促进农业和财政支农稳定发展的对策，本文主要内容关键词为：支农论文,对策论文,财政论文,稳定论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专题讨论：扶贫与支农
一、农业发展和财政支农面临的矛盾
1.普遍性的问题。
普遍性的问题可以用五对矛盾来概括。第一，耕地面积减少与人口增长的矛盾，我国人均耕地只有1.3亩，为世界平均水平的1/3， 同时我国耕地面积由于工业用地、修路、开发区、果、 林等占地， 每年以360多万亩的速度递减，到2000年将减少2000多万亩。 而人口平均每年以1500万人的速度增加，到2000年人口总量将达到13亿人，按人均口粮400公斤计算，仅人口净增一项，每年就需要增加粮食约110亿公斤，到2000年需要增加1000亿斤粮食，才能满足人口增长的需要。因而耕地面积减少与人口增长的矛盾将较为突出，对农业发展形成较大的压力。第二，地方经济增长和财政增长目标与农业产值所占比重低且增加财政收入少的矛盾。改革开放以来，我国工作的重点转移到经济建设上来，各地都把促进经济发展，增加财政收入、增加国民生产总值做为工作的重点。经济发达地区制定赶超亚洲四小龙经济增长目标，中、西部地区则把中部掘起和西部跳跃式赶超战略作为经济工作的重点，而反映经济增长的重要部门是工业和乡镇企业，农业产值只在地方经济增长指标和财政收入比重中占有重要的地位，一些地方是农业大县、工业小县、财政穷县，加上前几年的卖粮难问题，一些地方或多或少地把农业看作是负担，而把主要精力用于吸引外资搞开发区、大上工业项目，沿海一些历史上主要粮食调出省份，由于农民弃荒经商做工，耕地面积大幅度减少，变为粮食调入省，出现了北粮南调的现象。第三，农业投入需求强列与财政资金供给不足的矛盾，我国到本世纪末达到粮食增长1000亿斤的目标，要求加大财政投入力度。据有关专家测算，到2000年需要化肥产量达到1.5亿吨，农药产量达到24—25万吨，农膜产量达到80万吨， 年产大中型拖拉机20万台，小型拖拉机50万台，联合收割机1万台， 内燃机8000万马力的生产能力，同时，还需要搞好大江大河的治理，改造中低产田，提高耕地复种指数等，需要财政投入大约2800亿元支农资金。而我国财政收入虽然近几年增长幅度比较大，但中央财政收入占国民收入的比重逐年下降，财政对国民经济的调控能力也大为下降，加上近几年财政支出的刚性增长，财政出现了较大的赤字，拿不出巨额资金投入到农业发展上来，形成了农业需求强列与财政收入短缺的矛盾。第四，粮棉价值含量大与价值补偿不足的矛盾。近几年，由于农资价格上升幅度超过粮棉价格上升幅度，导致农业生产成本上升， 农民收益下降， 1993年农产品价格上升幅度为13.8%，生产资料价格上升幅度为14.1%；1994年农业生产资料价格上涨21.6%，其中化肥价格上涨超过25%。据山西省太谷县调查，50公斤小麦换尿素的数量1987年是46.6公斤，1994年下降到40.9公斤，使粮棉成本增加较大。据农业部测算：“1994年上半年农民人均出售农产品现金收入为268.2元，比上年同期增加64 元，其中54%即34.5元是由于农产品价格上涨带来的，但由于农村工业品价格上涨，农民人均用于生产和生活消费两方面支出都增加65元，增收与增支相抵，农民人均损失约30元。”这使农产品尤其是棉粮种植得不到应有的补偿，导致农民外出打工，或者生产收入较高的果、林产品，而不愿意生产收入低的粮、棉产品。第五，个体分散经营与市场经济社会化大市场的矛盾。联产承包责任制以家庭为单位的生产方式，虽然调动了农民生产积极性，但由于分散经营的小块土地，不利于现代化农业的规模经营和机械化操作，产生了分散经营与规模效益的矛盾，同时，由于千千万万个一家一户生产经营单位，信息闭塞，对于迅速变化的市场需求把握不准，加大了农产品生产的风险，出现了分散经营与统一市场的矛盾。前几年农业社会化服务体系的建设和农业科技推广体系，虽然较好地解决了这一问题，但近几年社会化服务网络出现“网断、人散”的现象，使这一矛盾又重新出现。
