论公共政策的“公共性”，本文主要内容关键词为：公共政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从人类开始了治理活动就产生了政策或者类似于政策的规范，不过，不是所有的政策都能被称之为“公共政策”，换句话说，政策并非一直以来都具有公共性的。具有公共性的公共政策是一个历史的概念，是在工业化进程中出现公共与私人的分立之后，进而有了公共性和公共利益的指称，在此基础上政策才能使用公共性这一定语。公共政策这一称谓表明，政策是具有公共性的，也就是要实现“公共的”利益的。在工业社会中，只有朝向公共利益的政策才是具有合法性的，公共性是政策的根本性质，它决定了政策存在和发展的目标与取向。现实中公共政策的公共性是通过代表性、合理性体现出来的，具体而言，公共政策是通过代议制民主的路径以及科学的路径来实现公共性的。但是，在一个中心—边缘的社会结构中。代议制的运作却将公共政策演变成了精英进行社会治理的工具，公共性被程序完整和工具理性的内容所充斥代替，由此产生的公共政策只能实现形式上的公共性，实质公共性却丧失了。在20世纪60、70年代之后，伴随着民主化浪潮，多元化的行动者逐步活跃于政策过程中并对政策过程同等地施加影响，实质性的公共利益受到关注，这将带来公共性的强势回归，实质意义上的“公共政策”将会出现。 一、“公共政策”的产生 在从农业社会向工业社会转变的过程中，特权与等级身份逐步消失，最终社会的身份等级结构瓦解，法律取代主权者成为最高权威。在此之后，君主与臣民被统一到公民这一平等身份中，确立起一个消除了特权而赋予个体以平等法律地位的社会。等级社会中一切利益都是附着在以统治者为中心的等级结构中，最终可归结为以统治者为中心的共同利益，因而农业社会中并没有出现“公共”与“私人”的分化，也就不存在“公共利益”；同样，等级社会中也是不存在公共政策的，虽然统治者也会制定出政策或者法律来对社会或者群体进行规范，但是此时的政策都是作为统治者进行权力支配的工具，可以将其看做是一种特殊的权力行使方式。只有当等级身份和特权被消除之后，才会产生公共利益与私人利益的区分，“公共性”才会出现。私人利益由个体在市场活动中通过逐利行为来实现，而公共利益则需要通过具有普适性的制度来体现出来，其中，政策就是这样一种体现公共利益并实现公共利益的载体。政策被创制出来就是为了实现公共利益，唯有体现公共利益方能使得政策具有合法性，因此，公共性是公共政策的根本性质，公共性的追求成为现代社会中政策发展的永恒目标。 否定了特殊利益才能实现普遍性利益，不是私人利益的才能被称之为公共利益，因此，只有在消除了特权之后才有实现公共性的可能，这就决定了政策对公共性的追求首先体现为反对特权与等级。博登海默是这样描述法律对权力的制约的：“当权力意志在社会上表现出来时，它总是会同一个在重要性和力量上与其相当甚至或超过它的组织原则——法律意志(the will to law)——相碰撞并受到这种原则的反击和限制。权力意志根植于支配他人并使他人受其影响和控制的欲望之中，而法律意志则源于人类反对权力冲动的倾向之中，即要求摆脱他人专断统治的欲望。法律制度最重要的意义之一，就是它可以被视为是一种限制和约束人们的权力欲的一个工具。”①政策作为法律的临时形态，其基本作用之一就是约束和限制权力。通过对权力的制约，政策表现出了对普遍利益的关注以及对公共利益的追求。当政策作为一种普遍性的规范取代权力成为获得社会秩序的工具时，必然会将限制权力作为创制政策的首要目标。当政策与法律体系普遍建立起来之后。权力的自由行使就受到了更为严密的限制。在现代社会的逻辑中，正是在反对特殊主义、反对私人追求、反对主观性的基础上才能实现公共性，公共利益就是通过普遍主义和抽象主义的规范而实现的。 启蒙运动确立了人人平等的观念，这一观念在现实中进一步被转化为抽象的、无差别的公民身份，公共利益就是从这些平等而抽象的个体利益中抽象出来，在此基础之上制定出法律和政策。同时，法律和政策正是在对公民身份的平等对待中体现出对公共利益的关注，这就要求政策规范具有普适性的特征。可以说，“法律天然地就具有普遍性的特征，天然地包含着公共利益的内容和适用于维护公共利益。特别是就‘法的精神’能够成为照亮一切社会领域以及一切社会构成要素而言，它本身就意味着公共利益。”②当政策作为具有普遍性的规范出现时，也就意味着实现了对个体利益的普遍关注，这也就等同于其对公共利益的关注。因此，现代社会中的公共政策往往因为其普适性而被认为获得了公共性。 在现实操作中，是通过代议制的运作将具体的个人利益转化为抽象的公共利益，并将公共利益转化为现实的政策内容。