我国农村土地制度改革目标选择探讨，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村土地论文,目标论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
按照“理性行为”的假定，“一个决策者在面临几个可供他选择的方案时，会选择一个能令他的效用得到最大满足的方案”（注：林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994年11 月，第2页。）。而实际的人又是在由资源、制度和技术所约束的环境中活动的。这种有限的活动空间往往限制了决策者所能选择的范围。因此，在面对我国目前农村土地使用中出现的经营分散、耕地流失、撂荒浪费和掠夺式经营等与社会的最佳不相符合的现象时，不能简单地用农民的行为缺乏理性的责难来概括和解释。而要真正改变这种现象，就必须从改变限制农民选择范围的外部条件着手（注：林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1994年11 月，第3页。）。在资源廪赋客观地给定的情况下，能够改变的外部条件主要是技术和制度。其中，技术是基础，它决定了生产的可能性边界；但制度又具有相对的独立性，它决定了经济运行能否实际接近生产可能性边界和接近的程度。因此，在承认技术进步是社会经济发展的动力源泉的同时，又不能否认制度的合理化变迁对社会经济的巨大促进作用。我国全面推行农业生产责任制后所带来的农业生产大发展和农村经济繁荣就是一个很好的例证。
T.W.舒尔茨把制度定义为一种行为的规则。它是由社会认可的非正式约束和人们制定的正式约束构成（注：卢现祥：《西方制度经济学》，中国发展出版社，1996年2月，第20—28页。）。 非正式约束主要有价值信念、伦理、道德、习惯和意识形态等因素。它们是人们在长期交往中自然而然地形成的，主要是依靠人们的自觉遵守或组织的影响来实施的。正式约束是人为制定或认可，并且一般是借助于强制性的实施机制来保证其实施的行为规则。它既包括具有普遍约束力的宪法、法律和行政法规等，又包括单位的组织管理制度和个人之间的契约等。因此，从不同的层面上看，正式约束既包括立宪层面的制度环境，又包括对一些具体行为和社会关系进行界定的制度安排。
经济能在多大程度上实现其增长潜力达到其生产可能性边界，关键就取决于该经济中各经济当事人能在多大程度上承担其行为的全部社会成本和效益。经济中的外部性是经济缺乏效率的根源。
中央集权的计划经济体制通过命令——服从的强制方式作出的产权安排，不允许经济当事人之间的自愿谈判和交易。由于集中计划决策和实施中的巨大信息成本和激励成本，使得切实科学的计划几乎不可能制定出来，而且即使制定出来也很难实施。计划指标和计划价格对经济当事人的权利义务关系的任意性界定，扭曲了经济当事人之间的实际利益关系，使一部分人由于计划赋予的权利而将个别成本转化为外部成本，而另一部分人因为承担计划强加的义务而溢出个别效益。计划关系扭曲造成的这种外部性不仅牺牲了资源配置的效率，而且也助长了社会经济中的“寻租活动”的盛行，使经济发展缺乏正确的激励机制，因此，消除经济中的外部性问题是对计划经济体制改革的基本出发点。
市场经济的分散决策体制比计划经济的集中决策体制能更充分地利用决策信息，灵活地适应复杂多变的决策环境，并且能有效地调动经济当事人的能动性和积极性。通过经济当事人之间的自愿、平等的市场交换，可以借助于市场机制对经济当事人之间的经济权利义务关系进行客观正确地界定，从而消除了计划界定的主观随意性。和计划经济相比，市场机制是配置资源最有效的机制。因此，对我国计划经济的市场化改革是目前所公认的选择目标。
市场交换的实质是产权交换。计划经济市场化改革的实质是旨在消除外部性及经济扭曲的产权变迁（注：张军：中央计划经济下的产权和制度变迁理论，《经济研究》，1993.5，第22页。）。其核心内容包括建立和完善产权的排他性和可转让性，并且构建合理的产权组织。只有明确产权的排他性和可转让性，平等自愿的市场交易规则才能确立，市场机制也才能正确运行和发挥作用；只有构建合理的产权组织才能节约交易费用，提高市场机制运行的效率。
二、土地产权的排他性和可转让性