2.特殊性的问题。
由于各地经济发展程度、资源情况不同，财政支农工作也要根据不同特点而采取不同的对策。如山西省属于中西部经济不发达地区，境内70%的土地为山区和丘陵地带，且年降雨量少，水资源较为短缺，农业生产条件先天性不足，农业在整个国民经济的比重较低。农业产值在工农业总产值中1993年仅为12.8%，而全国同期平均水平为20%。加上近10余年来能源重化工基地的建设，中小煤矿及煤炭初级加工企业遍地开花，造成耕地面积减少、水资源污染等一系列问题，因而财政支农工作也面临着特殊性问题。第一，资金筹集量小、渠道窄与需求强烈的矛盾。山西作为全国能源重化工基地，固定资产投资大部分用于基地建设而用于农业基本建设的资金较少，加上乡镇企业不发达，乡镇企业用于支援农业发展的资金也极为有限，造成支援农业发展资金数量有限，渠道较窄。省财政由于支出刚性的增长，赤字县由1990年的31个增加到1994年的83个，占到全省118个县（市、区）的70%， 无力拿出较多的资金支援农业发展。而与此同时，山西农业在滩涂改造、中低产田改造、治理水土流失，开发水资源和节水农业，以及各种农业基地的建设都需要较多的资金投入，形成尖锐的供求矛盾。第二，支农资金投入周期长、风险高与支农资金回收困难的矛盾，农业投资无论是中低产田改造、水资源的开发、各种农业基地的建设都要有一个较长的周期才能产生效益，而在此周期内，由于自然灾害、市场变化的因素，使农业投资风险较高，农业投资回收较为困难，造成支农资金和农业贷款大量沉淀，因而使农业投资效益明显低于工业企业和加工企业，加大了农业资金紧张的局面，造成支农资金投入大与回收慢的矛盾。第三，支农资金管理项目众多、论证较多与财政支农部门人员少且对工程项目不熟的矛盾。支农资金投资项目，无论是滩涂改造、中低产田改造、水利工程建设、各种基地的建设，都需要进行可行性论证，对项目的预算、经营效益都要做一个基本评估，而财政支农管理人员，大部分对工程技术不熟，客观上造成对项目评估、管理的困难。同时，农业发展项目从大到小数量众多，使财政支农管理人员无暇顾及，造成对项目评估、监督、管理的矛盾。
二、措施与对策
1.增强耕地保护意识。
第一，要加强地方领导保护耕地的意识，减少各种开发区、旅游区、度假村、游乐场所对耕地的占用，各地对耕地面积占用超过一定标准，须报请当地或上级政府和人大的批准，对必不可少的耕地占用，要提取一定比例的耕地占用补偿金，作为开拓荒地基金或农业建设基金。同时，要禁止或减少果、林、渔塘对农业耕地的占用，今后要通过立法的形式加以制度化，使果林、渔塘向荒地转移。第二，要提高现有耕地的利用效率。一是提高现有耕地的复种指数，充分利用现有耕地的潜力以弥补耕地不足而引起的产量下降。据测算，如果把全国复种指数由目前的155%左右提高到160%左右，相当于扩大农作物播种面积5000多万亩。二是改造中、低产田和推广旱作农业技术。目前，我国现有耕地约有2/3为中、低产田，通过增加财政投入，推行新的栽培、灌溉技术可以变低产田为高产田，提高单位面积产量。第三，采取财政优惠政策，鼓 励开发荒地和利用工业废弃田地。据统计，全国现有5亿亩宜农荒地，40亿亩可利用草坡，10亿亩可开发沙荒地，还有数量可观的供养殖水面，因此增加耕地面积的潜力很大。具体做法：一是增大财政投入力度，集中连片开发滩涂和盐碱地，在人口稀少的地区可考虑以农场和合伙承包的经营方式来鼓励开荒。二是鼓励复垦废弃土地。