代议制体现了人民主权的原则，这是对统治者权利加以约束的完善的政治形式，只有在代议制民主运作中，社会成员才能有机会影响公共政策，并对特权加以控制。“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。”③代议制是现代社会所发明的实现人民主权的具体方式，也是通过代议制的运行来将人民主权最终凝结在现代社会的公共利益这一概念上。由此看来，现代社会是通过代议制来实现公共利益的，也就是说，是代议制的运行使得政策具有了公共性。 代议制对公共利益的实现是通过代表的方式来完成的。代议制背后是一种代表性的逻辑，这是基于任何个人的利益都是可以被代表这一假设，通过层层的代表并最终在投票中对利益诉求加以聚合，最终得出的就是公共利益。代议制设计出了完善的程序来聚合公共利益。首先是选民代表的产生，继而通过选民代表的表达将聚合起来的局部利益表达出来，在一个大的范围内继续进行利益聚合，最终通过层层的代表和抽象来形成最终的共识，这一共识就被认为是公共利益。其中，利益表达和聚合的每一步都是通过投票的方式来作出表达，投票以匿名而平等的方式进行，这样足以保证投票的公正性和有效性。通过投票的方式计算出公共利益之后，接着依此制定出公共政策，进而通过公共政策的实施来将代表公共利益的意愿转化为现实。当政策的执行将公共利益转化为现实之时，又会对私人利益有不同的触动进而产生新的感知，并再次通过新的一轮投票运作聚合出新的公共利益。这是一种环式的民主程序运作过程，这种环式民主合理而有序地将个体利益凝结在政策中，由此创制的政策必然不会是哪个人或者团体的“私人”的政策，而是具有了法的精神，体现了普遍性的利益，并且其规范效应具有普适性，能够实现对公共利益的捍卫。这样看来，公共利益是通过对私人利益的抽象和综合而得来，公共利益就是被代表的私人利益的聚合，正是因为看到这一点，杨(Iris Young)将代议制民主称之为聚合型民主模式，现代社会中的政策就是这种聚合型民主制的产物。 依托于工业社会领域分离的格局，私人领域中的利益和意愿是在公共领域中被综合起来并转化为公共政策的，代议制充当了将私人利益转化为公共利益的桥梁，也就是将公共领域与私人领域连接起来的通道。代议制设定出形式上完备的程序和步骤，在理论上形成了任何私人利益都可转化为公共利益的假设，并使得政策过程表现为公开和公平的过程，从而使政策作为代议制运作的结果而具有公共性。不过，“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样，需要不仅是有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。这就是为什么立法工作只有由极少数人组成的委员会才能做得好的充分理由，即使没有其他理由的话。一个具有同样决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定，凡制定的法律必须能和以前存在的法律构成首尾一贯的整体。当法律在五方杂处的议会里逐条逐项交付表决时，要在任何程度上满足这些要求是不可能的。”④在实际运作中，形成公共利益的过程是由活动于公共领域中的选民代表和技术专家来完成的，而选民代表和技术专家作为社会中的精英，一旦产生就具有了一定的自主性，这就出现了一种现象，即表面上看来依托于代议制的政策过程是对所有人开放，但实际上政策过程却是掌控在技术精英和政治精英手中的，他们通过代议制的运作将政策过程封闭起来。具体表现为，在公共领域与私人领域分离的格局下，大众除了每隔几年能通过投票来选举出代表之外，再无其他影响政策过程的渠道，这样看来，在绝大多数情况下，大众进入政策过程的大门是紧闭的，政策过程是由精英掌控的，并利用代议制程序封锁了大众进入政策过程的通道。 根据杨的看法，“在公共的和可以接受的意义上讲，由于这种沟通过程被认为在规范上是正当的，所以，它必须是开放的。”⑤公共性首先依赖于开放性，只有是开放的才有可能成为公共的。但在现实中，在公共领域与私人领域分离的格局下，公共领域并没有完全对私人领域开放，反而与私人领域有意隔离开来。并形成中心—边缘的不平等结构，而不平等的结构必然进一步强化封闭性。依托于中心—边缘的社会结构，代议制只是从程序上实现了民主，也只能在形式上实现公共性，这显然是不足的。在政治的路径不能保障政策的公共性得以实现的情况下，现代社会找到了另一条实现公共性的道路，那就是科学的路径。科学是启蒙运动时期所确立起来的主题之一，并且往往与追求进步的观念联系在一起，“进步是谈论变化、自治、总结差异时必不可少的一个范畴。然而，当前对进步的理解却枯竭了。这个范畴已经失去活力。将‘进步’削弱为对世界的去魅、对神话的消解以及‘用知识取代幻想’，这是非常可笑的。”