日利亚、安哥拉等产油国加速改革进程，而中国却利用其强大的经济实力抵消了美国的努力，从中国获取的巨大的石油收益使得非洲产油国失去了改革的动力，导致非洲的投资环境难以改善。(64)
综上所述，为了争夺非洲发展的先机以及应对来自欧洲国家和中国的双重挑战，1998年美国出台的《新世纪国家安全战略》指出，非洲的经济成功有助于美国的经济安全。(65)“只有使非洲全面融入世界经济，才能实现非洲的繁荣，而促进非洲的繁荣对我们非常有利。非洲是世界上未被全面开发的最大的市场，尽管我们只占有非洲7％的市场份额，但是美国对非洲的出口却解决了10万美国人的就业。所以必须扩大在非洲的市场份额，使美国工人直接受益……为达到此目标，我们将继续推动非洲的经济体制改革，协助非洲创造良好的贸易和投资环境，并促进非洲的可持续发展。”(66)以《新世纪国家安全战略》的出台为标志，美国拉开了调整对非洲经济政策的序幕。
四 结论
冷战期间，美国在与苏联全球争霸的背景下加紧了对非洲的经济控制，大肆攫取战略资源。(67)冷战的终结使得美国成为唯一的超级大国，非洲事务在其全球战略中被边缘化。对于广阔的非洲市场，美国也采取了漠视开发的态度。
但是随着非洲自身经济潜力的释放以及欧洲大国和中国加大对非洲的经济开发，美国感到了开发非洲经济的迫切性。于是美国调整了冷战后的对非经济政策，开始面向非洲开放市场，大力拓展对非能源进口，加强对非洲的资金、技术支持，并在此基础上推动非洲的经济改革。然而调整后的美国非洲经济政策虽然推动了美非间贸易和投资额的大幅增长(如图6所示)，但也存在着一定的问题。
图6 2000-2011年美国对撒哈拉以南非洲的贸易增长趋势 (单位：十亿美元)
资料来源：根据美国商务部国际贸易管理局统计数据整理，http：//tse.export.gov/TSE/ChartDisplay.aspx。
首先，就非洲自身经济发展而言，非洲的经济状况并没有随着美非贸易的扩展而得到根本改善，非洲仍然是世界上最贫困的地区。撒哈拉以南非洲是世界贫困发生率最高的地区。冷战结束后的十多年来，非洲的贫困人口一直占其总人口的一半以上。此外，截至2009年，非洲每年艾滋病毒感染率仍是发展中国家平均水平的5倍，每年感染结核病毒的死亡人数是发展中国家的2.3倍。撒哈拉以南非洲还是世界上5岁以下儿童死亡率最高的地区，该地区1/8的儿童在5岁以前死亡(每1000个活产婴儿中有129人死亡)，相当于发展中地区总体平均水平的2倍、发达地区平均水平的18倍。(68)
其次，就美国与非洲间的贸易状况而言，其贸易结构仍然呈现出明显的单一性，主要表现在两个方面：其一，美国对非洲的贸易和投资主要局限于尼日利亚、南非、安哥拉等主要产油国。2011年美国对撒哈拉以南非洲国家的出口总额为210亿美元，其中对尼日利亚的出口额为48.1亿美元，对南非为72.9亿美元，对安哥拉为15亿美元。(69)其二，能源类产品的贸易仍然是美国对非贸易的主要内容。以2011年为例，美国对撒哈拉以南非洲国家的进口总额为742亿美元，其中美国对尼日利亚、安哥拉以及加蓬三国的进口总额达到518.8亿美元，尼日利亚的原油出口占其对美出口总额的99.5％，安哥拉为98.7％，加蓬为97.4％。(70)这种贸易结构的单一性在一定程度上限制了美非经贸关系的深度拓展。
(笔者感谢熊志勇教授、俞可平教授在本文撰写和修改过程中的指导和鼓励，同时感谢《世界经济与政治》杂志的匿名评审专家提出的修改意见和建议，文中错漏由笔者负责。)
[修回日期：2012-06-06]
注释：
①依据美国国务院对负责地区事务的机构职能划分，非洲事务特指撒哈拉以南非洲的事务，由国务院非洲事务局负责。北非与中东地区事务一并由近东事务局负责。由于政策制定的归口管理部门不同，美国对非洲大陆推行了两种不同的政策。本文的研究对象为美国对撒哈拉以南非洲的政策。参见http：//www.state.gov/p/af/ ci/105139.htm。
②相关研究参见贺文萍：《美国在非洲的石油战略》，载《亚非纵横》，2001年第4期，第32-34页；刘新华、秦仪：《浅析近年来美国在非洲的石油外交》，载《国际论坛》，2003年第5期，第36-41页；刘勇：《美国〈非洲增长与机遇法案〉述评》，载《武大国际法评论》，2009年第1期，第168-19l页；张汉林、胡俊宇：《新时期美国对非洲的新贸易政策——论美国对非洲贸易政策的调整及绩效评估》，载《国际商务》，2006年第5期，第37-45页；Marina Ottaway,“Sub-Saharan Africa after the Cold War,”in Bettie M.Smolansky and Oles M.Smolansky,eds.,The Lost Equilibrium:International Relations in the Post-Soviet Era,Bethlehem:Lehigh University Press,2001,p.83; Daniel Yergin,“Ensuring Energy Security,”Foreign Affairs,Vol.85,No.2,2006,pp.80-82; Michael Watts,“Empire of Oil:Capitalist Dispossession and the Scramble for Africa,”Monthly Review,Vol.58,No.4,2006,pp.1-16; Ryan McCormick,“The African Growth and Opportunity Act:The Perils of Pursuing African Development through U.S.Trade Law,”Texas International Law