据统计，因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、兴修水利、修路等造成废弃土地约2亿亩， 其中耕地约70%。通过鼓励措施可将其中大部分变为耕地、林、果和水产养殖，使其变废为宝。应考虑将矿山、修路、厂矿占用耕地费的一定比例，作为复垦废地基金。近年来，山西省财政对中低产田改造和滩涂开发进行了重点扶持，主要开发了黄河滩、汾河滩、滹沱河及雁同盐碱地改造，1992年、1993年财政共投入农业综合开发资金8007万元，其完成开发治理面积60多万亩。仅大同盆地、黄河滩涂两个国家立项开发项目区， 1994年粮食产量就达到4.5亿公斤，比1993年增长32%；油料产量885万斤，比1993年增长34%，开发效果十分显著。
2.增加农业投入比重。
首先，根据农业法的规定，使财政支农资金增长速度不低于财政经常性收入比重。山西省财政在财力紧张的情况下，加大财政预算内支农资金投入比重，1993年、1994年两年，全省财政当年安排预算内支农资金达16.9亿元（含支援农村生产资金、农村水利气象事业费，山区建设资金用于农业的部分，支援不发达地区发展资金，农业企业资金），占同期全省财政支出预算的12.15%。其中，1993年为7.85亿元， 比1992年增加10.87；1994年为9.1亿元，比1993年增加15.89%， 均超过了同期财政经常性收入增长速度。其次，有效使用财政预算外支农周转金和充分发挥财政支农资金的引导作用，1993年全省财政支农周转金投放量达2亿元，1994年为9.1亿元，占全省支援农村生产支出50%左右，对全省农业生产起了积极的推动作用。同时还采取补助、贴息、以奖代助等办法，引导农民增加对农业的投入。近两年来，仅全省乡镇企业“以工补农、以工建农”投资就达2.1亿元，财政通过贴息引入银行贷款达1.6亿元。为了解决山西省吃水问题，两年来，财政安排资金3000万元，加上煤炭补助资金6000万元，解决了51万人的吃水困难问题。第三，积极引进外资，目前，通过省财政配套和管理的农业外资项目就有7个， 项目总投资达8.7亿元；其中，引进外资7280万美元，国内配套资金43688万元，其中省财政配套资金8400万元。目前申请并预计一两年可执行的项目还有4个，主要用于种子、扶贫、造林、沿黄河渔业开发， 计划引进外资达1.4亿美元，将使全省农业投入有较大幅度的增长。第四， 可考虑新的筹资渠道。如南方江河湖洪灾多发区，可考虑在当地企业筹集一定比例的防洪抗灾基金；为了增加农业发展资金，可考虑从各地固定资产投资中筹集一定比例的资金作为农业生产基金。同时，还应从土地占用补偿费中划出一定比例，作为农业生产基金，以增大农业投入力度。
3.优化农业投资结构。
（1）优化项目选择与资金投入渠道， 在财政资金较为紧张的情况下，集中有限的资金，选择社会效益和经济效益较高的项目进行投放，可以有效地发挥支农资金的使用效益。在项目选择与投放过程中，首先，要划分中央投资与地方投资的事权和财权，大江大河的治理、重要农业生产基地的连片开发等应由中央财政统筹掌握，地方的小流域治理、中低产田改造、小型农田水利、水土保持等工作，应由地方财政负责。近两年来，山西省为了改善农业生产条件，集中财力对农田水利、水土保持、农村造林等项目进行重点投资，全省财政用于小型农田水利和水土保持治理的资金达27795万元，用于农村造林的资金4162万元， 共完成较大水利工程398处，新增水浇地57.8万亩，改善水浇地476.7万亩；发展节水灌溉面积256.6万亩，治理水土流失面积805.5万亩，营造经济林98万亩，提高了全省综合生产能力和抗御自然灾害能力。 据统计， 1994年在遭受比较严重的自然灾害的情况下，粮食产量达到89.04 亿公斤，棉花产量达到8883万公斤，取得了较好社会经济效益。