论政府与公民行政合作的理念及制度构建，本文主要内容关键词为：公民论文,理念论文,行政论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630[文献标识码]A[文章编号]1002-7408(2008)06-0068-03
温家宝总理在2005年《政府工作报告》中首次提出建设服务型政府的目标：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”应当说，建设服务型政府目标的提出是符合公共行政的发展趋势的，较以往强调管理行政是一个巨大的进步。但是，如何使服务型政府真正实现从而不至于使其仅仅停留在政策口号的层面，却是一个复杂的难题。有关服务型政府，学者们提出了很多指标，如民主、责任、法治、参与、开放、透明等等。不可否认，这些指标在某种程度上确实可以衡量一个政府是否以服务为宗旨。但仅符合这些指标的政府可能只是一个不会为非作歹的“好”政府，很难保证其成为以服务为价值目标的政府。真正服务型政府提供公共服务不是政府一厢情愿的事。在建设服务型政府的过程中，服务的接受者也具有举足轻重的作用。因此，合作就成为服务型政府建设所不能回避的课题。
一、行政合作的理念
合作，从字面上解释，就是“互相配合做某事或共同完成某项任务”。从实质上讲，合作是人类社会的基本生存状态，是人的自身需要。在人类的群体生活中，每个人对他人、组织都存在依赖关系，只有在与他人、组织的交往、合作中，才能获得生活资料和生产资料，才能实现个人的价值。合作从形态上可以划分为低级形态的合作和高级形态的合作。低级形态的合作即协作，是一种功利目的的合作，体现的是工具理性；高级形态的合作即我们所说的狭义的合作，是一种价值目的的合作，虽然包括工具理性的内容，但同时又超越了工具理性，是一种价值理性、实践理性。因此，合作就是人类社会生活中主体之间共同活动的价值理性活动。合作的特点主要有：(1)合作是主体之间自觉的、共同的行动，是基于对合作的价值深刻认识和理解的行动，是具有明确方向和目标的连续性的过程，而不是出于被迫的或者恐惧威胁下的行动。(2)合作是平等的、自愿的和“自治的”，其中包括沟通、对话、协商、妥协等过程。(3)合作本身就是目的，是手段与目的的统一。合作是社会生活、社会交往的常态，是人之为人的标志。合作中虽然也有利益的追求，但不仅仅是利益关系，还包括精神追求和自主意识、自我实现的追求。在合作中，人的价值才能真正实现。(4)合作关系是一种彼此信任的关系、信赖的关系。所以从本质上讲，合作关系是一种道德关系，虽然它也表现为一种法律关系。由此可以看出，合作可以达至和谐。而服务型政府建设正是实现社会和谐重要的一环。把合作的理念和精神引入服务型政府建设可以防止前述有关指标发生价值偏离和功能异化。可以说，合作是沟通服务行政的理想与现实的桥梁。
行政是管理国家和社会公共事务的活动。现代行政不仅是行政执行活动，还包括行政立法和行政决策。行政合作是行政机关与公民、法人或者其他组织之间共同行动的实践理性活动，包括行政立法中的行政合作、行政决策中的行政合作和行政执法中的行政合作。行政合作应该渗透在行政活动的各个领域和环节，这是由公民与政府的委托代理关系决定的，也是具体相对人维护自身权利所必需的，更是合作的性质所要求的。行政合作的前提是行政相对人必须拥有平等自由的合作权利，包括参与、对话、协商等权利。这种合作权利必须是现实的、可实现的，而不仅仅是理念的或者宣示形态的。行政合作还必须是理性的、有序的合作，而不是非理性的、群众运动式的合作。
人类社会的发展史就是人类合作的历史。马克思主义的总体性哲学认为，无论是个体、社会，还是历史，都是全部构成因素组成的综合性整体。这些因素的构成是有机联系、相互作用、相互依存的。因此，从总体性哲学中我们可以推导出，个体、社会和历史有走向和谐而不是斗争的趋势。和谐的一个表现就是社会主体之间的合作。具体到公共行政领域，公共行政活动同样是一个总体性存在。公共行政的参与主体以及公共行政资源都是这一总体性整体的构成要素。因此，作为有关行政的法，行政法在构建其制度时也应看到公共行政的总体性，将合作的精神作为其指导理念。这种合作包括行政主体之间的合作以及行政主体与社会组织、个人的合作。概言之，行政合作的目的就是通过合作达到公共行政资源的科学、合理配置。