Journal,Vol.41,No.2,2006,pp.340-384; Kenneth C.Akwuole,“Trade Liberalization as Instrument for Development:The United States Trade Policy towards Sub-Sahara Africa,”A Dissertation of Doctor of Philosophy of Howard University,December 2005,pp.222-297; David Shinn,“Africa,China,the U.S.and Oi1,”CSIS African Policy Forum,May 8,2007,http://csis,org/ publication/africa-china-united-states-and-oil; Didier T.Djoumessi,The Political Impact of the Sino-U.S.Oil Competition in Africa:An International Political Explanation of the Resource Curse in African Petro-States,London:Adonis and Abbey Publisher,2009。
③资料来自美国商务部国际贸易管理局(ITA)统计数据，http//tse.export.gov/TSE/ChartDisplay.aspx。
④Statement of Hon Chester Crocker,Professor of Diplomacy,Georgetown University,Washington,D.C.,Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred tenth congress,sixth session,July 27,1999,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2000,pp.11-12.
⑤Testimony of Dr.Boubakar Diaby-Ouattara,Executive Secretary of Global Coalition for Africa,Joint Hearing before the Subcommittee on Economic Policy,and Trade and Africa of the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives,one hundred second congress,second session,March 18,1992,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1993,p.46.
⑥Statement of Robert S.Browne,Resident Scholar,African Studies Program,Howard University,Joint Hearing before the Subcommittee on Economic Policy,Trade and Environment and Africa of the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives,one hundred third congress,first session,October 19,1993,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1994,pp.17-18.
⑦America's Stake in Trade and Investment in Africa，Heating before the Subcommittee on Africa， the Committee on International Relations，House of Representatives， one hundred sixth congress， first session， February 9，1999，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1999，p.41.
⑧普惠制是世界上32个发达国家对发展中国家出口产品给予的普遍的、非歧视的、非互惠的优惠关税，是在最惠国关税基础上进一步减税以至免税的一种特惠关税。1997年，克林顿政府将世界上最不发达的37个发展中国家列为普惠制受惠国，其中29个是非洲国家。参见“A Comprehensive Trade and Development Policy for the Countries of Africa,” A Report Submitted by the President of the United States to Congress,the Third of Five Annual Reports,December 1997,p.10。
⑨“U.S.-Africa Trade:Options for Congressional Consideration to Improve Textile and Apparel Sector Competitiveness under the African Growth and Opportunity Act,” GAO Report to Congressional Committees,August2OO9,p.3.
