农村城镇化标准及评价指标研究_小城镇论文

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进入90年代以来,我国农村城镇化正处于加速发展时期,研究制定一套科学实用的农村城镇化标准及评价指标,作为对各地农村城镇化进展情况进行描述、评价、监测和预测的手段,也作为对农村城镇化工作进行考核检查的依据,对加快我国农村城镇化进程,将能起到一定的引导作用、激励作用和推动作用。本文着重结合安徽省的实际,对此做些初步探索。

一、确定农村城镇化标准及评价指标的思路和原则

研究制定农村城镇化标准及评价指标,基本思路是以邓小平同志建设有中国特色社会主义的理论为指导,坚持从我国的实际出发,既遵循城镇化的一般规律,又切实反映出我国农村城镇化的特殊性。具体内容应着重把握好以下四个方面:

1.把提高人口集聚度作为初步实现农村城镇化的首要目标。城乡就业结构和人口分布失衡,是目前我国经济社会发展一个不可忽视的制约因素。1994年末,安徽68个县、市中非农人口占总人口比重达到15%以上的只有15个县、市,非农人口比重不足10%的有26个县。特别值得重视的是,广大农村地区有大量劳动力处于“隐蔽失业”状态,这就迫使宵民不得不去寻求农业以外的就业机会和非农收入。在全国一浪高过一浪的“民工潮”中,安徽是主要源头之一,流动人数有500万之多。 同时,我们又看到,随着小城镇户籍制度和土地使用制度改革的深入,广大农民自费“进城”(买户口)和依靠自己的力量“建城”(建农民城、农民街)的积极性十分高涨。这说明,广大农民具有向非农产业转移、向城镇流动、开拓新的就业门路、以实现充分就业的强烈愿望,这不仅反映了农村剩余劳动力向城镇非农产业转移是不可阻挡的潮流,而且也说明了有一部分农民已经具备了向小城镇迁移的能力。随着我国农村经济发展水平的不断提高,未来一个时期我国多数地区农村城镇化的主要趋势是农村人口向城镇的集中。因此,提高人口集聚度是加快我国农村城镇化步伐的必然选择。

2.把县域经济发展作衡量、评价农村城镇化进程的最高标准。从城镇化一般规律看,农村城镇化与县域经济发展存在着密切的相关关系。农村城镇化说到底是县域经济发展的要求,也是县域经济发展的结果。农村人口和非农产业之所以要向城镇集中,一是城镇具有较好的基础条件和发展环境,二是在现有的生产力水平上,集中带来的效益大于分散的效益。根据目前农村经济发展状况判断,这种集中的趋势在一个较长时期内是不会停止的,这是一个历史趋势。只有当生产力发展到较高水平,现代化的交通通讯工具缩短了空间距离,降低了适度分散的成本,使集中的利相对小于集中的弊时,集中的趋势才会停止。为适应农村经济发展的客观要求,加快我国农村城镇化步伐,必须把建立以小城镇为中心的经济体系,优化经济结构,提高县域经济效益摆上重要位置。因为只有经济发展了,效益提高了,城镇的吸纳能力、聚集能力、带动能力才能不断增强,城镇化也才能有一个更的基础。过去,在小城镇建设上我们比较多的强调“星罗棋布”,重点不突实际上采用的是一种粗放型的建设方式。在市场经济条件下,农村小城镇建设也要转变经济增长方式,坚持以效益为中心,促进农村城镇化持续、快速、健康发展。今后,我们考核评价一个地区农村城镇化的进程,不仅要看其人口集聚度,而且要看其经济运行的质量和效益是否提高。

3.坚持农村城镇化的速度和效益、数量和质量的有机统一。这些年来,当我们意识到城镇化滞后的问题后,有的地方又出现了急于求成的老毛病,主要表现是重数量、轻质量,盲目追求速度,城镇数量急剧增加,却未使镇发展的质量得到保证,许多小城镇难以承担起区域发展中心的功能。在国外也有许多忽视城镇化质量的教训。据联合国统计,全世界约有5亿城市人口住房条件极关差,非洲、拉美和亚洲部分大城市中,半数人口居住在贫民窟或窝棚里。城镇作为一定区域内政治、经济、文化、科技和信息的中心,在国民经济和社会发展中具有举足轻重的地位和组织领导作用。我们考核一个地区农村城镇化实现程度,不能重数量、轻质量,对其小城镇建设水平,管理水平和经济、科技发展水平以及对周围农村地区的带动水平,都应作出恰当的评价。

4.农村城镇化必须坚持物质文明和精神文明共同进步,经济和社会协调发展的方针。“物质文明和精神文明都搞好,才是有中国特色的社会主义。”走有中国特色的农村城镇化道路,必须把两个文明统一作为奋斗目标,把社会全面发展放在重要地位,实现经济与社会相互协调和可持续发展。应该看到,发达国家城市化是在人口相对宽松的环境条件下进行的,而我国城镇化是在农村劳动力大量过剩的条件下进行的,要高度警惕和防止农村人口过快、过多地流入城镇,因而造成失业、贫困、失学、犯罪等社会问题。

同时,在研究制定农村城镇化评价指标过程中,还要遵循以下五条原则:

一是必须体现导向性。要求评价指标一经运用,能够对农村城镇化的方向产生导向作用。

二是必须体现完整性。要求评价指标的设置与各地区经济社会总体发展战略目标一致,并能从不同角度全面准确地反映农村城镇化的内涵及其特征。

三是必须体现可行性。要求评价指标的设计既要有一定的超前性、激励性,又应该是符合实际的,具有较强的实用性和现实意义。如反映农村城镇化质量的指标就不可能提得过高,有结指标能维持小康水平已属不易。

