司法程序在审计项目质量控制中的运用研究，本文主要内容关键词为：质量控制论文,司法论文,程序论文,项目论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计质量是审计工作的生命线，是衡量审计工作优劣的标准，直接关系到审计目标的实现和审计监督作用的发挥。为确保审计报告质量，在审计机关审计报告正式出报前，必须确保审计对象行使应有的申辩权利。本文旨在探讨在审计项目质量控制中建立包含司法辩护程序的审计项目审定会议制度，将审计项目审定会议制度与司法程序进行对比分析，研究审计项目审定会议制度的具体运作模式，并对该制度试行中的一些成果进行总结，对未来的推广前景作简要展望。
一、审计项目质量控制中引入司法程序的必要性
当前是我们国家经济社会快速发展，各种矛盾问题凸显的时期，也是转变政府职能，大力推行法制建设的时期，审计公开的压力越来越大，社会各界对审计工作的要求越来越高。因此，审计机关作为政府的“内审”，审计工作要在规范政府管理和促进改革发展两者之间寻找平衡，既要以维护经济社会健康运行为目标，大胆揭示问题、规范管理；又要从保护改革创新、维护发展大局出发，对被审计对象作出客观公正的评价。这就要求审计机关要健全内部质量控制机制，确保审计质量能够符合各方要求。
《国家审计准则》第137条规定，审计组实施审计或审计调查后，应当以审计机关的名义征求被审计单位、被调查单位和拟处罚的有关责任人员等审计对象的意见，审计组也应当对采纳审计对象意见的情况和原因作出书面说明。但一方面由于审计对象自身的原因，反馈意见本身可能不全面不详实。另一方面由于审计组自身原因，也存在忽视审计对象的反馈意见的风险，难以达到控制质量的效果。而作为负责质量控制的审理部门仅对审计项目的书面资料进行审理，难以直接与被审计对象沟通，了解问题的实际情况。在此情况下，《国家审计准则》中规定的“作出恰当的审计结论”、“依法进行处理处罚”的质量控制目标，很难通过审计机关内部的质量控制程序得以实现，审计项目的质量难免会打折扣。
审计机关对审计对象进行的审计监督，与法院审理案件中保证对当事人不枉不纵的处理指向是一致的。法院审理案件中的辩护律师制度是司法过程追求公平正义的有效形式，原告、公诉人、被告、辩护人、陪审员和法官等人员履行职责的原理，同样适用于审理审计项目，特别是通过设立发挥审计审理辩护、陪审这一职能，既可以弥补审理环节与审计对象缺乏直接沟通的缺陷，又可以为审计对象提供充分的“申辩权”、“话语权”，提高审计报告的客观性、公允性，有利于加强审计项目的质量管理，防范审计风险，维护审计对象的合法权益。因此，在审计项目质量控制中可借鉴司法程序和其中的辩护律师制度，建立以提高审计项目质量为目的的审计审理辩护、陪审制度。
二、司法程序中辩护制度的背景和意义
辩护律师制度起源于民主与法制的进步、人权保障、实现司法正义的法治思想，是社会司法过程追求公平正义的有效形式。律师的辩护行为虽然表面上体现为直接维护被告人的利益，但其结果维护的是整个公平正义的法律体系。培根在《论司法》中说：“一次不公的裁判比多次的违法行为更严重。因为这些违法行为不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了”。可见相对于违法行为，裁判不公所造成的危害更大。辩护制度作为公平裁判的前提条件，对促进和保障公平民主，维护行政行为的公正权威，有着十分重要的意义。
西方学者认为，法律要遏制的不是被迫诉人，而是由行政机关代表的国家权力。在国家权力面前，任何个体都是弱者，一旦弱者的正当权利得不到保障，不但对弱者造成的伤害不可逆转，而且更重要的是将导致权力的滥用。因此，被指控人有权获得辩护是现代各国公认的法律原则，它超越社会制度、意识形态的界限和阻碍，在各国得到普遍确立。唯有控辩平衡的博弈才有助于发现真相并实现公正。
三、审计项目引用司法程序的具体做法
审计项目质量控制中对司法程序的实践和运用的核心环节是审计项目审定会议。审计项目审定会议，是审计机关对审计组实施的审计和专项审计调查项目，在履行内部复核审理程序之后专门组织的对审计报告等审计结果类文书正式文稿进行最终审定的会议。以嘉定区审计局为例，引入司法辩护程序后，制定了《嘉定区审计局审计项目审定会议审议规则》、《审计项目审定会议议事流程》，在审定会人员中加入代表被审计对象发言的辩护人、代表独立第三方发言的陪审员，在审定会议流程中设计了可使审计对象充分表达意见的辩论阶段和可使审计机关经过充分讨论作出最终决定的合议阶段。