⑩Danielle J.Langton,“U.S.Trade and Investment Relationship with Sub-Saharan Africa:The African Growth and Opportunity Act and Beyond,” CRS Report for Congress,October 2008,p.11.
(11)Johnnie Carson,“Briefing on the AGOA Forum,”June 1,2011,http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2011/06/164809.htm.
(12)US Department of State,Congressional Budget Justification for Foreign Operations (FY05),February 2004.
(13)Prepared Statement of John R.Brodman,Deputy Assistant Secretary of Energy for International Energy Policy,Office of Policy and International Affairs,U.S.Department of Energy,Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,first session,October 21,2003,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2004,p.13.
(14)Statement of Matthew T.McManus,Acting Director,International Energy and Commodity Policy Office,Economic and Business Affairs Bureau,U.S.Department of State,Washington,D.C.,Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,first session,October 21,2003,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2004,p.20.
(15)Ted Dagne,“Africa:U.S.Foreign Assistance Issues,” CRS Report for Congress,June 29,2011,p.9.
(16)Statement of Hon.William J.Jefferson,A Representative in Congress from the State of Louisiana,Hearing before the Subcommittee on Trade of the Committee on Ways and Means,U.S.House of Representatives,one hundred fourth congress,second session,August 1,1996,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1998,p.24; America's Stake in Trade and Investment in Africa,p.33.
(17)The White House,A National Security Strategy for a New Century,October 1998,p.56.
(18)Public Law 106-200-May 18,2000,Congressional Record,Vo1.146,2000,p.114 STAT.269.
(19)“Africa:Clinton Backs Agriculture Development,”August 11,2009,http://allafrica,com.
(20)The White House,A National Security Strategy for a New Century,October 1998,p.56.
(21)Trade and Investment in Africa,Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred fourth congress,first session,February 16,1995,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1995,p.19.
(22)U.S.-Africa Trade:Options for Congressional Consideration to Improve Textile and Apparel Sector Competitiveness under the African Growth and Opportunity Act,GAO Report to Congressional Committees,August 2009,p.1.
(23)Public Law 106-200-May 18,p.114 STAT.254; Danielle J.Langton,“U.S.Trade and Investment Relationship with Sub-Saharan Africa:The African Growth and Opportunity Act and Beyond,” p.10.
(24)Johnnie Carson,“Briefing on Secretary Clinton's Upcoming Trip to Africa,”Assistant Secretary,Bureau of African Affairs,Washington,D.C.,July 30,2009,http://www.state.gov/p/af/rls/rm/2009/126783.htm.
(25)Statement of Jeffrey Sachs,PhD.,Director,Center for International Development,Harvard University,Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred tenth congress,sixth session,July 27,1999,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2000,p.6.
(26)America's Stake in Trade and Investment in Africa，p.3.
(27)贺文萍：《持续复苏和增长的非洲经济》，http：//bic.cass.cn/info/Areitle_Show_Study_Show.asp?ID=2030&Title=％B3％D6％D0％F8％B8％B4％CB％D5％BA％CD％D4％F5％B3％A4％B5％CA％B7％C7％D6％DE％ BE％AD％BC％C3&strNavigation=％CARD7％D2％B3-％3E％BF％BC％B2％EC％D1％DO％BE％BF-％3E％BE％ AD％BC％C3。
(28)安春英：《非洲的贫困与反贫困问题研究》，北京：中国社会科学出版社2010年版，第230页。
(29)李欣欣：《析美国关注非洲的原因》，载《太平洋学报》，1998年第2期，第86页。
(30)Statement of Hon.William Daley，Secretary of Commerce，Washington， D.C.,Hearing before the Committee on Finance，United States Senate，one hundred fifth congress，second session， June 17，1998，Washington， D.C.： U.S.Government Printing Office，1998，p.17.
