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中图分类号：DF43 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2011)05-0066-08
宪政是宪法发展史上一个重要概念，宪政的根本原则是限政与法治，是人民权利对国家公权的法律限制和约束。其中，对国家财政计划用度的审计监督，是对国家公权运作进行法律限制和约束最为敏感且最富有绩效的地带。财政权力上的审计监督，关乎生民休戚、关乎国家兴衰，可能既是救赎，也是毁灭。
一、英国国家财政预算审计监督权之缘起
在普通法系国家中，英国的政体是典型的“三权分立”并相互制衡的宪政体制：议会行使立法权，内阁行使行政权，法院行使司法权。英国国家财政审计最早产生于对王室收支用度业务的监督与掌控，这是英国人崇尚“民主自由”精神的表现，同时也是新兴贵族与国王及王室财政权斗争的结果。早在1215年，封建领主为限制国王的权利，强迫英王签订了著名的宪法性文件《自由大宪章》，其中第12条规定，国王在没有征得贵族同意时，不可随意收取贡赋，说明了国王的财政权力受到制约。监管国家财政的权力也由此交给了议会。1668年英国资产阶级革命(即“光荣革命”)成功后，1669年颁布的以限制王权和保障议会权力的宪法性法规——《权利法案》，宣告了议会是国家的权力中心[1]。从此以后，国王权力受到议会的限制，王室的财政用度支付也将受到议会指派的专门机构进行审计监督和年度核算，在财政上首次开启了“用代表民意的议会权力制约国王手中的王室权力”，特别是财政上的任意(无度)支配权，确立议会可以从法定程序上否定国王决策的宪政结果。
一般而言，所谓普通法系(Common legal system)是指以英国普通法为基础建立起来的世界性的法律体系。因为美国是英国在北美建立的13个殖民地，与英国具有特殊的法律历史渊源，从一开始立国就深深打上英国法的烙印，故又称英美法系——它主要是指该法系和法律制度的学理渊源。[2]显然，英国是普通法的发祥地和法文化的中心，它的许多重要原则和制度均来自于英国的法律传统和法律文化习惯，其国家财政审计监督权的运用和监管是最早也是最为成功的法益之一。笔者所研究表见在法的结构体例、表达形式、概念术语、分类方法、乃至法思想、法观念和功能上。英国国家的审计监督制度和国家审计权的配置直接起源于英国民刑法制度的设计和国家公权及财政预算监督职能的安排。
事实上，早在1314年，英国国王任命了历史上第一位财政与国库主计长(相当于审计长)。从此以后，历代王朝都设立了自己的审计机构，重点加强对国家财政运行的监督，国家审计职责和权力得到不断发展和创新。1866年的《国库和审计部法》、1921年的《国库和审计部法修正案》和1983年的《国家审计法》是英国审计署开展对国家财政审计监督工作的三个重要法律和法规。此三项确保了国家主计审计长的独立性审计和依法审计的法律基础地位。其中，1866年的《国库和审计部法案》标志着现代英国国家审计体制的建立和第一个立法模式审计制度的诞生。该法案的中心是规定政府的各项支出应由议会领导的主计审计长审核。其后的两部法案都是在此基础上进一步完善的结果。关于国家审计署对国家财政的监督管理体制及职责和权限，主要有以下内容：审计长是一名议会下院的重要官员，他依法独立地履行监督职责和义务；审计长代表国家议会行使职权，向议会提交对国家财政和国家重大或重点投资项目的审计报告；为保证审计人员的独立性、中立性，国家审计署禁止其属下职员参与任何层级的政党组织或机构的政治活动与经济活动，以防止将“党争”观点和立场及经济利益集团的财政政策倾向带入审计实体和审计程序中来；透明度高，审计署的检查结果，受法律保护，并有权自行或通过媒体公布。[3]这些主要彰显在行政法权和行政行为的正当行使上。其实，为了巩固对国家财产或国家重点项目投资的审计监督成果，在1879年，英国国会通过《犯罪检举法》，规定设立公诉管理处，其官员由内政大臣任命，隶属于国家总检察长之审计监督总署。设立在审计监督后续程序上的公诉管理处一方面可对重大涉案刑事之当事人提起公诉；另一方面则作为警察机关进一步对其行使侦查权的法律程序上前置，可以联手全国警察机关的刑事起诉活动出具更为翔实和权威的审计监管证据支持。