四是必须体现可比性。要求评价指标具有与国际国内先进水平的可比性,也适合于各县市之间进行相互比较。

五是必须体现可操作性。要求评价指标的设置应当少而精、简洁直观、容易理解、便于操作。有些指标虽然很需要,但目前难以确定也只好割舍。

二、初步实现农村城镇化的标准

美国城市地理学家诺瑟姆提出,一个地区的城市化过程曲线呈稍被拉平的S型,整个曲线可细分成三个阶段。 ①初期阶段——城市化的速度非常缓慢,基本上仍然是传统的农业社会,以农业经济为主,人口分散在乡村。②加速阶段——通过大量的人口从乡村到城镇的迁移,人口越来越向城镇集中,人口的这种再分配过程是和第二、第三产业经济比重日益增大并占据优势的过程相伴随的。③成熟阶段——由于整个人口增长的速度开始下降,城镇人口的增长速度也放慢了,曲线又趋于平缓,经济部门结构发生了变化,第三产业变得越来越重要。〔1 〕据此看来,我国各地农村城镇化的发展是很不平衡的,各县(市)不可能同时实现农村城镇化,但衡量的标准应是一致的。经过研究,我们认为,初步实现农村城镇化的标准可归纳为以下四个方面:

1.城乡就业结构和人口分布趋向合理。其特征是:①在就业结构上,农业劳动力比重下降,非农业劳动力比重上升;②在人口分布上,农村人口比重下降,城镇人口比重上升;③城乡人口结构达到初步平衡。

2.县域经济高效快速发展。其特征是:①与人口城镇化进程协调,初步完成工业化任务;②第三产业有较快发展;③产业结构优化,一、二、三产业协调发展;④县域经济运行的质量和效益明显提高,区域综合实力明显增强。

3.城镇体系合理,城镇建设配套完善。其特征是:①区域区基本形成了等级规模协调、职能分工明确、空间布局合理、中长期发展较为科学的城镇体系;②小城镇基础设施配套,交通、通讯网络发达;③小城镇市场体系基本完善,具备较强的为农村服务的能力;④小城镇居民住房条件有较大改善。

4.城镇社会发展健康,精神文明建设加强。其特征是:①建立了城乡统一的劳动力市场,实现了城乡劳动力的有序流动;②进城农民择业有服务,失业有保障,居民收入稳定增长,社会共同富裕程度较高;③城乡社会稳定,治安良好;④小城镇具备与人口规模相适应的文化娱乐、各类学校、医疗卫生、商业服务、老年及公众活动场所等社会服务设施,人民生活安定;⑤小城镇在增强人民科学文化素质和思想道德素质,提高城乡文明程度,推动社会全面进步方面发挥着重要作用,成为向乡村传播新思杨、新观念、新文化、新风尚和新生活方式的重要阵地。

三、农村城镇化评价指标体系及量化标准

我们把农村城镇化评价指标体系设计为人口结构、经济发展、基础设施、生活质量和社会发展四个方面十二个指标。这四个方面全面、系统地反映了农村城镇化的特征和要求,其中经济发展是实现农村城镇化的决定因素,人口结构是测度城镇化水平的主要指标,其它几个方面作为辅助指标,用于测度农村城镇化的质量。

其基本框架如下:

1.人口结构方面。①城镇人口占总人口的比重,其功能是反映人口集聚度,代表城镇化发展水平。②非农劳力占总劳力的比重,其功能是反映农业剩余劳动力就业转移的程度,代表非农化发展的水平。

2.经济发展方面。①人均国内生产总值,其功能是反映县域经济的综合实力,代表县域经济发展水平。②第三产业占国民生产总值比重,其功能是反映主要以堞镇为载体的第三产业的发展程度,也从一个侧面反映产业结构的调整度。③乡镇企业向小城镇聚集率,其功能是反映农村二、三产业集聚度。

3.小城镇建设方面。①小城镇人均道路面积,其功能是反映城镇交通设施建设水平。②小城镇安全卫生水普及率,其功能是反映供水系统建设水平。③小城镇百人程控电话拥有率,其功能是反映通讯设施建设水平。

4.小城镇生活质量及社会发展方面。①小城镇人均居住面积,其功能是既反映城镇住宅建设水平,又从一个侧面反映城镇居民(包括进城新居民)物质生活消费质量。②小城镇人均公共绿地面积,其功能是反映城镇环境的优化程度。③小城镇每万人拥有医生数,其功能是从一个侧面反映社会发展水平。④小城镇万人刑事案件立案件数,其功能是反映社会安全的程度,从一个侧面代表着社会文明的水平。

按照上述框架,参照国际上通用的标准和一般中等收入国家初步实现城市化所达到的水平,借鉴国内有关研究成果,并主要根据安徽省的发展水平,我们提出了一套农村城镇化量化标准,如下表所示。

农村城镇化量化标准

指标 单位 目标值

城镇人口占总人口的比重 % ≥45

非农劳力占总劳力的比重 % ≥65

人均GDP元 ≥10000

第三产业增加值占GDP比重% ≥38

乡镇人均道路面积

% ≥75

小城镇人均道路面积 % ≥15

小城镇安全卫生水普及率

平方米

≥95

小城镇百人程控电话拥有量

部 ≥20

小城镇人均居住面积

平方米≥10

小城镇人均公共绿地面积

平方米≥8

小城镇每万人拥有医生数 人 ≥12

小城镇万人刑事案件立案数

件 ≤20

注释:

〔1 〕刘国光主编:《中外城市知识辞典》, 中国城市出版社,1991年。

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