马克思主义的总体性哲学为行政合作提供了哲学上的依据，是最根本的理论依据。而治理理论和博弈论以及机制设计理论则为行政合作提供了更为直接的理论基础。治理理论认为合作是实现良好的治理——善治——的必不可少的条件。在社会治理系统内，离开了合作，整个系统将走向人们所期望的反面。作为一种新的公共行政理论，治理理论为公共行政提出了新的要求，也为行政法提出了新的任务。行政法应当为公共行政创新各种制度以保证合作的实现。合作的精神将作为行政法的指导思想贯穿于行政法的发展中，行政合作是治理时代行政法的生命所在。博弈论从实质上说就是要研究人与人之间的关系。而人们之间的关系无非就是利益的冲突与一致、竞争与合作的关系。根据重复博弈理论，我们会发现，合作是博弈无限重复后的一种趋势，合作似乎是自然而然的。博弈论为行政合作在一定程度上同时解决了可能性和必然性问题。
二、行政合作的制度构建
行政合作不仅是一种行政理念，而且是一种新的行政法模式。传统行政法将政府与个人之间的关系理解为对抗关系，相应的，公共行政的模式也就是管制行政。现代行政法是以民主行政为基础的行政法，更强调公民的自治和参与。因此，现代行政法所理解的政府与个人的关系是合作信任关系，相应的公共行政模式也就是合作行政。行政合作作为行政法的新模式，要求在行政立法、行政决策、行政执法的各个层面和环节，都要有行政相对人、利害关系人、相关的利益团体、专家学者参与其中，发表意见和看法。行政机关应当充分听取他们的意见，与他们讨论、协商，在此基础上最后做出决定。行政机关没有经过合作程序或违反合作协议的，其决定无效或承担相应的责任。
行政合作作为行政机关与行政相对人双方互动的一种行为，是双方为了一定的目的共同行动的活动。因此在行政合作中，双方形成了合作的共同体，双方各自既具有合作的权利，也都负有合作的义务。在行政合作中，行政机关的目的是为相对人提供服务，其权利是凭借法律法规授予的权力分配资源，其义务是利用合作机制保证资源公平、合理地分配；相对人的目的是获取个人利益，其权利是利用合作机制保护自己利益的实现，其义务是遵守合作的规则。在行政合作中，不仅是行政相对人单方地服从和配合，行政机关和相对人都有配合的义务，而且这种配合、合作是建立在对合作协议和双方利益的深刻理解和尊重的基础之上的。只有在相对人拒不履行合作协议，损害到公共利益和他人权益，行政机关在用尽所有的合作规则和方法，如沟通、说服、协商、调解等之后，才能使用管制或强制的方法，实现合作的目标。
可以看出，行政合作关系更多的是一种平等的关系，辅之以管制的不平等关系为最后的保障。这就要摒弃公私法绝对划分的理念。因为现代政府的地位主要是服务者，而不是管理者，政府履行职能的方式主要是服务而不是管理。政府提供服务的方式主要是通过协议、竞争的方式，而不是通过指令、审批的方式。政府甚至可以委托私人组织提供服务和进行公私合作。
行政合作的基本原则有：1、信息公开和公众参与原则。信息公开原则是指各类政府信息，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的以外，都应当公开。公众参与原则是指在行政活动的各种层次和领域都要有相对人的充分参与和真正的合作。信息公开原则是公众参与的基础和前提，也是实现对行政权力监督和防止权力滥用的保证。对相关信息一无所知就无法实现真正的参与。行政合作必须同时强调信息公开和公民参与。以行政合作为理念的行政法必须构建一系列制度保证以信息公开和有效参与为基础和前提的公共行政与相对人之间合作关系的实现。这一原则有以下三个方面的要求：(1)信息知情权。任何法律主体都有权知悉任何政府文件内容或者对其进行复制。当然法律可以对不予公开的文件作出例外规定或者允许文件作者对公开条件做出合理的限制。这一权力同时必须由司法救济程序作保证。