国外政府干预技术创新政策的启示，本文主要内容关键词为：技术创新论文,启示论文,国外论文,政策论文,政府干预论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪技术创新已成为一国获取超额最大利润，加速国民经济发展，提高核心竞争力和实施可持续发展战略的重要手段。大力促进技术创新，已经成为世界各国的共识，各国政府纷纷采取相应对策，引导、促进本国的技术创新。我国政府在推动技术创新的过程中做出了积极的贡献，取得了较好的成绩，但与发达国家相比，还存在一定的差距。本文试图以此入手，从理论上阐述政府干预技术创新的必要性，重点对英、美、日、德等国政府干预技术创新的手段进行分析，揭示其共性和成功经验，从而探讨在现阶段我国政府在技术创新中如何进行有效干预。
一、政府干预技术创新的必要性
技术创新是一个国家经济发展，提高国家竞争力的核心，作为国家利益的代表，政府在推动技术创新活动中具有不可推卸的责任和义务。
技术创新具有较强的外部性，纯粹市场经济的竞争机制和价格机制无法解决外部性问题，具有很强外部性的公共产品或准公共产品的供给需要政府的干预。技术创新不同于一般的企业生产过程，其实质是技术知识的生产过程，创新的成果无论是以新产品、新工艺还是新组织形式出现，它们中都包含了新知识。而当这些体现技术创新的载体进入市场生产流通时，技术效应便不可避免地产生溢出效应。在技术创新领域，不少的技术创新项目需要高额的投入，完成之后却易产生“外溢”现象，在这种情况下相关厂商就会倾向选择等待接受创新厂商的“技术外溢”策略，而不是开展技术创新，当所有的厂商都选择了这种“最优”的等待策略时，技术创新就可能陷入停滞状态。因此。在通过市场机制实现资源最优化配置的功能被扭曲时，政府作为“第三方”加以干预就具有了必要性。
二、各国政府干预技术创新手段比较
不同国家由于技术发展水平和发展经历以及文化背景上的差异造成了国家干预技术创新手段的多样性。综观各国对技术创新的干预均以间接手段为主，直接手段为辅，主要措施有计划、财政、金融、税收、法律法规、购买、教育等。
1.计划。计划具有创新导向的作用，是政府管制和资助的结合，是新技术时代的产物。一些国家提出了一些技术领域作为优先发展的对象，并制定了相关的发展战略和方案(见表)。
表 世界主要国家政府支持的技术创新领域
美国 信息通讯技术、制造技术、材料技术、生化技术、生物技术、
航空运输技术及能源环境技术
日本 高性能计算机系统、可互相操作的数据库系统、新材料及
加工系统、超音速运输系统、先进机器人技术、电子技术、
生物技术和超导技术
欧盟 信息技术(包括微电子和计算机等)、通讯技术、生物技
术、先进材料技术
印度 农业食品加工、航道、公路运输、电信、航空、电力、传感器、
知识产权和技术预测
中国 农业技术、高科技产业技术、粮食批量生产技术、信息化技
术、开发新药
从上表我们可以看出，工业发达国家更关注对未来发展有利的关键技术，而发展中国家在关注未来的同时，相对的更重视促进现实生产力进步的科研成果转化和对传统产业的改造升级。
2.财政金融。政府可以通过财政拨款、贷款、贷款担保、出口信贷、补贴、利润分项协议、提供设施或服务等财政、金融措施，创造一种相对有利的环境和研究机构进行风险较大的技术创新活动。同时，财政、金融政策与措施也可以起到按政府意图限制某些创新活动的目的。
英国政府除了给技术创新以直接财政拨款外，还采取了如经费补助、贷款担保等措施。英国自20世纪70年代推出了“对创新方式的资助计划”，对符合条件并低于2.5万英镑的小企业项目，给予1/2～1/3的项目经费补助。到1984年已为430家公司累计投资3.26亿英镑。美国、德国、加拿大政府为企业创新提供贷款担保，比例从50％～90％不等，其中美国最高，荷兰最低。这种以少量资金带动大量民间和工商界的资金投向企业技术创新的信用担保机制，被人称为“创新资金的放大器”。