无论从产权产生和发展的历史过程来看，还是从产权的功能层次来看，产权的排他性都是现代产权制度的基础。只有排他性的产权才具有可转让性，但是产权的可转让性同时还要以市场的发育程度和交易规则的完善程度等条件为基础。排他性的产权制度的建立曾经历了由公共产权到排他性的公共产权再到排他性的私有产权这样一个由简到难不断深化的过程。排他性的私有产权把权利义务追踪落实到了每个人头上，可以最彻底地杜绝“搭便车”的问题，因此是最有效率的产权安排，也是市场秩序得以建立和市场机制正常运行的基础。但是，从财产的自然属性判断，私人性物品的使用和消费本身具有排他性，可以十分方便地作为排他性私有产权建立的基础；而公共物品和俱乐部物品一旦生产出来，生产者便不能决定谁来获得它（D.Friedman）（注：张军：《现代产权经济学》，上海三联书店，1994年11月，第115页。）。 这种使用和消费的非排他性使得很难实现对它们的排他性的私有或者排他的费用很高。因此，即使是在市场经济高度发达的社会，对公共物品和俱乐部物品的产权安排目前主要采用两种形式，一是实行公共产权（或社团产权）由政府或集团集体地提供公共物品，以解决私人供给不足的问题；另一是根据自然垄断论者的主张，对公共物品属性的产品实行垄断经营，通过政府特许垄断权等方式来解决收费困难和供给不足的问题。
另一方面，正如“诺思悖论”（注：卢现祥：《西方制度经济学》，中国发展出版社，1996年2月，第168页。）所揭示的，产权制度的建立和实施离不开国家， “没有国家办不成事，有了国家又有很大麻烦”（D.North ）。因为，国家在界定和维护产权中是以统治阶级的利益为出发点的，而不是绝对中立的。所以国家为实现其政治目标，可能会以牺牲对有效率的产权结构的选择作为代价。由于国家的种种干预和管制往往会造成产权的排他性和可转让性殊缺。
综上可见，市场经济所需要的产权的排他性和可转让性由于受到财产自然属性和国家有限理性的限制往往都不能真正成为现实的产权安排。因此对我国土地产权制度市场化改革的目标选择，也只能在理想和现实的中间地带作出。
土地利用活动是一项立体的多层次的社会经济活动，涉及到不同层次上的人与人之间的权利义务关系，需要土地产权从不同层次上对这些权利义务关系加以界定。
由于土地功能的多样性，人们利用土地的结果包括经济性、生态性和社会性三个方面。经济性的成果如土地所提供的承载空间、实物产品等一般都具有私人性物品的排他性；而生态性和社会性的成果则具有公共物品的非排他性。因此土地产权也应根据这三类成果的不同属性选择不同的产权类型。（1）用益类的土地产权。 主要是界定以获取各种经济成果为直接目的的土地利用关系的土地产权体系。具体包括土地使用权、地上权、地下权、租赁权等。根据这些权利关系的排他性，宜将这些权利私有，并建立相应的交易规则，保障其排他性和可转让性。（ 2）生态环境效益类的土地产权。主要是界定以获取土地环境质量成果为目的的土地利用活动的产权体系。具体包括对土地环境污染防止、环境改良和土地设施建设等方面的产权界定。由于土地环境的公共产品属性，所以对这类产权私有并不是最佳的产权安排，有效的办法是由集体或社团提供，或者由政府特许建立专门的服务组织来提供，由政府监督服务质量和规定收费标准。（3）社会效益类的土地产权。 主要是界定以获取土地利用总体效益和土地安全保障（食物安全）等社会效益为目的的土地利用关系的土地产权体系。具体包括控制土地转变用途的土地发展权（注：宋敏：我国土地产权制度改革和进一步完善的探讨，《不动产纵横》，1995.1，第25页。）和国家为了确保土地利用的整体性而对土地的强制性的征地权。由于这两项权利涉及的社会关系的社会性和长期性，所以宜将这类产权归国家所有，由国家垄断经营。土地使用者在利用土地的过程中需要转变土地用途时，如将耕地变为非耕地，或将农业用地转变为非农业用地时，必须向国家申购土地发展权。国家根据土地利用总体规划和社会经济发展的长期利益和整体利益决定是否出售某宗土地的发展权。土地发展权的价格应全国统一制定，出售土地发展权所得收入也应全国统筹，集中使用。
三、土地产权组织
在没有交易费用的社会里，产权的功能是保证交易的顺利进行。只要建立了产权的排他性和可转让性，那么成功的产权交易都能实现资源的最优配置。在科斯（R.Coase）世界里， 不同的产权组织形式会产生不同的经济效率。产权制度对效率的贡献就在于合理的产权组织可以大大地节约交易费用。
按照美国近代制度经济学的代表人物康芒斯的解释，“生产”是人对自然的活动，“交易”人与人之间的活动（注：卢现祥：《西方制度经济学》，中国发展出版社，1996年2月，第72页。）。 人们相互交往关系是由分工和合作构成的矛盾统一体。交易费用实际上就是人们为了合作而发生的信息成本和激励成本。产权制度的选择取决于交易费用所决定的制度之间的边际替代率。