(2)公共行政部门保证信息知情权实现的责任和义务。这一责任和义务要求公共行政部门必须使公众能够获得有关公共行政活动的信息，以方便公众能够对其活动作出评价。信息具有相关性至关重要。对公布信息的选择权不能完全交给公共部门，法律也应对此进行尽可能详尽的规定。(3)公众在行政决策中的参与。参与在以下方面是非常必要的：充分考虑决策所可能影响的各方利益；使政策过程合法；实现发现决策执行可能会遇到的困难以及公共部门了解到公众对公共行政的具体需求和需要公共部门尽快解决的问题。参与使公共行政具有前瞻性。忽视公众参与会使公共行政盲目而没有针对性。行政合作中的参与具体表现在：①合作规则、合作方式、合作协议拟定中的对话、沟通、讨论、协商。②合作协议履行中奖惩、责任追究的参与合作。③行政机关与相对人纠纷解决机制中的参与合作。2、公平、公正原则。公平、公正原则是指在行政合作中，行政机关应当对所有相对人或潜在相对人平等对待、不偏私，尤其是公平、公正地行使自由裁量权。公平、公正原则的具体要求有：(1)行政机关应当保障相对人的合作权利，使其有发表自己意见和意愿的资格。(2)选择的合作方式和程序符合客观情况，具有可行性；符合常理常规，具有科学性；符合社会公共道德，具有合理性。(3)对相对人一视同仁、平等对待，应当考虑的因素一定要考虑，不应当考虑的因素不得考虑。3、自律原则。自律原则是指行政合作中以行政相对人、相关的自治组织自治、自律为主，行政机关最后干预为辅的原则。在行政合作中，尤其是行政执法合作中，相对人、相关的自治组织通过自治、自律活动，将法律规范和行政合作协议中约定的规则落实到自己的行动中，行政机关只需对相对人完成协议义务进行监管，并在必要时采用强制手段保证相对人义务的履行。4、诚实守信原则。诚实守信原则是指行政机关和相对人都必须以诚相待、信守承诺，否则要承担相应责任的原则。诚实信用原则充分体现了行政合作的伦理要求，能够使行政法更易于实现。当代行政法发展的一个明显的趋势就是它的内容越来越多地渗透着伦理的要求。这是一个进步的方向。“越文明发达、法治完善健全的国家，其法律中体现的道德规范便越多。”诚实守信原则要求行政机关在行政活动中要将相对人当作合作伙伴真诚相待，不得敷衍了事，不得野蛮执法、欺骗执法，承诺必须践行，否则要承担相应的经济责任和行政责任。诚实守信原则要求行政相对人必须守法经营、诚信经营，践行合作协议的约定，真诚地与行政机关合作、配合，否则也要承担相应的经济责任和行政责任。5、指导原则。指导原则是指行政机关有义务指导、辅导、帮助相对人的原则。行政机关由于其自身的优势地位，应负有指导、辅导、帮助相对人了解国家法律、政策和相关信息，提高相对人的经营能力、克服经营中的困难的义务，指导的范围、方式、程序等应在行政合作协议中约定。
行政合作作为一种新的行政法理念和模式，必须落实到具体的制度上，因此有必要完善和创新行政合作的制度。根据行政合作的理论，行政合作制度创新应包括以下方面：(1)政府信息公开和电子政府的制度创新，这是行政合作的基础和前提条件。(2)行政合作的途径和形式创新，如论证会、听证会、审议会制度的创新，专家论证的制度创新。(3)行政合作程序的创新，如对话、沟通、协商、调解的制度创新。(4)行政合作协议的制度创新。(5)合作激励制度创新。(6)行政指导、辅导的制度创新。(7)弱势群体和社会成员有效参与的制度创新。(8)行政服务委托的制度创新。
行政合作作为一种新的行政法理念和模式，是民主行政和以人为本的科学发展观的必然要求，也是行政法实践的经验总结，符合世界性的民主政治、合作治理的浪潮和构建社会主义和谐社会的趋势。中国政治哲学界和行政学界对行政合作有较多的讨论，但法学界对此讨论还处在刚刚起步阶段。因此，有必要加强行政合作的法理基础研究，检讨传统的公、私法划分理论和管制行政法理论，并在此基础上设计、创新行政合作的科学制度，从而真正确立行政合作的理念和模式，为建立服务型政府奠定坚实的基础。
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