（一）参加审计项目审定会议的人员及职责。
1.参加审定会议的人员（见图1）。包括：局班子成员、审计组组长、业务部门负责人、审理人员和综合部门负责人，代表被审计对象发言的辩护人、代表独立第三方发言的陪审员。
2.参加审定会议人员的职责。
（1）审计组组长。负责介绍审计报告等基本情况，阐述问题事实及定性，提出拟处理意见；
（2）业务部门负责人。负责对审计报告等提出部门复核意见，并对有关事项作出补充说明；
（3）审理人员。负责对审计报告中的问题提出事实定性是否准确、适用法规和处理处罚意见是否恰当等审理意见，如与审计组的意见有不同，需说明理由。审理人员不对审计事实的真实性负责；
（4）辩护人。委派综合部门中为人正直、敢说真话的业务骨干担任，从被审计对象立场，对审计发现问题是否属实、产生问题的客观原因发表申辩意见，出示辩护证据，并反馈被审计对象对审计处理处罚的意见。
辩护人在审定会前，应当参加审计报告征求意见会，查阅审计资料，充分了解被审计对象意见。
辩护人在审定会后，可向被审计对象反馈辩护结果，如审定会议最终是否采纳了辩护意见，采纳或不予采纳的原因，通过沟通，加强被审计对象对审定结果的认同。
审计报告的审理人员与辩护人相对独立，同一项目的审理人员和辩护人不得由同一个人担任；
（5）陪审员。由经验丰富、处事公允的业务部门负责人担任，从专业的第三方的立场发表意见；
（6）分管局长。负责对审计报告发表本人意见，并说明理由；
（7）局长。负责主持审定会议，并最终归纳敲定审定意见。
（二）审计项目审定会议内容。
审定会议对审计结果类文书的下列内容进行审定：
（1）审计评价；
（2）审计查出问题定性及审计处理、处罚意见；
（3）对被审计领导干部的责任界定；
（4）审计建议；
（5）向有关主管机关、单位提出给予有关人员处分的建议，移送有关主管机关处理的意见，移送司法机关处理的意见；
（6）其他需要审定的内容。
（三）审定会议流程（见图2）。
审定会议由局长主持，重点对审计发现的问题逐一审定。首先由审计组组长简要介绍审计项目基本情况，结合审计报告代拟稿中基本情况、审计评价，介绍被审计对象的相关背景、工作亮点等，说明审计目标完成情况；然后，按照重要性原则排序，对审计问题和审计建议逐一审定，由审计项目审理人员当场记录最终的审定意见，并在会后督促审计组落实。
审定会议流程分为三个阶段：
1.陈述阶段。
（1）审计组组长就审计发现的问题事实及定性进行阐述，提出拟处理意见。
（2）审计组所在业务部门负责人提出复核意见。
（3）审理人员就问题文字表述是否恰当、事实证据是否充分、引用法规是否适用、处理处罚是否恰当等内容提出审理意见，对与审计组及部门意见有异议的，应说明理由。
2.辩论阶段。
（1）辩护人代表被审计对象，就问题事实、定性的真实性、定性所引用法规的适用性、文字表述的准确性、拟处理意见的恰当性进行申辩，并及时出示重要的申辩证据。同意审计组和审理人员意见的，无需申辩。
（2）审计组组长、审理人员对辩护人的意见或出示的申辩证据有异议的，应予答辩。审计组组长、审理人员与辩护人应交叉辩论。
双方辩论期间，参加审定会的其他人员也可以对问题的相关情况提问。
（3）辩论中如无新的异议提出，则由审计组、审理人员、辩护人简短申明观点，辩论结束。
3、合议阶段。
（1）陪审员从专业、独立第三方的立场，就事实、定性发表意见，并对问题处理方式提出建议。
（2）局班子成员依次就事实、定性及处理方式发表意见，有不同意见的应简述理由，审计组组长或辩护人可适时做补充解释。
（3）局长综合各方观点，提出最终审定意见。并进入下一个需审议的问题。
审理人员对每个问题的最终审定意见进行现场记录，并在会后督促审计组落实。
四、审计项目审定会议与司法程序的对比分析
（一）人员职责对比分析（见图3）。
（二）流程对比分析（见图4）。
（三）审计项目审定会议与司法程序对比总结。
由审计项目审定会议与司法程序的在人员职责方面的对比可以看出，局长、陪审员、局班子及陪审员、审计组组长和审理人、辩护人在审定会议中所承担的职责，与审判长、人民陪审员、合议庭、公诉人、辩护人在法庭审判中所承担的职责相类似，因此，在审计项目的审定会议上，形成了审辩双方对立、合议审议的平衡结构。在结构上，为审计项目质量的提高增加了一道防线。
由在程序方面的对比可以看出，在审定会议上，介绍审计项目基本情况、陈述阶段、辩论阶段、合议阶段、审定意见的记录和落实的流程，与法庭审判中庭审准备、法庭调查、法庭辩论、法庭评议、宣告判决的审判流程也是基本一致的，因此，审定会议的流程设置有利于审辩双方充分表达意见，有利于局领导班子充分了解实际情况，并作出公正合理的审定。