农业生产中家庭分散经营和集体组织（企业）集中经营是由交易费用决定的两种制度选择。市场经济条件下的家庭经营是依靠家庭内部的家长命令和家庭外部的市场机制来组织生产的，经营组织以家庭为自然单位。集体组织（企业）集中经营是由集体内部的组织力量和集体外部的市场机制来共同组织安排生产的。家庭经营中劳动者为自己或家庭成员劳动，其自我约束和自我监督的能力很强，监督激励成本几乎为零。家庭经营面临的交易费用主要是信息成本和规模效益损失。信息不全或信息不对称是市场经济条件下小规模分散的家庭经营遇到致命障碍。当然，家庭经营的信息成本和规模效益损失又是与市场化程度和技术进步水平相联系的。在自然经济条件下，农户安排生产需要获取的外部信息很少，信息成本很低，对经营组织选择的影响也很小；而市场化程度提高以后，农户需要的市场信息增多，信息成本比例便会相应增加从而也会对经营的选择产生十分重要的影响。另一方面，技术水平是影响农业生产规模效益的主要因素。技术水平越高，农户分散经营损失的规模效益也越多。因此，在我国改革初期的市场化程度和技术水平下，如果说家庭经营是我国农村经营组织形式的最佳选择的话，那么随着我国农业市场化程度的提高和农业技术的进步，农户家庭经营面临的交易费用也越来越大，最终必然会被新的经营组织所代替。
集体组织（企业）集中经营可以获得生产的经营方面和规模效益，并且集体集中面对市场还可以节约信息成本。但是为了提高集体内部劳动者的专心程度，又需要花费监督成本。在协作群生产过程中，一个人的活动和行为努力都会影响到协作群中其他人的生产力。而要素合作结果的不可分辩性所造成的协作群中有效地监督和计量每个人的行为和努力程度的困难性，就必然会助长个人在协作群中的偷懒动机，每个人劳动的专心程度取决于集体组织内部的监督效果。因此，协作群生产的关键是提高监督效率，用尽可能少的监督成本以最大可能地提高劳动者的专心程度。
虽然在协作群内部也可以用市场机制作为解决偷懒行为的手段，但这样做的成本仍然很高，并且偷懒的动机会在离开市场之后出现复归的可能（A.A.Alchian，H.Demsefz）（注：张军：《现代产权经济学》，上海三联书店，1994年11月，第143页。）。 因此，原来的产权安排就不能直接带入集体组织内部，而必须对其进行产权重组，以建立适应集中经营的监督机制。但是，如果集中经营的监工只是从协作群中分离出来的要素所有者，那么监工的偷懒便无从监督。为了调动监工的积极性，在协作群内部制度重组的核心是克服监工与被监视成员在利益和动机上的雷同，从而形成双方的激励相容性。目前一种有效的制度是赋予监工以剩余索取权（注：张军：《现代产权经济学》，上海三联书店，1994年11月，第144页。）。
农业产权组织的建立也可以通过赋予监工以剩余索取权的办法区别协作群成员的利益动机。把农业生产中各要素（土地、资本、劳动）所有者分为以获取剩余价值为目标的专职监工和以获取固定的要素报酬为目标的被监视对象两大利益集团。通过它们之间的相互制衡约束，形成监督和激励的机制。由于资本的可回收性和土地的永恒性，所以以资本的所有者为监工的资本家农业企业和以土地所有者为监工的地主家庭农场都是农业集中经营发展历史过程中经常采用的形式。在我国农业经营从分散走向集中的过程中，新的集中经营组织的建立也可以从这几方面进行考虑：一是以资本所有者为经营者的租地、雇工经营模式；二是以土地所有者为经营者的贷款、雇工经营模式；三是以资本所有者和土地所有者共同构成经营组织者，雇工经营的混合形式。在这三种模式下，农业集中经营的规模既取决于生产力的发展水平，又要取决于资本或土地的集聚规模。而资本和土地的集聚主要是通过财富的积累和集中来实现的。当财富积累扩大的速度能满足农业经营规模扩大的需要时，农业企业主制或者家庭农场经营方式是最佳的经营组织形式；当财富积累扩大的速度不能适应生产经营规模扩大的需要时，就需要通过促进资本或土地集中的办法来迅速扩大财富集聚规模，通常可借用的制度形式有合伙制和股份制等。
事实上，农村土地产权制度改革的目标并不是一种具体的制度安排，而是一种制度均衡状态，而且这种制度均衡是相对的，它会因为制度系统内部的不协调变化和制度系统外部的非制度因素的积累而引起已有的制度均衡被突破重新出现一种新的非均衡状态。因此，农村土地制度变迁永远没有终极目标，而需要一种制度变迁机制不断地促进制度由非均衡状态向均衡状态转化。