(31)贺文萍：《持续复苏和增长的非洲经济》，http：//bic.cass.cn/info/Arcitle_Show_Study_show.asp?ID=2030&Title=％B3％D6％D0％F8％B8％B4％CB％D5％BA％CD％D4％F6％B3％A4％B5％CA％B7％C7％D6％ DE％BE％AD％BC％C3&strNavigation=％CA％D7％D2％B3-％3E％BF％BC％B2％EC％D1％DO％BE％BF-％3E％BE％AD％BC％C3。
(32)Statement of Kenneth Ofori-Atta,Chairman,Databank Financial Services,LTD.,Accra,Ghana,Hearing before the Subcommittee on Trade of the Committee on Ways and Means,U.S.House of Representatives,one hundred fourth congress,second session,August 1,1996,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1998,p.56.
(33)America's Stake in Trade and Investment in Africa,p.3.
(34)Statement of Hon.William Daley， Secretary of Commerce，Washington，D.C.， p.17.
(35)Statement of William E.Bucknam，Vice President and General Counsel， MWI Corp，Deerfield Beach，Florida，Hearing before the Subcommittee on Trade of the Committee on Ways and Means.U.S.House of Representatives，one hundred fourth congress，second session，August 1，1996，Washington，D.C.：U.S.Government Printing Office，1998，p.132.
(36)菲利普·赛比耶-洛佩兹著，潘革平译：《石油地缘政治》，北京：社会科学文献出版社2008年版，第106页。
(37)“Table of Proved Oil Reserves,” British Petroleum (BP) Statistic Review of World Energy 2006,London:BP P.I.C.,2006,p.6.
(38)Prepared Statement of John R.Brodman,Deputy Assistant Secretary of Energy for International Energy Policy,Office of Policy and International Affairs,U.S.Department of Energy,Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,first session,October 21,2003,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2004,p.13.
(39)The Gulf of Guinea and U.S.Strategic Energy Policy,Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,second session,July 15,2004,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2004,p.11.
(40)“Ghana Will Be an African Tiger,” BBC News Online,June 19,2007,http://www.news.bbc.co.uk/2/ hi/Afriea/6766527,stm.
(41)“Sierra Leone's Leader Hopes for Oil as He Steps Down,”Agence France-Presse,June 19,2007,http://www.ca.news.yahoo.com/s/afp/070619/world/sierraleone_politics_oil.
(42)United States Department of Energy,“Annual Energy Outlook 2002,”March 2002,p.100.
(43)Ian Taylor and Paul Williams,eds.,Africa in International Politics:External Involvement on the Continent,New York:Routledge,2004,p.71.
(44)Xavier Renou,“A New French Policy for Africa,” Journal of Contemporary African Studies,Vol.20,No.1,2002,pp.6-11.
(45)Statement of Hon.William Daley,Secretary of Commerce,Washington,D.C.,p.17; A Comprehensive Trade and Development Policy for the Countries of Africa,p.9.
(46)Kenneth C.Akwuole,“Trade Liberalization as Instrument for Development:The United States Trade Policy towards Sub-Sahara Africa,” A Dissertation of Doctor of Philosophy of Howard University,December 2005,p.167.
(47)United States International Trade Commission,U.S.Trade and Investment with Sub-Saharan Africa:First Annual Report,December 2000,Executive Summary.
(48)America's Stake in Trade and Investment in Africa,p.41.
(49)高晋元：《英国-非洲关系史略》，北京：中国社会科学出版社2008年版，第325页。
(50)Ulf Engel and Gorm Rye Olsen， eds.， Africa and the North： Between Globalization and Marginalization， London：Routledge，2005，p.60.
(51)高晋元：《英国-非洲关系史略》，第318页。
(52)U.S.Trade with Sub-Saharan Africa,Hearing before the Subcommittee on Trade of the Committee on Ways and Means,U.S.House of Representatives,one hundred fourth congress,second session,August 1,1996,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1998,p.6.