⑥将科学等同于进步这一理解贯穿了整个工业社会并成为社会追求的整体目标。及至20世纪时科学已经充分显示出其强势的一面，整个社会都被卷入到一股追求理性和科学的浪潮中，民主也被科学的洪流挟裹。表现为，现代社会中代议制的运作必然会将政策的创制与实施都导向科学化和精英化的方向，代议制必然走向对科学和理性的追求。最终，政策制定走上了通过科学化来论证公共性的道路。如果能够论证政策过程是按照严格的科学方法来开展，进而能够全面、客观、公正地抽象出公共利益并且转化为政策工具的话，那么由此而产生的政策是具有合理性的，继而通过合理性来加强公共性，开放性不足则可以不予考虑了。这样一来，公共性就转而依托于科学性了。 二战期间，出于战争需要大量的政策过程中运用了多门学科的专业知识，并将政策导向了实践和应用性的一面。随后在系统论、运筹学、经济学等学科和理论的推动下，PPBS(Planning Programming Budgeting System)项目被应用于联邦政府的各部门中，政策过程演变为通过成本—收益分析来得出科学结论的过程。20世纪60年代兴起的政策科学运动就是以政策分析的面貌展现出来。政策分析深受逻辑实证主义思维的影响，致力于将政策过程全面改造成为类似于物理学领域中的计算分析的过程，包括公共利益等在内都被视为某种客观存在，政策过程就是通过计算和模型推理来发现客观存在和揭示一般规律的过程。在这一过程中，有用的都是一些可以量化和衡量的“硬”的数据，而那些无法被量化或者无法被纳入模型的则被视为“软”的进而是无用的被舍弃掉，最终的政策就是由这样一些“硬”的数据和模型推导出来且由其构成。在这样的科学化道路中，政策中的规范和事实分开，“知识”与“信息”剥离，一切形而上学的思想都成为了要消灭的目标，包括一切道德和自由全部被歼灭掉，而只剩下分析性的思维和抽象法则来构筑现时世界。以此形成的政策被认为是反映了客观事实的，而事实是不容争辩的，所以政策也就代表了真理，具有了权威性。 如果通过科学的方法和手段就能揭示出公共利益，政策过程自然就不需要再考虑开放性的问题了，而且根据科学的要求，不具有专业知识的公众的加入反而会打乱科学的严密性与完整性，因此，科学路径名正言顺地将技术专家与政治精英置于了政策制定的主体位置上，而将公众只是作为接受政策规范的政策对象了。公共领域在边界处筑起了栅栏以防止私人领域的随意闯入，工业社会中的人们相信，这种封闭性不仅不会影响到政策公共性的实现，反而成为了对政策公共性的保障。政策主体不能随时联系政策客体，而是要与政策客体保持一定的距离，唯有如此方能保证政策过程的公正和客观。不仅如此，政策主体的行为也受到制度的控制和约束，即使是技术专家，也要按照之前设计出来的科学的政策程序和步骤来开展行动，这才能防止人为因素对政策过程的影响。对于政策的科学性而言，临时性以及非常规行为都是对科学的威胁，因而是要加紧防范的。这样，现代社会通过组织内部上下层级之间的节制以及严格的制度运行，最大限度地压缩了政策官僚的自由裁量空间，使得政策过程显示出公正客观性，并以此来阐释公共性。人受到制度与技术方法的双重压制，但正是在所有人都受到压抑的情况下，公共政策在讲述着公共性。 二、形式上的“公共”政策 根据哈贝马斯的研究，“公共”一词是从17世纪中叶开始使用，而且这一词最早经常被用来描绘“公众”，因而与公众的批判能力相关，也就是说与公共舆论相关。“阿德隆把在公共场所围绕着一位演说家或表演家而形成的公众和从事阅读的公众区别了开来；但无论是哪种公众，都是在‘进行批判’。公众范围内的公断，则具有‘公共性’。”⑦这也就是说，只有公众参与到政策过程中且真实表达了公众的利益才能使得政策具有公共性，这是公共性最初的含义。“本来意义上的公共性是一种民主原则，这倒不是因为有了公共性，每个人一般都能有平等的机会表达其个人倾向、愿望和信念——即意见；只有当这些个人意见通过公众批判而变成公众舆论时，公共性才能实现。”⑧公共性本来就是与民主相关的一个概念，民主首先是人民主权，即当人民掌握着主权并在政策中发挥影响时，才能有公共性。但是，正如熊彼特所看到的，在现代社会将民主现实化为代议制时，就出现了由民主的价值取向转向民主的程序取向了，民主的概念越来越表现出“程序与价值分离”的特征。代议制强调了可操作的程序民主，致力于通过公正的程序来体现公共性，而民主的实质问题被搁置了。 代议制的发展走向了精英治理的方向，代议制只是在程序的设置以及科学导向上配合精英开展社会治理。精英支配着政策过程，大众依附于精英来获得科学的生产并接受政策的统一规范。而代议制运作下的政策过程则是呈现出这样一种现象，“政治决策不是通过不同政见和公开讨论来作出的，而是通过国家和这些官僚主义机构的领导人之间非正式安排的、往往很难理解的和秘密的谈判过程来作出的。