适此，便造就了英国审计制度的原初定型。总体而言，英国在欧洲的国家财政审计监督制度的宪政发展历史上属于悠久而缓慢的，由于英国在民事和刑事诉讼长期处于法律允许公民自诉而实际上在涉及财产经济型犯罪多交由警方控诉的状态，审计机关的作用算不上十分彰显和突出，远比后起之秀的美国国家财政审计监督权行使要逊色得多。当然美国也有其本身不可克服的痼疾——近年来的“高盛舞弊门”事件、“安然假账门”事件就是最好地国家财政审计监督权正当行使不当的漏洞佐证。直至19世纪末，在英国因审计监督行使刑事诉讼权的仍有四种主体：警察，大陪审团，检察官和公民(当事人)个人或集体或法人组织。与国家审计监督权密切关联的是英国的陪审制度(jure system)，而陪审团制度在1166年时就被确立下来，随即便形成某种国家司法上的惯例。它规定当审计案件发生后，必须由熟悉情况的12名陪审员向居间中立的法庭提起控告，并证明所犯事实，这就是历史上所谓的“起诉陪审团”，也就是所谓“大陪审团”①。而在审计监督过程中，也有当事人律师(调查律师或诉讼律师)的参与。虽然英国也奉行“依法审计”与“独立审计”，但英国律师分为“事务律师”和“出庭律师”，而出庭律师是有权介入的，这也是与我国当下的国家审计监督制度重大的不同之处。大陪审团部分充当了国家检察官的部分权能和职责，而1352年后创设的同样是12人的“小陪审团”，则又部分承当了法官的权能和职责。从此，在英国司法制度史上便出现了大小“陪审团”司法设计与制度安排，即大陪审团行使检察权并负责公诉，决断是否对犯罪嫌疑人提起控诉；而小陪审团则专司对受理案件的审理，决断其是否有罪。此一大一小地“陪审团”与审计监督司职者同时并存了几百年，并构成了大英帝国法律制度史上一道独特的风景线，令后世不断观瞻效仿，特别是美利坚国家审计法律监督制度的孕育成熟，乃至对整个人类社会审计监督制度的影响都有积极的宪政意义。
站在古老民主宪政迁延的纬度以观英国国家陪审制度的历史衍变，总是与国家财政预算审计权的权力配置联袂在一起。陪审制度在英国历史上是民主宪政进步的象征，曾经被广泛采用或推行，在刑事法庭庭审程序和后来民事法庭庭审程序均被广泛使用过。大约在1933年英国颁行《司法管理法》后，法律明文规定审计诉讼当事人在民事审判中有权请求陪审团参与，且参与案件的性质或范围是有限制的，民事案件的权限仅限于“欺诈、伪造、假账、舞弊、诽谤、诬告、非法拘禁罪等或其他人格与财产权益侵害”的行为。但时序发展至上世纪90年代，在英国有关陪审制和审计权行使的判例中，我们仍可以清楚地看到“如果法院认为陪审团参与审理会拖延有关档、审计账目的检查或者对有关证据的地方性协调的话，可以决定不设陪审团”[4]程序。也就是说，在非涉刑事犯罪案件中，国家审计权的权力行使式微则相当稚弱。在刑事审判中，只有皇家刑事法院在审理涉审计案“可起诉罪”时才召集陪审团。这个庭审中陪审团的主要责任就是对案件事实部分进行认定或裁决，准确地讲，行使的是带有侦查权性质地某种裁决权：特别是近代社会的工业化后，几乎所有陪审团在法定程序上必须对国家财政及对国家重点重大投资项目的审计涉案后提交检察公诉部门提起的被告是否有罪或是无罪进行裁决，相当于我国审计部门审计发现重大涉刑事犯罪证据移交给公安经济侦察部门的预审和检察院的批复与公诉部门的联袂，行为主体上同样不关涉“量刑”，重在追诉刑事责任和违法上主观犯意。如果被裁决无罪则须当庭释放，反之，则由主审法官及合议庭决定量刑。值得指出的是，在民事财产权侵权案件中，陪审团须得决定侵权责任和赔偿额度，一般采取的是民主形式的“多数决”方式，甚至有些案件要求“一致决”甚至必须“一致决”。如果没能够作出“一致决”或“多数决”，法官将采取解散该陪审团另行组团的变更方式。对于陪审团作出的裁决，法律规定一般不允许上诉。这就是介于在国家检察权与审判权之间的“陪审团及其权能”的特殊权能属性。这样，之于英美国家财政预算审计监督权能便可略见一斑。