五、嘉定区审计局实行审计项目审定会议制度以来的工作成效
嘉定区审计局自2011年10月起开始实施审定会议制度，至今共对46个审计项目进行了审定。被审计对象对审计报告的认同度、审计项目的质量和审理复核的效率都有了明显提高。
（一）审计对象对审计报告的认同明显提高。
一是通过辩护人代表审计对象阐明审计事实，使审计报告对审计事实描述更加客观清楚。二是通过陪审员提出专业客观的审定意见，使审计报告对问题定性更加准确、引用法规更加适当。三是通过辩论程序，使审辨双方充分发表意见，使审计报告对问题定性、适用法规及处理意见更加合理适当。四是通过合议程序，陪审员和局班子成员充分发表意见，最后由局长归纳确定审定意见，为审计报告最终把关。
审计报告是对审计工作成果的全面总结，是衡量审计质量的最终体现，嘉定区审计局实施该制度两年以来，审计出具的审计报告，力求事实描述客观清楚、问题定性准确、引用法规适当、处理意见合法合理，被审计对象对审计报告的认同明显提高，被审计对象按时主动提交审计整改报告的单位从原来的70%提高到现在的100%（见图5）。
（二）审计项目质量明显提高。
一是审计证据更加充分、可靠。审定会议上，由于审计组需接受辩护人对其提出的质疑，就要求审计人员在审计取证过程更加规范、审计证据更加可靠，更能充分支撑审计结论。二是审计结果更加准确、客观。通过试行审计审理辩护、陪审，约有1/3的问题被重新作出了评价、定性、表述、处理，部分写入审计报告的问题改为作口头交换或建议，部分被认定为性质严重、影响不良的问题则加重处理。促使审计人员树立了牢固的质量意识、风险意识，确保审计结果不出偏差，在审理阶段审计发现问题要求审计组补充审计证据的情况从实施该制度前的约20%降低到现在的约5%，既维护了审计对象的合法权益，也切实提高了审计机关地位（见图5）。
（三）复核审理效率明显提高。
通过召开审定会议，可以一次性讨论审计报告中的所有问题，由于审计组、复核、审理人员同时在场，对审计文书的意见和看法可以通过辩论、评议的方式及时反馈、沟通、解决，避免出现复核审理过程中多次反复的现象，节省了文书审阅过程中的资源浪费，审计项目管理效率大大提高。审计报告从审计组提交代拟稿到最终发出审计报告的审理复核周期从实施该制度前的1～3个月缩短到现在的1～2周（见图5）。
六、引入辩护、陪审制度的审定会议制度推广的可行性分析
（一）引入审理辩护、陪审制度有法律依据。《审计法》第41条规定“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告”；《国家审计准则》第25条规定“审计人员执行审计业务时，应当与被审计单位沟通并听取其意见，客观公正地作出审计结论，尊重并维护被审计单位的合法权益”。可见，引入审理辩护、陪审制度有法律依据，也与充分考虑被审计对象意见的指向是一致的。
（二）辩护、陪审制度是对审定会议制度的有效补充。《国家审计准则》第137条、第138条规定“审计组实施审计或审计调查后，应当以审计机关的名义征求审计对象的意见，审计组也应当对采纳审计对象意见的情况和原因作出书面说明”。审计机关实行审计组成员、审计组主审、审计组组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人对审计业务的分级质量控制，并分别明确了他们的工作职责和应承担的责任。在审定会议制度的程序中，审计组组长说明情况后，辩护人代表审计对象充分发表意见，审辩双方平等辩论，陪审员从专业和客观的角度提出意见，局班子在对审计情况及客观事实进行充分了解后对审计报告作出审定。引入辩护人、陪审员的审定会议制度与《国家审计准则》的内涵是完全一致的，是对原审定会议内容的有效补充。
（三）辩护人、陪审员可结合本单位情况灵活配置。当前情况下，从审计工作的独立性和保密要求考虑，应从审计机关内部挑选设置辩护人、陪审员。但辩护人、陪审员的选用可以结合本单位情况灵活掌握，不受单位人员和部门限制。既可以从审理部门中选用，也可以从业务部门的骨干中挑选；人员比较充足的单位，可以设置相对独立的专业辩护人、陪审员，人员少的单位可以在机关内部形成辩护人员、审理人员库，在审计项目审理时，根据实际工作情况从人员库中挑选人选。
标签：审计报告论文; 司法程序论文; 审计质量论文; 审计准则论文; 法律论文; 审计目标论文; 审计流程论文; 时政论文;