在福利国家的条件下，官僚主义的妥协和平等交换的一致应该是官方政治的标志。福利国家所尝试的妥协必然采取一种表面上看来无休止和无目的地适应与控制、平息不断出现的风险、瓶颈现象和冲突局面的过程的形式。这也意味着，在早期历史阶段与福利国家计划联系在一起的雄心壮志和美好前景已经倾向于让位给达成种种妥协协议的‘停滞不前的中庸之道’(米德尔马斯语)。”⑨代议制的运作将人民的权利合理地转化为精英的权力，精英凭借着对专业知识的掌握而享有了制定公共政策的特权。这样，政策是在精英与大众之间所形成的不平等的关系中形成，也就必然成为精英手中开展社会治理的工具，因此已经无法实现照应全体的普遍性了。失去了对普遍性利益的关注，实际上就迷失了对公共利益的追求。如果说工业社会中还是以公共性来界定政策的话，那表明公共性只是流于形式了。 代议制依靠的是一种代表关系，是通过对个体的代表来表达出普遍性，但是，代表永远是无法照应全体的。“代表的模型总是有漏洞的。总是有一些因素，不管通过什么方式，都会滑落或者被排除在模型之外；一些因素拒绝并且不能/也就不会被吸收到代表中，虽然这种排除的必要性总是被否定的。联合决不是它所声称的，可能仅仅是‘不是所有’(not-All)。”⑩代表决不可能成为全部，代表总是有缺憾的，代表制永远无法充分、完整、永久规制地体现全体，而是必然会有一些利益诉求被舍弃。对于排除在外的因素，代议制无法去包容它承认它，而是努力去管理和控制这些因素，使其不会对现存社会秩序构成威胁。那么如何使得对差异的排斥都具有合理性的呢？代议制是通过“制造出”“相似”的人民来实现的。代议制将个体都视为是抽象的个体，个体利益是可以通约的也可以被代表的。“在代表人民的生活时，法律按照相同的关系组织起多元性。那就变成了只有‘一个’人民，生活，习惯，价值等等都被体现在宪法中。那就变成了只有‘一整个’人民，人民没有例外地生活在它自己的法律规则之内。每个人都是国民也是主权者，同时是法律的立法者和对象。正是法律，正是我们作为人民的生活，作为代表模式最初出现在假定的宪法中，随后出现在确定的、技术的法律中。”(11)既然个体利益可以被抽象化，因此就可以在此基础上通过科学的方法抽象出公共利益，代议制就是基于这一代表逻辑而制定出政策。 从具体利益诉求到公共利益的实现，这是通过抽象的逻辑推理来完成的。被选出的代表会充分运用自己的理性知识和抽象思维来综合表达选民利益，这就使得公共利益的达成实际上是建立在抽象思维的基础之上，也就带来了以理性充斥公共性的结果。但是，“民意代表的知识，必然会远离和偏离他们选民的直接经验。”(12)选民们的感知可能千差万别，而在理性推理中，“如同科学一样，一致性知识占据优势地位，只有那些符合科学和逻辑的认知方式才能被接受为真实的存在。这种方式尤其排除了本源的生活经验；客观性基础甚至要求民意代表从理性的程序中排除他们自身的经验。”(13)这是一种对实证主义哲学的捍卫，在此之中，感性、价值偏向以及一切不能被量化或者模型化的东西全部剔除，最终是理性知识占据了政策的内容。代表制不可避免地走上追求理性知识的道路，就如赫梅尔所说，“代议制政府是现代的天才之举，它只允许理性进入决策的高层，而把情感限制在基层，它表明自己与官僚体制一样受到同样的理性的约束。代表的概念是从科学、政治和行政管理的日常经历当中抽象出来的：我们被代表的越多，我们就越成为仅仅是一种科学的概念，不过是一系列有同样权力的选民中的一员，或者只是个案例。”(14)卡蓝默也得出类似的结论：“民主制度是人类在经历了种种不合理的制度合理性选择的结果，可以说，民主是理性主义的胜利，事实上，民主制度就是由一批精英精心设计出来的。”(15)精英们设计出民主制度并使其按照理性主义的规则来运行，理性被认为是万能的，自然也是可以用来形成公共利益的，而且由此得出的公共利益是具有权威性的。在这一意义上，公共性也就奠基于科学理性基础上了。 理性成为了获得公共性的路径，具备科学知识与专业技术的精英们自然就是政策过程的掌控者，公众因为不具备理性知识而丧失了成为政策主体的资格，只能作为被动、消极的顾客。在对科学的信念甚至迷信中，公众对精英形成了依附心理，这进而被精英加以强化并形成一种弥漫于社会各个角落的普遍的不安全感，而这种不安全感甚至是恐惧往往被用来推动有利于精英意愿的共识的达成。“培育人们的脆弱性是恐惧的政治的重要成果。现在的政府把公民当作脆弱的服从者，公民被当作个体和总是不知道自己最大的利益之所在的人。因此，决策者们已经将他们的注意力从公众转移到私人领域。”(16)公共权力本来应在公共领域中运行，但是精英所代表的理性权威以及所处的支配地位，加上公众显现出来的茫然无助，都使得公共权力侵入到私人领域和日常生活领域中，这就出现公共领域对私人领域的殖民。