其次，发挥地、市、县投资积极性，因地制宜选择农业重点项目。山西境内南北气候条件不同，境内山地、丘陵、平源自然资源条件不同，因而需要根据特点，选择关键项目进行投资，解决农业生产最为紧迫的问题。运城地区针对水资源严重超采，汾河、涑水河断流，地下水位平均下降20米左右的缺水危机，狠抓节水型农业的推广和应用项目，集中资金重点发展渗灌、滴灌项目，据测算，1994年，运城地区仅用于农业排灌就耗电5.8亿千瓦时，总用水量为10.9亿立方米，浇地1550万亩次，如果搞渗灌，只需耗电1.2亿千瓦时，用水2.3亿立方米，仅电费一项就可以节约1.04亿元。财政部门从农业发展资金中拿出60%， 同时当地政府把扶贫资金中农田水利基金的全部，农村合作基金的20%，农行贷款、商品粮基地款水利投资，黄河、汾河滩涂开发资金水利部分，农林特产税计划外超收自留部分，7项共1亿多元进行投资，并通过补贴和鼓励的办法，调动农民积极参与，目前，该地区投入渗灌劳力20余万人，铺开工程1.34万处，完工6640处，发展渗灌面积达5.6万亩。
（2）优化项目监督评估管理体制，为提高资金使用效益， 保证专款专用。山西省从1986年开始实行了财政支农资金项目管理，1989年基本建立起了以“项目目标责任制管理办法”、“追踪反馈问效制度”和“项目验收暨建立经济效益档案制度”三位一体的财政支农资金管理体制。近年来，针对原管理体制中，手续繁琐、工作量重、不利于操作等缺陷，根据财政部“项目管理办法”进行了修订与完善。一是扩大资金范围，将原来的三项改为四项，包括支援农村生产支出类用于生产性的资金；农村水气等部门事业费用中用于发展性的事业经费；支援不发达地区发展资金；财政支农周转金。二是提高资金额度，将须附可行性研究报告的资金额度由原来的1万元以上，提高到了20万元以上， 并请有关专家进行项目评估和鉴定。三是减少反馈环节，舍去了财政支农资金到位这一反馈环节，保留了“支农资金使用项目建设进度反馈”和“扶持项目完工后检查验收反馈”两个环节。四是简化建档层次，实行“按预算管理级次”建档的办法。减少了上级财政项目上、下建档的不必要工作量。五是精简管理项目，把非生产性的专项资金，如会议费、购置费、业务费、培训费，实行“单据核销制度”。使财政支农资金从项目的选择、评估、论证、立项签订合同到投资、实施、反馈、验收，建立起一套较为完善有效的管理体制。并于1993—1994年7 月组织了全省范畴内财政支农资金项目目标及管理档案达标验收活动，组织各地进行交叉检查，全省财政支农专项资金已有80%实行了项目目标及档案管理，并签订项目目标及经济合同28万份，建立项目经济效益档案30多万份，提高了支农资金使用效益。
4.建立农业保护机制。
建立农业保护机制，保证农业稳定健康发展，是世界各国通行的做法，一般以行政立法、经济补偿等手段建立起农业生产安全网络。经济补偿主要是通过财政补贴，对从事生产者、运输和出口进行补偿。据经济合作与发展组织的估算，欧美、日等国农业补贴高达3000多亿美元。其中对农业生产者的补偿额占其收入的百分比分别为：日本占74%、欧共体占46%、加拿大占43%、美国占34%。我国作为发展中国家，不能象西方发达国家那样拿出巨额资金进行补贴，但是通过财政价格补贴，对重要农产品、粮、棉、油的种植、储存和主要农用生产资料进行价格补贴，是保证农业生产稳定发展的重要手段。我国的农业保扩机制，应从两个方面来进行。一是建立粮食储备体系和粮食风险基金，建立起中央、省、（地）市、县四级储备制度和粮储备预警监督和反馈系统，根据农业丰歉不同年份，及时采取吞吐手段，调节粮棉的生产收购、供给、保证城市居民生活用粮价格不因歉收而大幅度上涨，同时解决农民丰收年卖粮难和歉收年惜售粮的弊病，保证粮食收购价格的基本稳定。