无论怎么说，英国缘起于对国家财政预算审计监督制度的创设与传世，在审计权研究者中是被公认的保障公民个人民主政治权利及其财产免遭非法侵害的利器与“篱笆”(fencing)，也是英美普通法系司法上推崇古老的民主监督的宪政遗风，也是在国家审计权与司法审判权之间架构的保障社会基本公平正义的“过滤器”，其功厥伟。当然，其过也不能忽视。从社会动态发展言，一项法律制度没有“一劳永逸的好”，也没有一成不变的法。1880年以后，英国审计监督关涉王室和地方郡县财政收支用度违法犯罪，如若需要移交司法起诉案件，但范围仍然较窄(主要是财政用度，国家投资性的重点或重大项目)，与国家检察权分署，不仅局限于部分公诉职能，同时还受到警察、陪审团和治安法官的分割和限制。[5]20世纪80年代以后，基于国际财政经济审计监督与刑事司法发展潮流的推动，英国的审计监督与行政司法制度开始出现重大变革。有国家审计权参与进来的“对抗制”(adversary system)②已经完全成熟并广泛运行于公法和私法领域，堪与大陆法系之检察权比肩。1985年5月，英国颁布了《犯罪起诉法》。该法规定，刑事诉讼必须由警方移送给皇家检察机关审查，以商定是否起诉。确定了国家监察机关对诉与不诉绝对的话语权。2002年，英国内政部长，大法官和总检察长三大部门，就英国司法改革问题向议会提交了刑事司法白皮书《所有人的正义》(Justice For All)，阐明了英国政府应如何改进刑事司法体制和独立财政审计民主监督的战略性计划，英国的审计权制度也发生了些微变化，成为增强对司法审判的监督与制约[6]不可或缺的程序——国家审计和内部审计，特别是政府投资公司企业类的财产型侵权与犯罪。例如，国家审计权与王室检察权相结合，过去检控方无权对法官的法律规定提出上诉。白皮书提议，赋予检察官上诉权。一旦法官的决定会产生终止指控的效力时，检察官有权提出上诉，而且可以提出上诉的案件范围适用于在皇家法院审判的所有案件。[7]当然，如果法官认为陪审团的裁决存在着重大错误时，法律赋予其可以直接撤销或改判的权力。
总体而言，英国传统的审计权仍局限在监督的范围内，当然也承当相当财产性刑事案件的部分侦查举证任务。具体而言，在其权能的运行中主要涵盖以下诸方面：第一是审计权。在英国，为了保持审计官和检察官及法官职务义务的品位，将绝大多数指涉经营组织或企业法人财产之违反财政法规刑事案件都交由审计公署负责审计，实际是“火力侦察”，国家审计机关与国家检察机关联手只对少数重大涉财政侵权刑事案件进行侦查检讯权。而国家情报部门和安全部门主要针对危害国家安全案件负责侦查督办；英国审计机关直接行使审计监督权的范围主要是政府各部门提交涉财政违规案件及检察官认为需要由自己提起公诉的重大案件等。第二为提起和支持公诉权的积极配合。第三为刑事上诉权做更进一步的跟进。英国对所有刑事审判实行三审终审制，特别是财政财产权案件的独立审计结果，除法律有特别规定外，一般均十分看重。但是，作为政府审计监督权力机关对刑事法院的二审判决，国家检察官有权以法律上的适用错误为由向高等法院提出上诉，经上诉法院同意，总检察长对刑事法院的不当判决有权上诉，而国家审计官则不具有在再审程序中的监督职权。第四为参与民事诉讼活动的职权。在英国，大多数民事诉讼是由个人或法人作为告发人经总检察长允许而以其名义提起，只有少量民事诉讼由总检察长提起，此程序与审计权无关。第五为参与行政诉讼的职权。英国审计机关与英国检察机关几乎没有什么可比性。前者主要关注公益事业项目财政的收入与支出的合理性，是否按照政府财政预设安排合理使用资金，否则，审计与监督难以从其他层面介入。而国家检察机关介入行政诉讼的职权范围比法国、德国范围面要小，但也比审计机关要大得多，大多数的行政诉讼案件由利害关系人直接提起，英国检察机关只是为保护国家及公共利益时，才能提起行政诉讼，其范围受到具体限定。第六，总审计长还就有关审计问题和审计结果定期向政府各部门提供报告书，对慈善事业或行政机关财政行使普遍监督权，任命各级审计长的职权等。特别是在英国有宪法法院和国家审计法院的背景下，对国家审计内部权的保障及法律程序上的前置介入，对于保护国有资产和公民财产权起到很好地“防火墙”功能。随着国家审计权职权范围的扩张，当下已经发展到成为具有重大影响力地对民事、行政法律关涉财政收支用度合法性或合理性诉讼中的独立审计人，其“审计结论”化为证据时，具有非常的证据效力。