“对于人们私人事务的干预失去了限制，这是过去20年来公共政策领域发生的最重大的变化。政府已不能确定其价值和目标，只得转而将其能量投注于管理个人行为和控制日常关系。政府日益负担起保护人们不受自己和其他公众成员伤害的任务。人们认可政府有权力扮演一个关心备至的老大哥的角色，而作为回报，国家乐于为正在寻求承认的个人提供扶持和肯定。”(17)公众依赖于精英来为自己做出科学的决策，但是断裂的委托—代理关系却给予了精英完全的自主权，在寻求科学决策的名义下，精英往往是在偷运自己的特殊利益诉求。 当公共权力的触角伸向私人领域和日常生活之时，公共领域出现了扩散的趋势，私人领域和日常生活领域被挤压，这同时也意味着，大量的私人事务现状被拉入公共领域中，大量的隐私被用来占据了公共议题。“从政治到隐私，这一转变是当代公共生活的一个标志性特征。正是因为公共生活变得缺乏内容，隐私的和个人的事务才被投射到公共领域中。因此，以往由意识形态的差异激发的激情现在却更有可能被个体的行为失当、私人麻烦和个性冲突所吸引。”(18)公共机构充当了管理情绪的角色，公民被当成了脆弱的孩子。人们与其说是进入到公共领域中，还不如说是在得到精英的扶持和协助。对于何时可以用隐私来占据政策议题的问题，这都在于精英的决定。即使在某些情况下面对一些复杂性的政策问题精英们无法应对，他们仍然可以依靠其理性的代言人的身份成功地制造出一些政策议题。“政治精英们没有能力预想一套应对公共领域变化的策略，转而选择控制微观议题。从来都不是出自官场的大量的技术问题已经出其不意地变成政府立法提案的焦点。”(19)公共政策就是由这些细枝末节的政策议题发展而来，不论这些议题是否是大多数人所关注的，也不论公共政策是否代表着普遍性的利益追求，只要是精英制造出来的，就被认为是理性的，进而是体现了公共利益的。通过完整的程序和对科学的迷信，公共性完全走上了关注其形式化的一面，虽然形式化的公共性能够使得政策获得某个方面的合理性，但由于政策无法体现真正的利益，无法解决真实的问题，实质公共性却进一步流失了。 由此看来，在中心—边缘的社会结构中，无论是通过代议制的完整的流程，还是通过方法上自洽的科学思维，都无法使得政策具有实质上的公共性，相反，政策成为了精英手中的治理工具，也更多地显示出工具理性的意味。“过去，只有在反对君主秘密政治的斗争中才能赢得公共性；公共性力图使个人或事情接受公开批判，让政治决策接受公众舆论的监督，并按照公众舆论的要求进行修正。今天则相反，公共性是借助于利益集团的秘密政治而获得的；公共性接替个人或事情在公众当中赢得声望，从而使之在一种非公众舆论的氛围中能够获得支持。‘宣传工作’一词即已表明，公共性过去是代表者表明立场所确定的，并且通过永恒的传统象征符号而一直得到保障，而今，公共性必须依靠精心策划和具体事例来人为地加以制造。”(20)之所以公共性成为精英可以制造出来的东西，原因在于这里的公共性已经不是自然获得的，这已经改变了本源意义上的公共性的含义。这时的公共性成为了可以人为制造出来的东西并且是精英们必然会努力去营造的东西，这样就形成了线性的生产公共性的局面。“公共性似乎是自上而下建立起来的，它试图为某些姿态罩上良好意愿的光环。原先，公共性确保公共批判对统治做出合理的解释，同时，对统治的实施进行批判监督。其间，公共性使对非公众舆论的统治这一矛盾现象成为可能：公共性不仅在公众面前呈现了统治的合法性，还操纵了公众。批判的公共性遭到操纵的公共性的排挤。”(21)精英们利用他们所能操纵的公共性去进一步排挤来自于公众中的批判的公共性，公共性也成为了工具精英地位的工具了。在公众无法进行表达和自由批判的今天，公共性并不能天然得到认同，公共性也成为一种依靠人为制造出来的产品。“由于法律结构的改变，公共性原则不再担负有使政治合法化的责任。尽管无限扩大的公共领域为了获得广泛赞同，向被剥夺了权利的公众反复提出各种各样的要求，但是，公众同时也远离了权力实施和权力均衡过程，以至于公共性原则再也不能证明统治的合法性，更谈不上保障其合法性了。”(22)远离了公众，实质性的公共性已经无迹可寻了，但公共性对于一个管理型社会又是必须的，因而精英们努力从形式上去塑造公共性。此时的公共性很多时候只是表明政策过程是在公共领域中完成，是由代表人民的精英来运用公共权力达成，而已经不能体现公共性的原初含义了。 三、公共政策公共性的回归 当公共政策是在不平等的社会结构中由精英制造出来时，无论其中所采用的程序和步骤多么的完美，也不管所用的方法是多么的科学，所产生的公共政策都无法改变其作为精英进行社会治理的工具的本质。