农村社会保障资金来源立法构想，本文主要内容关键词为：社会保障论文,资金来源论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
要使农村社会保障的资金来源走上规范化的轨道，建立起与市场经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须加紧制定相应的法律法规。通过法律规范，来确保资金来源的稳定、足额和可持续。
一、农村社会保障资金来源立法应坚持的原则
1．公平公正原则。胡锦涛同志指出：社会主义和谐社会是公平正义的社会，必须把社会公平提到更加突出的位置。在党的十八大报告中，他更进一步指出：公平正义是中国特色社会主义的内在要求。提出要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系。
公平公正是全体社会成员追逐的社会发展目标。罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值……某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”德国劳工部部长吕姆指出：“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。”
给农民以应有的社会保障待遇。不仅可以维护他们的合法权益，也有利于消除和减少社会不公，保持和促进社会和谐。
随着公共财政体系在基层地区的逐步建立，为管辖范围内的农村居民提供社会保障这一重要的公共品应当是地方政府的基本职责。加大政府财政对农村社会保障资金的支持，通过转移支付的方式增加弱势人群的收入，在一定程度上解决农民的保障问题。
2．责任共担原则。从我国的现实来看，农村社会保障的资金来源，单由政府承担，或单由集体承担，或者单由个人承担，均是不现实的，而应坚持责任共担的原则，让三大主体均担负一定的责任。这种由国家、集体、个人三者共同支撑社会保障资金来源的做法，能更好地体现全社会对社会保障的共同责任，做到权利与义务的统一，是我国农村社会保障的发展方向。而这当中，国家的支持是主力，公共财政支出是关键，农民也应该在其能力范围内有一个合理比例的支付。在世界范围内，无论发展水平高低，无论是市场经济国家还是转型国家，都以国家财政出资作为筹集社会保障资金的主要来源。作为政府，也应当承担起这一责任。在此基础上，集体和个人也必须承担起一定的缴费义务。资金来源的渠道越多，其保障的功能无疑也就越大。农村社会保障资金作为国民收入分配和再分配的一个组成部分，涉及到各方面的物质利益，国家、集体和个人三者利益的一致性，决定了资金筹集必须坚持多方筹集的原则，由各方合理分担出资的责任。
由于各地经济发展水平存在较大差异，权责一致原则在各地应有不同的表现形式和要求。经济富裕的地区，应适当提高筹资标准。欠发达地区政府的资助能力较弱，多为吃饭财政，要办的实事太多，一时难于筹资，中央和省级财政要加大转移支付，使这些地区的贫困农民真正受益。
3．量力而行原则。政府的财力和农民的支付能力是农村社会保障资金来源的重要保证。在建立农村社会保障制度的过程中，不能只考虑保障需求，还要充分考虑提供保障的可能，即国家的财力能否足以支撑，农民缴费是否达到一定的能力。在确立社会保障水平时，应坚持量力而行的原则。
从西方现代社会保障制度的演变过程来看，这些国家的社会保障制度的建立和完善，都是依据自己国家的财力情况而逐步扩大范围的。很明显的一个特点就是社会保障制度变迁的基本规律都是先工业后农业，先城市后农村。其主要原因是，每一个国家在工业化发展初期都是靠农业积累来支持工业的发展，当工业水平达到一定高度时，农业和农村经济相对滞后导致制约国家整体经济的发展，使得政府才开始花大力气建立农村社会保障体系。全世界162个国家和地区建立了养老社会保障制度，其中70个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口。