有学者认为，在大不列颠群岛，根据地域的不同，在国家财政预算审计权配置上同样存在着地方差异。由于历史原因，普通法系是在日耳曼法之习惯法基础上发展起来的，同时诸如“契约合同、动产、商法、遗嘱法、著作权法、侵权法”等又借鉴了罗马法的原则和制度及许多概念术语。在财经制度和财产法领域，苏格兰地区的司法制度不同于爱尔兰和英格兰地区。在苏格兰，审计机关的主要职责是对所有发生在苏格兰的政府财政收支用度及其他经济型财产型犯罪案件进行审计监督，提起并给予出庭支持公诉的检察官以充分翔实的证据，对严重欺诈案件，弄虚作假、编造假账的部门进行侦查审计，并督促政府或是国家司法机关追究其相应的法律刑事责任，同时还要负责苏格兰法律草案的起草和向政府部门提供审计法律咨询以及对一些涉及政府和公众利益的财政事务进行监督和行政管理。[8]这也就是说，英国的审计权，依然也是富有国家行政权的特色，而非彰显国家司法权的特征。
虽然，英国财政预算审计监督权力制度源远流长，但完全作为政府之独立部门的时间并不是很长，到上个世纪后期设立的国家审计机关实行的是上下垂直领导，在中央设立总审计长(这点与我国相类似)，在英格兰和威尔士下设了40多个郡审计院(办事处)，审计系统自成体系，统一行使国家监督权，不必对地方政府负责，包括审计权行使运作的设置与经费由中央负责，与地方政府无涉。如果将地方审计院的财政给付放在地方政府财政的预算之中，势必严重影响审计实体上的公正性，因为财政权仰赖于地方而非中央，就会或多或少地受到来自地方政府组织的权力干涉，就很难做到“独立审计与依法监督”了，因为地方财政预算将会对地方审计产生极强的对抗心理。
此外，根据对英国现行有效的审计法(主要有1866年制定的《国库和审计部法》、1921年修定后的《国库和审计部法》和1983年制定的《国家审计法》)③运行研究表明：英国的国家财政预算审计权力与法官权力和检察官权力是无法相比的，法官对涉政府经济财产案件的终极裁定和既判力要比审计权和检察权高出许多，对法律的发展也显得更重要。由于普通法系以判例法为主要法律渊源，而判例法正是法官在长期的审判实践中逐步创制的。意即当某一项判决主文既已做出，不仅仅对当下时案具有不可置否的拘束力，亦会对后世的类似案件产生相关语义的公信力或法律效力。也就是说法官的判决文本在客观上具有“立法”语义的意义。因此，在普通法系里，学术上有一种说法称之为“法官造法”。而检察官在其权力运作上则没有这么幸运，审计官更没有他们幸运了，他们既不能对判例法进行重申和整理，也不能制定法的解释和法的适用，加上在其法律体系上并不十分严格地划分公法和私法，或者说并不按照法律规范所保护的是公共利益还是私人利益。在英国司法系统内，由于没有严格区分公法与私法，故而，英国的行政法长期得不到应有重视，更不存在独立的行政法院。[9]在英美法系国家，英国的国家审计院是较为单纯的国家对政府及其各级职能部门财政收支用度正当性与合法性的审计监督机关，而审计法院的设立却具有法律审判权和刑民事诉讼中的双重地位等多项职务权能(powers and functions)。
英美国家财政预算审计监督机关的职权远非国家审计法院的职责和权能可比，审计机关的职责权力主要凸显在三个方面：一是检查政府预算资金的使用人、使用方式、用途是否合法。二是检查中央政府财政预算的各账户应收账款，国库库存情况，资金数额是否准确，使用是否合法。法律规定，政府支出资金之前，要将账户送主计审计长登记，签署意见，看是否超过了国会批准的预算项目投资资金额度。只有经过审签后，银行才能够支付现金。审计检查资金账户的工作是大量而繁重的。如检查政府拨款、贸易收支、公共资金使用账户金额同国会授予的权力是否一致等。审计结束后，应向公共账目委员会递交全面的审计报告。三是进行经济性、效率性、效果性、考绩性检查。前两项审计基本都属于传统的财政、财务收支用度审计。《国家审计法》规定了进行经济性、效率性、效果性审计的职能。国家审计署进行经济性、效率性、效果性审计的范围有：(1)含国家公共财政任何部门、机构和其他团体；(2)根据1866年《国库和审计部法》规定需要进行准备并涉款账户的任何部门；(3)根据1977年《卫生部法》第98条和苏格兰1978年《卫生部法》第86条规定需要保存账目的任何团体；(4)根据本法规定，账目需要由主计审计长检查或核对或接受监督的任何其他机构或团体；(5)在任何财政年度中，从公共资金中获得其收入一半以上的资金的任何机构或团体；(6)其他与内阁部长达成协议，由主计审计长进行检查、核对或监督的任何机关或团体。主计审计长对上述机构或团体完成经济性、效率性和效果性检查之后，应将检查结果呈报下议院。