日本政府除了提供贷款担保外，还采取了较为灵活的利率政策鼓励企业从事技术创新。日本的利率政策一个重要特点是多档化，其利率达21个档次。其中对能源、运输、电子等技术开发信贷利率低于法定利率，对电子、新材料等领域实行特定利率的优惠贷款。利率的多档化，使得政府对技术创新的支持更加明确、具体和高效。
3.税收。税收实质上是一种收入再分配制度，因为影响到技术创新参与者的直接经济利益，所以其效果是十分明显的。许多国家利用降低收入所得税、进出口税和税收补贴等手段，鼓励向企业的研究和发展活动投资，鼓励向大学和研究机构投资，鼓励企业积极开发新产品和新技术。
各国的措施中大部分针对企业所得税，其中美国的经验具有最典型的意义。美国国会曾把长期投资最高所得税率从28％提高到49％，这个决定给风险投资带来了毁灭性的打击。后在1978年，国会修改立法，把最高税率恢复到28％，风险投资规模又奇迹般的激增至5.7亿美元。英国政府也借鉴美国的做法，实行了降低资本收益税的措施，并且将所得税累计进税率的最高税率从98％降为60％。
4.法律法规。政府可以通过制定法律法规来改善有关创新的环境，规范各种组织和个人在技术创新活动中的行为。与创新活动关系密切的既有专利法、环境保护法、技术合同法等对全社会都起作用的法律法规，也有反垄断法、公平竞争法、小企业法等针对某类组织的法律法规。
美国政府对技术创新的干预，更多的是采用法律法规的形式。有统计表明，在美国出台的各项干预政策中，有50％以上都是用法律法规的形式出现的。如《国家技术创新法》、《技术扩散法》旨在鼓励联邦政府实验室向企业扩散技术，《经济振兴税法》则规定部分技术创新费用可以抵税等。日本政府的法律法规制定则体现了更为细致化的特点，它为一些工业部门的发展制定了专门的法律。如为发展电子工业而制定的《电子工业振兴临时措施法》等，为促进企业科技进步而制定的《企业合理化促进法》。
同时各国都一直把知识产权保护当作促进创新的基本制度。其中最主要的法律就是《专利法》、《商标法》。
5.政府购买。政府购买促进创新的原因，可以归结为两个。其一，政府部门的需求构成了一个大市场。政府既可以为本部门购买，也可以采取合适的手段，要求能源、交通等部门采用某些新产品。这样的市场保证自然有利于创新产品的问世。其二，政府部门的购买起着需求拉动的作用，在产品的早期阶段，这种拉动尤为重要。
美国政府对创新产品的定购，对技术创新起着非常大的作用。以集成电路为例，在1962年，美国政府购买了所有此类产品，1963年购买了所有产品的44％，1968年仍占37％，这对美国集成电路的发展起到了很好的推动作用。另外美国国防部一直是美国计算机产品的大买主。目前风行全球的Internet就是由国防部支持的高级研究计划局域网(ARPA-net)发展而来的。
6.教育与培训。创新的关键在人才。教育和培训的目的是为了普及和提高人们的知识水平，而知识是技术创新的前提。在整个创新链中，教育与培训不但提供人才和提高人员的素质，而且起着传播和转移知识的重要作用。政府可以在加大基础教育的投入，扩大高等教育的规模，形成符合本国特色的职业教育体系，形成全民终身学习的观念等方面起着关键作用。各国主要从以下几个方面采取措施。
(1)增拨教育经费，迅速培养大批高技术人才。美国在制定《国防教育法》和《高等教育法》后，大学的教育经费逐年增加，大学规模不断扩大。同时美国、日本不断对大学的课程设置和教育体系进行改革，增加新学科和研究生的招生规模，完善教育基础设施。
(2)对现有职工队伍进行技术培训，使他们符合技术创新的要求。法国政府拨款并联合一些大学、企业共同组建了40个“工程师培训基地”，涉及的领域有电子、计算机、新材料、机械、生物工程技术、通讯传递、机器人、化学工程和工业系统控制。