为了建立粮食储备体系，需要建立粮食风险基金。除财政拨款外，还要扩大基金筹资渠道。可考虑对一切有销售收入的全民、集体、股份、个体企业和银行、保险部门征收一定比例的粮食风险调节基金。也可以对从事粮食批发、销售的非政策性企业事业单位、个体户征收一定比例的费用。二是建立粮棉重要价格补贴机制和重要农业生产资料生产企业的补贴机制。在粮棉生产价格补贴方面可参照农民生产成本、农用生产资料价格上涨和物价上涨水平，确定一个在一定时期内较为稳定的粮食收购价格。同进可考虑对种粮、交售粮食超过一定数量的农民进行农用生产资料的优惠供应和奖励，以调动农民种粮、交粮积极性。对重要农用生产资料的生产企业，如化肥、农膜、农药、农机等生产企业，为了抑制价格上涨过快，可考虑给予一定的财政补贴，或者实行税收减免等优惠政策，以降低成本，抑制其价格上升过快。同时实行化肥、农膜、农药的专营，减少中间环节，避免部分单位和个人经营者乱涨价坑农的现象，使农用生产资料价格在一个时期内保持相对稳定。
5.完善农业科技推广和社会化服务体系。
80年代以来，我国针对农民千家万户分散经营的小生产与社会化大市场的矛盾，逐步建设起省、市、县、乡（村、户）的四级农业科技推广和社会化服务体系，为促进农业生产和农村经济发展起积极作用，但近年来一些地方出现“线断、网破、人走”的局面。同时，农业科技没有出现象杂交水稻品种那样的重大科研成果，加上科技成果推广应用率较低，未能尽快形成新的生产力，因此，完善农业科技推广和服务体系，应从三个方面着手：一是增加财政投入，巩固原有的遍布城乡的农业科技推广和社会化服务体系，完善其服务功能。山西省从1991年开始，省财政每年安排1000万元用于扶持全省乡镇一级农业综合服务体系。4 年来，共安排3395万元，扶持全省111个农业县区，648个乡镇，巩固和完善农技推广站、兽医站等综合服务推广组织，对促进全省农业生产起了积极作用。从1994年开始，在财政部的支持下，省财政厅与农牧厅、省供销社、农科院和省农业综合开发局，借鉴日本农协经验，在定襄、万荣等县组建了4个农民协会试点，并按某一优势农产品建立分会， 开展产、供、销一条龙服务，取得了较好的效果。二是增强对重要农业科技的试验、开发、推广活动，力争获得几项对粮食增长有重大突破的科研成果。农业科研，投资收益周期长，风险大，需要国家大力支持。国际上一般以科研拨款占农业国内生产总值的百分比来衡量对农业科技的支持，80年代中期，发展中国家用于农业科技的百分比为0.41%，而发达国家则为2.03%，我国近期要制定重大科研成果突破目标，如粮食、畜牧优良品种，划拨专款进行重点研究、试验推广。三是建立起具有地方优势的社会化服务和科技推广体系。我国各地资源、气候、条件不同，生长着不同的农、林、牧、渔产品，因地制宜扬长避短，选择具有本地优势的拳头产品进行科技推广，推动种、养、加、农、工、贸一条龙服务体系的发展，会对地方农业起巨大的推动作用。
6.适度推广农业规模经营。
我国目前从事规模经营要注意几个问题。一是，乡镇企业要有较快的发展，当地劳动力大部分转移到乡镇企业和非农产业，为规模经营提供了土地条件。二是，要通过农民自愿的原则，避免行政手段硬性转让土地和承包土地。三是，要考虑限制规模经营的土地数量，避免数额巨大的土地集中的个别人手中雇佣大批农民进行生产。四是，中西部人多地少，乡镇企业不发达，大部分人以务农为主的地区，或者贫困山区、丘陵地区要避免盲目进行规模经营。五是，三北地区人稀地阔地区，或者地理位置偏僻而可开发荒地规模很大地区，可考虑合作承包和以农场的形式进行规模经营。六是，从事规模经营的地区，要给转让土地者留有一定数量的基本口粮田。
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