由于我国总体上尚属于发展中国家，农村社会保障的起点自然会比较低，既要能够促进经济的发展，又要在国家财力的可支撑范围之内。既要防止盲目冒进，又要防止裹足不前。要切实遵循循序渐进的原则，当前，尤其要防止后一种倾向。在近期内，要拿更多的财力，让几亿农民分享多年来经济发展取得的成果。这也是科学发展观要求的“发展成果由人民共享”精神的体现。
4．立法先行原则。立法先行是世界各国社会保障制度建设普遍奉行的原则。从世界各国的情况看来，多数国家均通过立法，将社会保障资金的来源法制化，用法律的方式来确保社会保障资金能有稳定的来源。西方发达国家的社会保障制度之所以发展较为成熟，一个关键的原因就在于社会保障法制健全。如日本，为顺利推行社会保障制度，制定颁布了众多的社会保障法律。世界各国的社会保障法制建设，经过多次改革、完善，逐步形成了较为全面、系统的法律体系。这一点对我国农村社会保障的法制建设具有十分重要的借鉴意义。
要确保农村社会保障资金来源的稳定，我们也应走法制化道路。只有通过法制化，农村社会保障的资金来源才能确保稳定。我国的农村社会保障制度，当前更多的是政策，主要依赖国家各个部门的通知、办法或政策性措施来实施和推进，缺乏统一性和稳定性。由于未上升到法律层面，对农民就不能起到稳定的保障作用。如果农村社会保障能够以法律的形式确定下来，以法律权利的形式赋予农民社会保障权，并以法律义务的形式规定国家、社会及农民个人的资金承担的职责和义务，那么农民享有的实现社会保障权利的请求权就有法可依，农村社会保障事业也将能健康地发展。
当前，国家出台农村社会保障法的时机已基本成熟，国家应在地方法规和各地规范性文件的基础上，尽快制定并颁布《农村社会保障法》，明确农村社会保障的资金来源、方式、标准等。国务院应根据《农村社会保障法》的基本要求，制定《农民养老保险条例》、《农民医疗保险条例》、《农村最低生活保障条例》等基本的社会保障法规，使农村社会保障内容的法律规定更加具体化。各地区根据基本法的精神，制定适合当地情况的保障法规和具体保障办法，完善实施细则，同时要处理好各单项法规的关系，使其形成有机的法规体系。
二、农村社会保障资金来源立法建设规划
运用法制手段推进农村社会保障体系建设，是一个庞大的系统工程，涉及面广，一蹴而就是不可能的。笔者认为，应根据农村自身的特点和今后农村经济发展，从局部入手，逐步推进，走“渐进式”发展的路子，分阶段推进多层次的农村社会保障资金来源的法制建设。从实际出发，农村社会保障资金来源法制建设当前应分三个阶段逐步推进：
1．初级阶段，深入探索：2012-2016年。在此阶段，基本建立农村居民最低生活保障制度这一农村社会保障体系最低层次的保障项目，逐步加大新型农村医疗保险投入力度，加快新型农村社会养老保险的试点工作，总结相应的经验。最低生活保障是保障农村居民的基本生存和满足其最低的生存需要。这一层次的社会保障费用的提供者，必须也只能是政府。各级政府要逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，从各自的财政预算中进行列支，以满足农村社会保障制度建设对资金的需求。新型农村医疗保险要加大投入力度，新型农村社会养老保险的试点工作，要逐步扩大范围。从某种意义上讲，此阶段多数是对建立全国性的农村社会保障法律制度的探索阶段，探索的经验教训可为建立统一的农村社会保障制度提供制度性参考资料和决策的原始素材。法律规范的表现形式更多体现为地方性法规、政府规章、其他规范性法律文件及地方性的农村社会保障政策。
2．中级阶段，建立法制：2017-2022年。在此阶段，要基本建立起新型农村社会医疗保险制度和新型农村社会养老保险制度。这两大保险保障标准相对较高，资金的需求量极大，单纯依靠国家是不现实的。因此，其资金来源还要依靠农民自身及其所在集体组织给予一定支持。政府要逐步增加资金投入，以吸引更多的农民参与进来。具体的经验要逐步上升到全国统一性的法规体系中，力争到2022年中共二十大召开时基本建立规范资金来源的相关法律法规体系。我们要看到，由于长期以来形成的“二元体制”在短期内难以改变，此阶段的农村社会保障法制建设仍然需强调单独立法。要注意的是，此阶段应在经济发展水平差别不大的地区实现统一的农村社会保障法制建设，为最终实现城乡一体化的社会保障制度做阶段性的准备。此阶段应有更多层级效力较高的地方性法规和政府规章出台，可能的话，建议制定一部《农村社会保障法》，确定相关的基本原则，规范资金的筹措。