从近年来英国审计职责和权能变迁完成的社会转型中不难发现其国家审计权彰显的行政权功能，总审计长只需要对议会之下议院负责，而司法权之职权完全断裂，本着审计独立、中庸、不偏不倚客观真实的国家审计理念，作为下议院监督和服务端的特殊工具，在英国历史上发挥着重要作用，对不列颠国家财政的民主宪政建设产生非常良性而广泛的影响。
二、美国国家财政预算审计权之承传与创新
立法型财政预算审计体制最早产生于英国，其进一步完善和成熟则是在美国。它是现代法治民主国家及政府财政预算审计机构中比较普遍的一种形式，诸如加拿大、澳大利亚、新西兰等国也属于这一类④。众所周知，美国在历史上曾经是英国属地即在北美地区建立的13个殖民地，因而美国法一开始就被深深地打上英国法的烙印，而且在法律文化的根基深处承继着其合理内核。就国家财政预算审计监督权而言，美国现代财政预算审计监督权制度的建立可追溯到其建国之初，1776年到19世纪中叶，是美国国内法形成的重要时期，当然也是美国国家财政预算审计监督官制度重要的形成与发展期。1776年7月4日，费城通过了北美《独立宣言》，独立后的美国，在法意识上正式开始了自己独立的创制和探索。1777年，制定了美全联邦性的《联邦条例》，1781年制定了《联邦组织法》和1787年制定了《美利坚合众国宪法》，很多州自行禁止简单援用英国判例，并相继出台自己的“成文法”。值得指出的是在这个时期的政府组织法和宪法对国家财政审计监督权均有较为明确的规范。美国宪法确定了立法行政和司法权三权分立及其互相制衡的“祖制”，一直被引为自豪的是美国贡献给世人的为“制约与平衡”的原则，“联邦和州的分权原则”，“对军队的文职控制原则”，以及民主监督的法制原则。美国宪法第3条规定的司法权属于最高法院和国会不是设立的下级法院。最高法院和下级法院及司法检察院的检察官“如行为端正，得继续任职，并应在规定的时间得到服务报酬，此项报酬在他们规定的任职期间不得减少。这是在宪法文本中明令规定对国家公权执行者(检察官、法官、警察、审计监督官员)的权利保护。关于司法权行使范围和行政权之审计监督权必须染指的对象，其实在宪法及其解释的相关条款中也有说明：即国家审计监督官员须得介入的案件为“由于宪法、合众国法律和根据合众国权利已经缔约的条约而产生的一切法律的衡平法的案件；涉及大使、其他使节和领事的一切案件；合众国为当事人一方的诉说人的涉诉；两个或两个以上(一州公民与他州公民之间的诉讼)；不同州公民之间的诉讼；同州之间对不同州让与土地或其它不动产的所有权之诉讼；一州或公民同外国或外国公民或法人之间的诉讼”[10]。国家财政预算审计监督权介入的界面或端口则主要集中在：
(1)审查联邦政府财政决算收支的执行情况，将意见报告国会；(2)审查联邦政府各部门和公共机构的各项收入、支出及其经济效果，包括审计其采购和承包工程合同；(3)调查所有与公共资金的收入、支出和运用有关的事务，向国会和总统递交审计报告；(4)审查联邦公营企业的财务收支；(5)起草会计法和审计法律草案；(6)制定审计工作条例；(7)审查批准联邦各部门的会计工作条例；(8)向国会提出经济有效地使用公共资金的立法建议；(9)指导联邦各部门的内部审计工作；(10)审核总统授权国会拨款咨文副本，向国会提出报告；(11)国会交办的其他事项。⑤
此外，指涉“大使、及其他使节和领事或一州为一方当事人的一切需要国家审计监督权介入的案件，从司法权上讲最高法院具有第一管辖权。”因为英美国家审计权本质上是不具备司法权性质的。正因为如此，国家审计监督权的参与或介入，程序上还须检察官的参与及陪审团的加盟，并对事实部分(特别是账面账目及会计凭证)作出厘清或说明以供有司裁决。除经过审计而弹劾案外，一切经济犯罪和重大违规违法均由陪审团审判；此种审判应在犯罪发生的州内举行；但如犯罪不发生在任何一州之内，审判应在国会以法律规定的一个或几个地点举行。⑥基于宪法上的刚性规定，在美国的刑事诉讼法中，对检察官和检察权的参与行使也作出了相应的法律规制。理由是国家审计权的审计监督权力只是对国会负责，而不能直接与国家司法权对接。⑦在美国民主宪政如此通透，行政权与司法权分属清晰，任何权力都难能超越法律许可的边界。