(53)Statement of Hon.Jim McDermott,A Representative in Congress from the State of Washington,Hearing before the Subcommittee on Trade of the Committee on Ways and Means,U.S.House of Representatives,one hundred fourth congress,second session,August 1,1996,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1998,p.9.
(54)Statement of Ernest Wilson,Director,Center for Research on Economic Development,University of Michigan,Joint Hearing before the Subcommittee on Economic Policy,and Trade and Africa of the Committee on Foreign Affairs,House of Representatives,one hundred second congress,second session,March 18,1992,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1993,p.52.
(55)Barriers to Trade and Investment in Africa,Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred tenth congress,sixth session,July 27,1999,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2000,p.3.
(56)Preview of President Clinton's Historic Visit to Africa,Hearing before the Subcommittee on Africa of the Committee on International Relations,House of Representatives,one hundred fifth congress,second session,March17,1998,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,1998,p.3.
(57)America's Stake in Trade and Investment in Africa,p.1; Statement of Walter Kansteiner,Partner,the Scowcroft Group,Washington,D.C.,Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred tenth congress,sixth session,July 27,1999,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2000,p.14.
(58)Statement of Hon.William J.Jefferson,A Representative in Congress from the State of Louisiana,p.22.
(59)U.S.Trade with Sub-Saharan Africa,p.8.
(60)“China' s Imports of Fossil Fuel,” Global Timber Website,http://www.globaltimber.org.uk/ChinaCrudeOillmports.htm.
(61)Prepared Statement of Dr.J.Morrison,The Gulf of Guinea and U.S.Strategic Energy Policy,Hearing before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,second session,July 15,2004,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2004,p.43.
(62)Princeton N.Lyman and J.Stephen Morrison,More than Humanitarianism:A Strategic U.S.Approach toward Africa,New York:Council on Foreign Relations,2006,pp.49-52.
(63)National Energy Policy,Report of the National Energy Policy Development Group,May 2001,pp.5-8.
(64)Prepared Statement of David L.Goldwyn,President,Goldwyn International Strategies,LLC,Washington,D.C.,Heating before the Subcommittee on International Economic Policy,Export and Trade Promotion of the Committee on Foreign Relations,United States Senate,one hundred eighth congress,first session,October 21,2003,Washington,D.C.:U.S.Government Printing Office,2003,p.62.
(65)The White House, A National Security Strategy for a New Century,October 1998,p.55.
(66)The White House， A National Security Strategy for a New Century， October 1998，p.56.
(67)据统计，非洲拥有50多种重要矿产资源。非洲的铂金储量占世界总量的75％以上，铬储量占世界总量的95％，钴储量约占世界总量的68％，钻石储量占世界总量的40％，金储量占世界总量的34％，锰、铀、钽、铯、铝矾土等约占世界总量的30％以上。美国在冷战期间所需要的绝大部分战略资源都来自非洲的供应。控制了非洲，就能够保证美国的对苏战争物资得以预先贮存。参见Statement of Hon.Robert L.Mallett， Deputy Secretary of Commerce，Department of Commerce， Hearing before the Subcommittee on African Affairs of the Committee on Foreign Relations，United States Senate，one hundred tenth congress， sixth session， July 27，1999， Washington， D.C.： U.S.Government Printing Office，2000，p.4。
(68)联合国：《2011年千年发展目标报告》，第36、46、25页，http：//www.un.org/zh/mdg/report2011/pdf/report2011.pdf。
(69)参见U.S.Trade with Sub-Sahara Africa，2009-2011，http：//www.agoa.gov/build/groups/public/＠agoa_ main/documents/webcontent/agoa_main_003844.pdf。
(70)参见U.S.Trade with Sub-Sahara Africa， January-December 2011， http：//www.agoa.gov/build/groups/ public/＠agoa_main/documents/webeontent/agoa_main_003843.pdf。
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