(3)培养创新能力，从中小学开始抓起。和传统的教育模式相比，学校越来越注重对学生创造性思维能力的培养。美国加州科技人员的发明和专利总数居全美第一，最主要的原因就是加州的教育制度更注重鼓励学生的创造性思维。
(4)创造优良环境，积极吸引国外人才。美国的做法是为高新技术人才提供丰厚的薪水和优越的工作条件。为了吸引国外科技人才，美国还两次修改移民法与国籍法，简化入境手续，优先批准科技人员入境。
三、借鉴和启示
通过对世界各国政府干预技术创新手段的深入研究，我们可以看出以下几点：①政府在技术创新过程中的推动作用是巨大的，尤其是在技术创新的基础阶段更是如此。②市场作为配置资源的基础决定了政府干预的基本方式，即通过间接的手段来影响技术创新成为各国干预的主要方式。③各国对技术创新的干预是全过程和全方位的，并且干预的方式和干预的强度根据实际情况在不断调整。
国外政府的成功经验对于我国政府如何有效干预技术创新具有重要的意义。对照我国现阶段的政府干预技术创新的基本状况，应着重从以下几个方面开展工作。
1.健全技术创新法律法规。为技术创新构建一个良好的法制环境是相当重要的。我国已陆续颁布了涉及教育、技术合同、标准化、环境保护、科技进步、科技成果转化、农业技术推广等方面的法律。其中1999年8月20日《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，是国家第一个明确以推动技术创新为目标的文件。但是我国目前还没有专门的技术创新法，我国迫切需要旨在促进我国的技术创新，能够对于国内技术转让，加强和扩大科研机构与产业界之间技术转让、人员交流等方面做详细的规定，并在提高各部门的劳动生产率，创造新的就业机会，稳定物价，提高产品在国内外市场上的竞争力等方面能起积极作用的法律、法规的出台。
虽然我国较为完整的知识产权保护体系已初步建立，但必须应注意加强执行力度，提高专利意识，提高企业技术创新的积极性。
2.政府应采取优先购买新技术、新产品的购买政策，为技术创新企业提供市场基础，为社会提供消费诱导方向。政府采购已成为一个日益扩张的市场，这在1998年以来的政府公共基础设施投资不断增加的政策取向中得到了明显的反映。而政府采购中如何充分反映技术创新的要求，目前似乎还没有明确的政策规定。笔者认为，无论是从提高政府投资项目的质量和投资效益，还是从加速我国技术创新速度角度考虑，政府都应该尽快制定一些政策，明确在政府采购中优先使用一些高技术、高质量的新产品。这无疑会给技术创新带来明显的激励作用，同时也是最好的支持。
3.借鉴发达国家经验，加大鼓励技术创新的财税、金融的政策力度。我国有关技术创新财政金融政策存在的主要问题是科技贷款总体规模小；在支持产业技术创新方面税收政策的灵活性体现不够，税收政策也不尽合理。我们应吸收发达国家的成功经验，加大政府对技术创新的投资力度，改革政府投资的管理体制。采用优惠税收政策促进企业技术创新，加大银行对科研机构技术创新贷款的力度。在部分技术创新快的行业实行全面快速折旧制，同时提高总的折旧水平。
4.制定合理的人才政策和教育制度，促进技术创新。在已制定和实行的人才政策和教育制度中存在着许多不完善的地方，应尽快修改和完善。要鼓励年轻有为的科学家和优秀的大学生从事基础研究，使研究人员既重视短期研究，更注重进行长期研究和交叉学科研究。加强对年轻人才的培养重视，以提高我国技术创新能力和国际竞争力的发展后劲。改善现行的应试教育，加强对学生创新能力的培养。大力推进全民教育，提高全民的素质，为技术创新提供一个坚实的基础。
政府干预技术创新有其理论和实践上的必然性，政府在技术创新中的作用是不容忽视的。我们要借鉴发达国家的成功经验，积极探讨我国政府干预技术创新的具体做法，把我国的技术创新工作推向深入，为我国的技术创新取得更辉煌的成就，建立一个更加坚实的平台。
*本文是河北省科技计划项目(软科学)《区域创新系统中政府作用的研究》的部分成果，项目编号044472182D-2。