3．高级阶段，完备法律：2023-2049年。预计此阶段我国的经济已相对比较发达、人民的生活相对富裕，这时，需进一步健全农村社会保障体系，提高各种保险的水平。由国家、集体和居民个人共同承担社会保障的资金，也有了更坚实的基础。不同农村社会保障项目的资金来源应在相关法律中予以明确界定，并要求各方严格执行。要确保每一位农民都能享受到相应程度的社会保障。由于法规规章政策的易变性，会导致农村社会保障制度极不稳定。为此应尽快制定农村社会保障法律体系，推动农村社会保障事业的法治化管理。在此阶段，用法律的形式把社会保障方面长期积累的成功经验确定下来，逐步把现有的社会保障行政法规、条例修订、完善并上升为各种社会保障的单项法律、法规，争取制定出《农村养老保险法》、《农村合作医疗法》、《农村最低生活保障法》等法律，最终建立起一个完整的社会保障法律体系，促使社会保障各项工作的开展能够有法可依。在此阶段，资金筹措的标准和对农民保障的标准均应有更大的提高。
三、农村社会保障资金来源立法具体法制建设设想
1．最低生活保障资金来源法制建设。当前，农村最低生活保障的主要依据是《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发(2007)19号)。该通知中明确规定：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。这一规定很好地体现了我国公共财政的改革理念。在现实中，我们一定要将此精神落到实处。建议在合适的时候制定《农村最低生活保障法》，相关的规定写入法律当中，使农村最低生活保障资金来源进入法制化轨道。
现实地看，通过社会救济制度来保障人民群众的基本生活，历来都是政府的职责。因此，此部分的资金来源应坚持以政府为主，而不能向农民个人伸手。各级政府要将最低生活保障资金列入年度财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，保险金的支付实行财政分级负担的办法。从我国的情况来看，省市级财政要安排专项资金对经济困难的地方给予适当补贴，同时，还要强调加大中央财政的支持力度。2009年中央对地方农村最低生活保障财政补助预算216亿元，应该说，国家财政是有能力承担这部分支出的。我们要看到，用这一笔钱，能保障上千万人最基本的温饱问题，社会效益是很好的。另外，也可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措农村最低生活保障所需资金。
在制度建设上，建议在适当的时候，建立县以上农村最低生活保障资金的调剂机制。现实中，经济发达的地方需要救助的人并不多，而资金筹集的能力却较强；在贫困地区，需要救助的人更多，但财政却没钱，甚至集体经济几乎为零，资金筹集十分困难。有鉴于此，建议建立调剂资金，倾斜投入经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方。
2．农村合作医疗资金来源法制建设。迄今为止，新型农村合作医疗制度普遍受到农民的拥护和欢迎，实践证明比较符合我国农村现状。越来越多的农民从这项制度中获得了好处，越来越多的人更自觉自愿地参加新型农村合作医疗制度。当然，囿于我国农村整体经济发展水平相对落后的现状，新型农村合作医疗的保障水平还有待提高，在制度安排上有必要进一步完善。尤其是要加快农村医疗保障的立法，让其具有严肃性和可持续性。
建议在条件成熟的时候由全国人大或者其常务委员会制定一部《农村新型合作医疗保障法》作为统领农村新型合作医疗保障方面的法律，然后，各地根据自身实际情况制定类似于《农村新型合作医疗资金管理条例》等法规来规定各地的筹资方式、筹资责任及资金监管方面的问题。另外，各地可以根据自身实际情况制定其他明细规则。