由于公共政策体现出无差别的规范和管理，因此可以将其描述为社会管理的工具，工业社会就是通过政策和法律来实现一个管理型的社会。这也就是张康之教授所看到的，在一个管理型社会中，“在公共领域所使用的手段和方式之中，法律、政策以及政府的外向行政行为则是一些基本的工具；在法律、政策以及行政行为所构成的工具体系中，法律具有最高性，政策其实是法律的临时性形态，而行政行为也需要依法展开，也就是说，整个工具体系所应贯穿的是‘法的精神’。当我们把这幅构图铺展开来，视线自然而然地被聚焦到了法律以及‘法的精神’之上了，对于公共领域以及它作用于私人领域的活动来说，法律只不过是工具。”(23)当政策是作为一种工具存在时，只需展现工具理性，而不再需要关注政策本身所应体现的价值了，工具理性成为了政策合理性与否的首要标准。工具理性要实现的是科学和效率，形式上的统一和公正是其核心内容，政策所要实现的就是这种片面的理性追求，并用片面的理性来制造出形式上的公共性。不过，我们必须承认，形式上的公共性只是公共性的一种假象，实际上，形式上的完善只是为了更好地掩盖实质上公共性的丧失这一事实，形式上的公共性可以赋予政策以合理性，但据此完成的政策过程却更易偏离公共利益，并带来合法性的危机。 代表制实施的基础是平等的个体，代议制民主运行中的政策也是将个体视为是平等的个体，并将平等转化为无差异的抽象的个体，政策过程的科学化进一步将个体简化为统计数字或者是民意调查中的一个抽样，从而可以通过逻辑推理和数理模型而得出科学的结论，并认为这就是公共利益。按照这种逻辑，既然政策对象是抽象的无差别的，那么就可以并且应该对其进行统一的规范，以防止不确定性和异质性所带来的不安全感，这是管理型社会治理的逻辑。表面上看由此运行的政策体现了公平和客观，而实际上，政策工具的实施带来了个体的特性被抹杀，个体的多样性被忽视，个体自身也被片面化了，据此得出的公共利益必然与真实的利益诉求相去甚远，制定出来的公共政策自然也就偏离了具有普遍性的利益。失去了普遍性的基础，公共性就丧失了实质内容。“管理行政就是公共行政，但是，还只是工具性意义上的公共行政，这种行政具有公共性的特征，却是形式上的公共性，而实质上的公共性，则是比较薄弱的。”(24)但是，强调形式上的同一性是精英们所乐意的，在这一过程中他们成功地将形式上的同一性塑造成为公共性，并以此来掩盖个体的差异和特性，要求公众对政策的服从和认可。公共性曾是反抗等级制的前提，但是在历史发展中却成为了压制“差异性”的工具。到20世纪时，普遍性的利益因为实际上无法实现，普遍性的概念干脆就被精英抛弃了，他们直接用公共性代替普遍性的追求成为了政策合法性来源的依据。 在对形式公共性的强调中，隐藏的是精英对社会的控制这一现实。当滕尼斯所说的从共同体向社会的过渡完成之后，就需要一个形式上统一的规范来形成社会秩序，这就出现了以法律和政策来进行统一管理的现代社会。以政策来进行管理形成了一个自上而下进行监控的社会，也是一个通过制度规范得以获得的足够清晰和可控的社会。清晰意味着观察者与被观察者之间不平等的位置，观察者的位置是在中央，而且他的视野是开阔的，足以观察到被观察者的一举一动。“一个完全清晰的社会消除了地方对信息的垄断，取而代之的是一个具有统一法律、身份证明、统计、规则和度量单位的透明社会。同时为那些处于顶端位置的人带来了利益，他们有解释国家格式的知识和便利。”(25)这个清晰的社会就是福柯所说的单边监视的全景监狱，位于中心的精英运用科学和理性来管理和监控这个社会，努力将社会加工成一个人工设计的有秩序的空间，使其成为一个经过长期管理的科学森林。与此同时，经过理性所修饰的秩序、效应和美的原则被赋予自然，也充斥了公共性的内容。实际上，只要存在着不平等的双方，就必然会有控制和支配，在不平等的结构中，被控制者是无法使自己的意愿同等地体现在政策过程中的，他们的意愿往往被忽略不见，或者根本就不会为人所听到，精英们所制造出的公共性只是为了控制依附者，因而是背离了公共性的方向。 管理型社会治理模式有几个关键词：工具理性、形式合理性、机械性、形式化、科学化、非人格化。总之，这是一个不考虑人的价值因素和把“实质理性”当作“巫魅”而加以祛除的治理体系。尤其是在领域分离的格局下，道德等价值的东西被限制在日常生活领域中，并被冀望于私人领域。在公共领域，一切活动都是基于政治法则和效率的“铁律”而展开的。精英们所操纵的公共性也被剥夺了价值的关照，而导向了片面理性的方向。工业社会中的人们相信，只有科学的才可能是理性，只有理性的才能展现公共性。但是，“为幸福而立法的现代理性之梦已带来了苦果。在理性规则、更好的秩序、更大的幸福的名义之下，(现代理性之梦)已经对人性(并且通过人性)犯下了最大的罪行。一种令人头脑麻木的破坏已被证明是在哲学的准确性和权力傲慢的自信观点之间的联姻。