应该说，美国的检察权要早于国家财政预算审计权，不仅是时间上更主要的是检察权能的属性及权力运行成熟与明确方面。1780年美国联邦国会第一次会议通过了司法法案，授权华盛顿总统任命一名总检察长及若干名检察官。此时的总检察长只是内阁的首席法律官员和顾问，协助总统解决涉及联邦法律问题的大小事件(case)。而此时的华盛顿总统似乎忘怀了国家关乎财政审计权及其监督的存在，对于国家财政上重大财经问题的监管控制归置在国家大检察权门类之中。在检察权制度建立初期，大部分的检察职能并没有被检察官行使，而是“由选举产生的司法行政官与验尸官行使，起诉犯罪行为在当时被认为是一个小区的法律实施活动的一部分。大陪审团也只不过是一些公民组成的小组，其主要目的是限制在实施法律时的过火行为和向小区提供法律咨询，以便保持它所期望保持的执法水平”。[5]直到20世纪80年代，单一的国家财政审计监督权和规制才从联邦机构制定的各种审计指南与报告格式中解放出来——这就是具有里程碑意义的《1984年单一审计法》的颁布。⑧其目的就是要：(1)改进州与地方对美联邦财务拨款项目的财务管理和监督；(2)为审计联邦财务拨款制定统一要求；(3)提高审计资源的使用效率与效果；(4)从最实用的角度，确保联邦部门与机构依靠并运用绩效审计。
事实上，为了达到上述目的，该法案要求接受美联邦拨款的州与地方政府组织必须接受对其援助的资金项目或其他投资进行单独审计，并报告拨款条款的遵守情况以及联邦拨款内部会计与管理控制状况。援助资金通常由执行通用财务报表审计的人员来完成。但是，最终由具有国家审计权的联邦审计机构实施监督执行。在美国具体监督审计过程及审计质量的机构则可由联邦预算管理局(OMB)指定，也可以将向被审计单位拨款最多的联邦机构作为监督机构。美国的审计权以财务审计并监督为中心内容，其权力性质仍然属于行政权，是行政权在审计监督系统的集中反映。美国采取联邦与地方分立的审计权制度，联邦审计机构与地方审计机构之间处于相对松散的隶属关系，但两套系统中审计权的内容基本一致。总体而言，从美国具有一百多年的长春藤财务“高盛门”及“安然事件”之审计大厦“轰然倒下”的审计监督缺失到美国这次发生的深刻次贷危机，说明美国审计监督机构的审计监督职权在当前的社会经济中扮演着日益重要的角色，特别是与之比附的政府法务会计和审计监督权力行使的规范化，确实是国民民生生活保障的不可或缺的正义之剑，有助于提高政府部门使用公共资金的效率与运行安全。在美国政府财政预算与国家审计监督权的发展及不断规范过程中，如何监督联邦政府特别是州际地方政府的财政与财经效率，也促使了美国联邦政府审计监督从一般原则到公认原则的转变。
在美国，审计监督权并不是国家审计官独享的田园，更不是审计官专擅的法场，而是需要将其权力配置到联邦政府会计、州府会计和地方政府会计审计的手中，特别审计之监督权更是需由预算管理局(OMB)指定监督审计质量。可以说，美国在权力体系内包括审计权始终灌输着一种制衡或说衡平原则的宪政思想。美国联邦《宪法修正案》第5条规定：“无论任何人，除非根据大陪审团的报告或起诉书，公民不受死罪或其它重罪的审判，但发生在陆、海军中或发生在战时或出现公共危险时服役的民兵中的案件除外。”⑨重大刑事案件必须由依法组成的陪审团决定是否批准检察官的公诉书，从修正案的文本上看，好像是在一定程度上制约了检察官的起诉权，而实际上则是制约了政府审计官的审计权——即便是在联邦援助的重大项目资金审计中发现有严重违反规定甚至犯罪的单位或个人的情形，也通过设立“大陪审团”的宪政设计分割起诉权和监督权。在宪法上苑囿于美国有着浓郁的人权关怀和司法自治及个人权利至上意识和“人性恶”的哲学基础，导致对国家公权力行使公正性的怀疑与不信任。因此，陪审团制度作为一项基本的宪法原则和诉讼法原则加以明示而深深根植在整个诉讼程序正义中。在他们看来，首先是要保障程序上的正当性，才能最终导致诉讼实体救济的正义。权力一旦过于集中，定然会产生腐败。衡平审计官员的权力也是美国民主宪政在行政权和司法权行使上的一大特色和亮点[11]。行政上审计权如同司法权一样，如果不受约束，同样会产生出腐败，其腐败对社会公正和正义的危害更甚，对全体国民法治信念的打击更大，对法律情感的伤害更深。近年来，我国廉政审计风暴后显露的腐败问题无不说明国家审计监督权作为政府规范的常规性监督机制的缺失，意味着涉国有财产性腐败开始滋生。