《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》对于农村合作医疗资金统筹规定的是一般以县(市)级统筹，在目前这个试点阶段比较符合我国国情，今后要逐渐建立更高层的统筹层次。《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》对医疗保障资金的“专款专用”规定：“农村合作医疗基金由农村管理委员会及其经办机构进行管理。农村合作医疗经办机构应在管理委员会认定的国有商业银行设立农村合作医疗基金专用账户，确保基金的安全和完整，并建立健全农村合作医疗基金管理的规章制度，按照规定合理筹集、及时审核支付农村合作医疗资金。”由此可见国家对于基金的管理和运作已经有了方向性的规定，今后各地要根据自己的实际情况，完善法规规章，有管理人员严重违法，占用挪用社保资金的，要严格惩处，严重的要依法追究刑事责任。农村合作医疗资金是农民的保命钱，相关部门必须要明确政策，摸索适宜的、可操作的制度和办法，以极端负责任的态度，把资金管好用好。要加强对资金的专项审计，一旦发现被挪用、浪费、贪污，则要依法追究责任。
3．农村社会养老保险资金来源法制建设。2009年，我国已经确定在全国选择10％的地方进行试点，并且改变了以往那种“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则，国家加大了资金扶持的力度。这是一个伟大的进步。我们也希望，借由这伟大的第一小步，为农村养老保险以后迈开大步奠定基础。今后，国家应进一步加强对农村社会养老保险工作在资金上的支持力度。
农村居民的养老保险，从现实来看，可分为三类不同的情况。我们可对于不同的群体，相应采取不同的法制措施。一类是为数不少的流向城镇的农民，他们现在又被称为农民工。这一群体亦工亦农，从户籍来看，他们的身份仍然是农民，可他们又在为城镇作贡献。这一群体人数众多，因而是一个不容忽略的规模巨大群体。他们在城镇打工时，不少的城镇企业也为他们购买了所在地的社会养老保险，然而，近几年来，“退保潮”也在他们当中上演。很多的农民工由于工作不断变动，异地又难以接续，因此每到过年，他们中的部分人就要求将自己交纳的那部分养老保险金退出。事实上，这对他们而言，是很无奈的选择。他们中的更多人渴望能融入打工所在地城镇的生活。对于这一部分人，建议修改相关不合理的法规，让他们能享有到所在城镇的养老社会保障基本权利。针对农民工大范围转移的情况，建议适时制定《农民工社会保障条例》，以维护他们的合法权益。应逐步打破城乡限制，对城镇职工和农民工实行统一的社会保障制度，以此作为农村社会保障与城市社会保障统一的途径。应建立个人账户信息的全国联网系统，实现积累基金的全国统一管理。这虽然是一项大工程，但却是解决农民工流动性问题的最好办法，国家必须循序渐进建立这样的系统。
另一类群体是真正意义上在农村务农的农民，纯粹的农民。现实来看，需为他们建立一个独立的农村社会养老保险体系。所有的农民都有权利参加到这一体系中来。资金来源上，实行个人“自助”与国家、集体“补助”相结合的原则，即养老保险金由参保者交纳的投保费和国家与集体补助金共同构成。国家要制定相关法律法规对农村养老保险制度进行规范，明确加大财政支持的力度。各级政府可以按照一定的比例规定各自的补贴比重，对于地区经济发展差异来说，也可以实行不同的政府支持和筹资模式。考虑到我国国情的实际情况，各地在建立该保险的初期可尝试不同的保障模式：富裕地区的农民可确定相对较高的保障水平，个人缴纳和所在地方财政的补助也可更高，中央扶持力度可以小一些，主要实行省、市县、地区统筹；对于贫困地区，政府要加大财政转移支付的力度，给予更多的补贴，在统筹资金上以中央、省、市、地区政府多级统筹。
第三类是失地农民。当前，随着我国工业化和现代化建设的快速推进，大量农村集体土地被城市建设和工业项目占用，大量农民失去了赖以生存和养老的根本，使完全脱离土地的家庭逐步增多，成为失地农民。需考虑尽快建立起失地农民的养老保险制度，对因征地而失去土地的农民，宜遵循“以土地换社保”的思路，将其纳入城镇的基本养老保险体系，从制度上确保他们的生存权利。
在农村养老保险的立法构建上，应适时制定一部指导全局性的《农村养老保险法》，然后各地根据实际情况完善地方性法规，共同构建我国新时期的农村养老保险法律制度。法律中应规定资金来源的方式。
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