具有普遍理性和完美的现代浪漫被证明是一种代价很高的行为：它也被证明是失败的，因为秩序的大工厂仍然不断地产出更多的混乱，同时反对二元矛盾的圣战也引起了更多的二元矛盾。”(26)以理性来实现公共性的努力必然是失败的，虽然科学技术的发展一再通过好的方法来展示其理性成果，但是技术只能用来增强形式上的合理性，而无助于实质公共性的实现。当人们意识到政策一再被生产出来，但似乎没有实现公共利益时，他们所做的就是制定出更为完善的程序与应用更为先进的方法，最终形式合理性达到顶峰，实质上的公共性却彻底流失。 公共性是公共政策的根本性质，公共政策的每一步发展都应是朝向公共性的目标，公共政策的每一项完善，也都应是有益于公共性的实现。“在法律、政策以及行政行为背后而作为其实质性内容存在的，则是公共利益，是通过对公共利益的维护而达致私人领域健全的目标的。所以，公共利益虽然是一个抽象的社会构成要素，却是在公共领域反作用于私人领域的过程中所欲直接实现的目标，也是公共领域中一切活动的终极准则。”(27)而管理型社会中政策作为治理工具的定位决定了政策过程的任何发展都只能使其更加背离公共性的方向。在20世纪60、70年代之后，实证主义逻辑受到质疑，进而引发了人们对科学的反思。在这一时期，各种社会运动风起云涌，如女权主义者、环保主义者以及少数民族等之前被压制或者被忽视的群体纷纷开展社会运动，要在政策中体现自己的利益和诉求。被排斥在政策过程之外的人们认识到，政策只是一种对社会的控制工具，由此引发了对其合理性的思考。以公民参与为代表的民主化浪潮兴起，社会的伦理价值复苏，伴随着的是实质公共性回归的开始。 在阿伦特看来，公共场所并不是一个舒适的安逸的对话空间，而是一种展现的空间。各位行动者在他人面前表达自己的观点，同时接受他人的审视与评判。公共场所中充满着彼此之间并不熟悉但又具有多样性的历史与观点，这些观点彼此之间存在着距离但又被连接起来。也就是说，当一个空间是开放的并且充满多样性时，就出现了公共性。杨也充分阐述了公共性对公开性的依赖。“公共性的创制与维系涉及参与者通过下述方式提出要求与建议所表现出的自愿性，即那些其目的在于获得具有不同利益、经历与境况的其他人的理解并且试图说服他人相信其主张的正义性的方式。它要求对其他人所具有的那些主张开放。”(28)公共性并不是要成员将差异搁置起来，更不是将众多的人变成一个人。相反，公共性依赖于具有差异的个体的在场。如果政策要实现实质上的公共性，那就必须消解政策过程中的排斥和歧视，而赋予每个人都可以在场的观念。 在场并非是指所有利益相关者都要实际参与到所有的相关的政策过程中，而是应当有一种在场的观念。“它将理想的民主决策制定的情境设想为公民们在其中是共同在场的。在这种关于真正的民主的想象中，就像在某个乡镇会议上那样，公民们会在某个空间中集会，并且会在某种场合中做，出他们的各项决策。”(29)政策过程应由公共的代表来开展公共设计，政治家、专家、与政策相关的组织与个人，以及一般大众都应参与到政治辩论中。在这种情况下，“公民参与不再是官僚机构行动的工具，而是政治生活的具体形式。”(30)每个人以平等的身份参与到政策过程中，并且拥有平等的机会影响政策过程和结果，差异与分歧得到尊重，政策过程成为了由平等而多样的行动者形成的互动的网络体系。政策过程不是一个政策专家展示“特殊知识”的地方，技术专家的权威被消解。“决策一定是同时在政治上和技术上都有意义的，而且公民本能地理解技术知识的局限性。反倒是科学家自己有时却不会。”(31)事实上，过于技术性的政策语言无助于政策理解的辩论。“由于各种处于不同境况的行动者知道他们是共同生活在一起的，并且他们必须合作共事以试图解决各种集体问题，所以，他们创制与塑造出民主的公共性。”(32) 开放性会消解特权与等级，会带来中心—边缘结构的瓦解，形成一个开放的、平等的公共政策能量场。具有差异性的个体真正参与其中并发挥影响，政策过程中没有权威在发号施令，没有理性能够颐指气使，也没有傲慢与歧视，这是一个去中心化的场域，也是一个单边控制与自上而下的管理都不存在的场域。消解了权威，差异才能得到尊重和承认。在一个开放的政治空间之中，所揭示的真实情形和或然性来源于真实世界。在这里，各种关系得以自然地呈现，而不是简单的目标驱向。“与解决问题的倾向形成对比，这种途径不是为了实施目标而排除对问题的界定、讨论和争论。”(33)民主性知识涵盖了对确切问题的了解，对生产环境的关切，对事物的进展和状况等等，所创制出的政策问题永远处于开放状态，容许争论和辩驳，结论自然地从实际情况中涌现出来，并且并非不可超越。