事实上，在美国国家财政预算审计监督权行使上的非正义性甚至出现腐败的现象愈演愈烈，使得国家财政预算审计权威和公信力受到严峻挑战，这已经是不争的事实。对重大案件审计质量和审计实体正义的“公正质疑”本身就意味着美国审计监督权的逐渐“世俗化”与“市侩化”，按照马克思的评价：“政治国家返回实在世界。”[12]长期引为自豪的以宪法形式表明了美国人民民主主权观念的建国价值导向是旨在美国的现代化及人权保护为美国法律的最高追求。当然，必须指出的是，人民主权和保障在西方国家建构中是以个体为基础的，这在一定程度上决定了美国宪法所隐含的虚伪性和狭隘性。一旦革命完成后，资产阶级就会从根本上背叛人民主权原则和人权保护的真实内涵[13]。
当然，从美国“安然案件”诉讼到“高盛欺诈门”及最后审判的程序和结果中，美国国家财政预算的审计监督权具有参与民事诉讼的职权。美国审计机关对一切“涉及合众国利益”的涉财产民事案件有干预权，按照美国有关法律的规定，审计机关参加民事诉讼的职权范围显得相当广泛。诸如，对安然案件的审理之中，引入最重要的专家证人就是涉审计监督权的政府法务会计人员，也正是在联邦政府法务会计的有效参与下，双方对于有关本案的证据的展示为后面的庭审和判决提供了充分的证据基础。事实上，在关涉美国公民的财务安全审计监督中，联邦法务会计人员始终贯穿于诉辩、发现程序、庭审、判决、上诉五个环节的每一个环节之中。
美国财政预算审计监督权的法律咨询权在联邦政府的财政运行中更是不可或缺。联邦总审计长本身便是政府的内阁成员，他承担着为政府及各部提供财经法律咨询及起草财务审计法律草案等相关的职能。这一点与中华人民共和国审计总署的历届审计长颇为相近，作为财经法律上咨询权，并不等同于联邦最高法院行使的“司法解释权”，该项权能不仅美国或缺，英国也同样没有，中国更是还暂未研究。
三、结语
综上所述，无论是英国国家财政预算审计监督权还是美国财政国家审计监督权，他们在人类民主法治文明历史的承发展上都具有十分重要的作用，对英美普通法系的后世宪政影响无疑是深远的，特别是在权利对权力的制约或政府行为的规制上，或将国家财政预算审计监督权的重点加诸于人的基本权利保障上，或彰显“人民主权原则”，甚至是审计官的代议制度，分权与制衡等重大原则上，在欧美的宪政发展史上都占有重要一席，产生了深刻的影响。特别是国家财政审计监督权与司法权的分离与制衡，几乎构成了当下美国财政宪政的基础。美国著名政治学者罗伯特·A·达尔曾说，美国宪法“对于美国政治制度的特点，形式的特殊性，实质和程序，从而使其区别于其它政治制度所起到的作用，比起任何其它单个因素都要大得多。”[14]实际上，美国宪法设立的三种权力间的制衡关系及其政府权力有限性的观念一直影响至今，并视为民主宪政不渝的规训。在国家财政审计监督权系统内的联邦法务会计制度安排与地方政府及企业内审监督权的分权制衡的精巧设计，不仅仅是为了建立廉洁高效的政府形象，更多的则是为了从理论和实践的维度加大控制政府滥用财政公权——强迫政府控制住自己，管住政府误用财政预算的手脚，谨防翻越法律许可的微妙边界而肆意扩张摘取属于国家或是全体国民私有财产权的甘美果实。
这次美国深刻的次贷危机发生的根源之一，就在于美国财政审计监督法律制度实质性的缺失。貌似健全而强大的市场监管和审计监控机制实际上形同虚设。“随着安然公司的轰然倒塌，美国司法界和经济学界对与之相关联的审计监督问题显得格外关注”。然而，这一切还只是美国乃至全球经济危机露出的冰山一角。无独有偶，美国“高盛门”舞弊案的败露，可以说，正是无数个类似于美国安达信会计师事务所、审计师事务所、证监会、银监会利益驱动及假账、舞弊、伪证、虚假陈述毁掉了看似强大的美国财政与市场经济，终究搬起石头砸坏了自己的脚，隐忍苦咽着他们自己一手秘制的恶果——美国经济与金融次贷危机的全面爆发和对世界经济的深刻破坏与冲击。