公共政策超越了只关注管理和科学的狭隘视野，超越了管理思维的局限性，而将更多的公众需求的问题考虑进去，此时政策的公共性可以被再次生产出来，但不再是精英独裁式的生产，而是精英和大众都包含在内的合作生产。 公共政策的公共性不是要放弃对科学的追求，科学本身没有错，只是对科学的迷信带来了公共性的丧失。自然赋予人类多样化的感知方式，理性与直觉都是其中之一，但是理性并非就一定能再现真实。理性对客体进行组合、解构分析，并按照理性自身的范畴及概念对客体重新界定。但此时对理性所界定的外部客体已不再是原初通过直觉而组合起来的形式，而是一个客体“概念”。实际上，“客观”的政策问题本身就是不存在的，通过理性和科学来揭示出客观真理的方法并不适用于政策过程。政策与社会之间根本不存在严密的界限，政策与社会不可分离，政策与社会是相互建构的。要实现公共利益，就要在社会情境中理解政策，在与社会的互动中执行政策。“客观性是通过包容所有不同的社会立场与观点的民主沟通而获得的。”(34)多样性的观点有利于揭示出他们共同生活于其中的世界的真实和客观，观点的沟通与交流也促进了公民们的愿望与意见的转化，将偏私的、狭隘的或者利己主义的理解转化为一种更加全面而客观的理解，因而也是更为科学的制定政策的路径。这也就是说，当精英和大众通过合作行动将公共政策的实质公共性实现之时，也使政策获得了实质意义上的科学性。 注释： ①[美]E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第377页。 ②(23)(27)张康之、张乾友：《考察公共利益发生的历史》，《江海学刊》2009年第2期。 ③④[英]J·S.密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1981年版，第68、76页。 ⑤(28)(29)(32)(34)[美]艾丽斯·M.杨：《包容与民主》，彭斌、刘明译，江苏人民出版社2013年版，第64、141、157、140、143页。 ⑥[美]斯蒂芬·埃里克·布隆纳：《重申启蒙——论一种积极参与的政治》，殷杲译，江苏人民出版社2006年版，第19页。 ⑦⑧(20)(21)(22)[德]尤根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第24、252、235～236、202、205页。 ⑨[英]约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，马音等译，社会科学文献出版社1992年版，第33页。 ⑩Thomas J.Catlaw,"Fabricating the People:Politics and Administration in the Biopolitical State",Tuscaloosa:The University of Alabama Press,2007,P72. (11)Thomas J.Catlaw,"Fabricating the People:Politics and Administration in the Biopolitical State",Tuscaloosa:The University of Alabama Press,2007,P91. (12)(13)(30)(33)[美]谢丽尔·西姆拉尔·金、卡米拉·斯蒂福斯：《民有政府：反政府时代的公共管理》，李学译，中央编译出版社2010年版，第40、41、48、48页。 (14)[美]拉尔夫·P.赫梅尔：《官僚经验：后现代主义的挑战》，韩红译，中国人民大学出版社2013年版，第152页。 (15)[法]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，高凌瀚译，三联书店2005年版，绪言第11页。 (16)(17)(18)(19)[英]弗兰克·富里迪：《恐惧的政治》，方军、吕静莲译，江苏人民出版社2007年版，第128、132、137～138、129页。 (24)张康之：《论“公共性”及其在公共行政中的实现》，《东南学术》2005年第1期。 (25)[美]詹姆斯·斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的(修订版)》，王晓毅译，社会科学文献出版社2012年版，第96页。 (26)[英]齐格蒙特·鲍曼：《后现代伦理学》，张成岗译，江苏人民出版社2003年版，第280页。 (31)[美]布鲁斯·史密斯：《科学顾问：政策过程中的科学家》，温珂等译，上海交通大学出版社2010年版，第60页。标签：公共政策论文; 公共领域论文; 代议制论文; 精英主义论文; 民主制度论文; 法律论文; 科学论文; 现代社会论文;