因此，在美国财政预算审计监督权作为国家宪法权力之下位行政权的横向划分而且必须受到制衡和约束，其法益是为了有效防止国家部门行政权力集中到任何一个部门或群体手里，以杜绝任何形式的政府集权。现代宪政假借民主之手常常会出现“多数人的暴政”和“多数人的无能”。洛克站在“好政府(good government)”的立场上曾指出：“谁认为绝对权力能够纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性，只要读一下当代或其它任何时代的历史，就会相信适得其反。因此，无论国家采取什么样的形式，统治者应该以正式公布和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。”[15]国家财政预算审计权的设立，在宪法文本或是其它宪法性法规文件中，均有严格规范，这就表明政府审计监督本身就是一种良性宪政的实施。解构英美国家审计权的历史与发展现状，其实就是加深对普通法系国家分权制衡理念的再认识和再理解，当下世界发达国家和发展中国家都面临着新一轮的涉财政“腐败”问题对国家公权层面的侵蚀，能否从中获取些许有益的启示，这或可正是本文之所期。
注释：
①陪审团制度最早从法兰克移植入英国。在1166年正式形成制度，承当部分检察官的职能，具有公诉权力和一般控告权利，于1352年爱德华三世下令禁止起诉陪审团参与审判，要求另设12人的陪审团参与审判，这就是“小陪审团”。
②“对控制”，又称“辩论制”，最初只是在民事私法领域，后来发展到公法领域，即民事诉讼和刑事诉讼中被告律师与原告律师在法庭上都要以语言对抗行使辩护权的，辩护中各自提出自己的证据，盘问对方证人，并在此基础上归结自己辩护意见和观点。法官主持开庭与大陆法系国家不同，大陆法系国家的法国在庭审中则采用“究问制(Inquisitory system)”，法国以中立积极主义的形式和心态主持，检察官则是持取“入罪主义”的心态参与原告诉讼。——笔者识
③英国审计史上的三次立法，表明其社会发展的三个阶段，每一次都带有明显的宪政进步。根据《国家审计法》的规定，议会设立国家审计署，由主计审计长、主计审计长任命的工作人员组成。国家审计署与议会公共账目委员会有密切联系。公共账目委员会负责审查国家审计署的费用估计报告，指定一名专门负责财务的官员，负责国家审计署的拨款事项，并可为国家审计署任命审计师。审计师完成检查后，应将审计报告提交公共账目委员会，以便呈报议会之下议院。
④关于审计体制，学者一般持取的观点是：审计体制是指机构设置(管理体制)、职权设置及其运行效率的总称。各国审计体制的形成与其政体有着密切的历史渊源。目前世界上已有160多个国家和地区建立了适合自己国情的审计体制。由于各国政治、经济、历史不同，形成了各种不同的审计体制或模式(本文将审计体制与审计模式视为同义语)。关于审计体制的分类，学术界有几种不同的看法，文硕(1996)认为有立法型、司法型、行政型和独立型四种审计模式，这种观点一直被学术界引用(我们称为传统观点)。原国家审计长李金华认为“不存在所谓的立法型和独立型模式”(2003)。基于此，笔者仍按传统观点对其进行考察。
⑤国家审计权怎样介入实际上就是国家审计权的职责和权能所在。审计机关的地位和组织，在美国还是与英国有所区别的。在当下，美国国家审计权也发生的转型和变化，根据《预算和会计法》的规定，美国设立审计总署。审计总署独立于行政部门之外，依法行使审计监督权，只对国会负责并报告工作。审计总署设审计长一人，副审计长一人，两职任期15年。这里，英国审计权行使主要对议会负责，而美国审计权行使主要对国会负责。——笔者注
⑥参见美国《宪法》第3条第2款。
⑦美国有关审计方面的主要法律是《预算和会计法》，另外还有《政府公司控制法》等。行政权、司法权、立法权之权力分署相当严谨，任何部门和职权部门不可超越现行法律许可的微妙边界，负责将因悖法而无效，这就是美国人长久养成的法伦理、法道德和法精神。
⑧1984年是美国审计史上颇有建树的一年，《1984年单一审计法》颁布，结束了此前较为混乱的局面，随着单一审计法的颁布与实施，重复与缺少审计的现象消失，这为以后政府审计的进一步规范奠定了基础，同时也开启了审计总局(GA0 & AICPA)合作电钮。
⑨美国《宪法第五条修正案》，除了上述规制外，与检察官及其权力行使有关的规定还有：“任何人不得因同一犯罪行为而两次遭受生命或身体的危害；不得在任何刑事案件中被迫自证其罪；不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。不给予公平补偿，私有财产不得充作公用。”
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