日本大学制度创新的重要举措——《国立大学法人法》的出台及其分析，本文主要内容关键词为：日本论文,重要举措论文,制度创新论文,国立大学论文,法人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
自1999年开始在日本学术界、大学界引起广泛关注的国立大学“独立行政法人化”问题经过4年多的议论与准备终于迎来了它的结局——2003年7月9日，日本国会参议院通过了《国立大学法人法案》，《国立大学法人法》于2003年7月16日公布（法律第112号），当年10月1日开始实施。根据这一法律的规定，日本的国立大学将从2004年4月起，建立国立大学法人制度。
这一被称作自1886年东京帝国大学成立110余年以来“第一次改变国立大学设置形态”[1]，并有可能导引国立大学改革走上改变学校基本性质道路的重大变革，其直接起因缘于20世纪90年代后期日本政府为摆脱“泡沫经济”破灭之后的社会经济困境，应对国内外状况的变化所推行的行政改革。1996年11月，第二次出任日本首相的桥本龙太郎在其国会发表的施政演说中将行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革（1997年1月加进了教育改革）等“五大改革”作为当届政府的重要工作任务，并提出了行政改革的初步设想。随后成立的政府咨询机构行政改革会议经过1年的研究讨论，于1997年12月提出了关于中央政府机构改革的最终报告。以行政改革会议最终报告为基础制定的《中央省厅等改革基本法》1998年6月在国会获得通过。《中央省厅等改革基本法》所规定的中央政府机构改革的内容主要有两大部分，一是精简机构，二是精简人员、提高效率。精简政府机构人员所采取的主要途径包括：削减政府各机构的人员编制；通过缩小政府所管事业或事务的范围使一部分政府所属机构民营化；让一些政府所属机构成为独立行政法人。
何为“独立行政法人”？1999年7月国会通过的《独立行政法人通则法》下了这样的定义：“从国民生活及社会经济的安定等公共角度看有一些确实需要进行的事业或事务，而这些事业或事务不必以国家为实施主体且如果以民间组织为主体又不一定能得以实施，因此这些事业或事务需要专门机构去有成效地进行，所谓‘独立行政法人’即指按照本法律及个别法的有关规定成立的专门实施这些事业或事务的法人机构。”[2]具体来说，可以将“独立行政法人”看作是介于政府机构与民间组织之间的一种“准”政府机构。根据法律的规定，独立行政法人与民间组织的区别主要在于独立行政法人机构的经费仍由政府支付，机构的责任者等仍由政府任免；独立行政法人与政府机构的主要区别则在于独立行政法人从法律上讲已不是政府的下属机构，它们在人事、经费等方面享有法律所规定的充分的自主权，且政府向独立行政法人机构支付经费是有条件的，即独立行政法人机构必须有成效地完成根据政府所提目标制定的中期计划，一旦计划不能如期完成或成效较差，政府就可以依据法律减少或停止下一期经费的支付。
1999年4月，国立大学的独立行政法人化问题被正式纳入政府政策的考虑范围，4月政府制定的《关于国家行政组织削减、效率化的基本计划》明确提出：“关于国立大学的独立行政法人化，在尊重大学自主性的同时作为大学改革的一环加以讨论研究，到2003年做出结论。”[3]政府的正式决定一出，国立大学独立行政法人化的议论遂进入白热化阶段。文部省于1999年9月、2000年5月先后两次召开国立大学校长会议，会上文部大臣就国立大学独立行政法人化的具体内容、组织、时间进程等阐述了文部省的意见。2000年7月，文部省设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会议”，作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学独立行政法人化制度问题。经过近两年的工作，这一咨询机构于2002年3月提交了一份题为《关于新“国立大学法人”》的咨询报告，该报告就成为后来文部科学省（2001年文部省改为文部科学省）制定《国立大学法人法案》的基本依据。
《关于新“国立大学法人”》的咨询报告不仅就国立大学法人制度成立之后的国立大学的组织、人事、评价、财务会计等有关大学运营的具体事项做了详细的探讨，而且还阐述了国立大学法人化改革的基本前提和国立大学法人化之后所应达到的目的。
咨询报告认为，国立大学法人化的改革必须以下面三点为基本前提[4]：1)有利于推进大学改革。国立大学法人化“不是一种仅赋予国立大学法人资格，使其成为现存的法人制度的一部分的消极想法，而是以最大程度地将法人化的利点（如大幅度放宽在预算、组织、人事等方面的限制、扩大大学的自主权）用于大学改革这样一种积极的思路，探讨新国立大学的形象”；2)有利于实现国立大学的使命。“国立大学与公私立大学一道在我国的学术研究和培养研究者等人才、支持所在地区教育、文化、产业的发展、为各类学生（不论经济状况如何）提供接受高等教育的机会等方面发挥着重要的作用。”“国立大学必须完成这些使命的重要性，并不因法人化而产生任何改变”；3)有利于发挥大学的自主性与自律性。“一般说来，无论大学的设置形态如何，大学的教育、研究活动只有在教育者、研究者的自由思想、自主计划得到尊重的情况下，才能获得真正的具有成果的发展。因此，在设计法人化之后的新国立大学时，建立一种大学的自主性、自律性受到充分尊重的制度就成为必然的前提。”
关于国立大学法人化改革所要达到的目的，归结起来，咨询报告认为：“各国立大学必须在充分认识自己的使命与职能以及所处状况和所具备的条件之基础上，明确各自的办学理念与目标，认清国立大学的存在意义，为实现办学理念与目标开展多样化的教育和研究活动，办成个性丰富的大学。”
二
以上述咨询报告为基础形成的《国立大学法人法》所规定的新国立大学制度究竟在哪些方面与现有制度有着明显或者说重大的区别呢？
1.“在国立大学法人法的规定之下，国立大学从迄今为止的国家行政组织的一部分转变为一种具有独立法人资格的机构。”[5]《国立大学法人法》将现有全部89所国立大学的国立大学法人的名称列表做了详细的规定（如东京大学的法人名称为“国立大学法人东京大学”，京都大学的法人名称为“国立大学法人京都大学”等[6]）。这种机构性质的改变必然给大学运营、管理等方面带来深刻的影响。
2.国立大学机构性质改变首先影响到的是大学的办学运营方式，即作为独立的国立大学法人在学校办学、运营方面获得了许多超出作为政府下属机构的国立大学所拥有的自主权。而大学办学、运营自主权的充分发挥需要一个与以往国立大学不同的制度化的运营机构，《国立大学法人法》正是着重在这一方面做出了明确的规定。按照《国立大学法人法》实施法人化改革后的国立大学的运营体制是校长负责，法人组织“役员会”（在我国的大学中没有与之对应的机构）为学校法人的最高权力机构，“经营协议会”与“教育、研究评议会”分别为学校经营事项和教育、研究事项的决策机构。
《国立大学法人法》规定各国立大学法人设“役员”若干名，包括校长1人、监事2人，理事2-8人（《国立大学法人法》中对全部89所国立大学的理事人数根据学校的规模等做了具体的规定，如东京大学、京都大学、名古屋大学等的理事人数为7人，综合研究研究生院大学、政策研究研究生院大学等的理事人数为2人，等），由校长与理事构成“役员会”。“校长在履行学校教育法（1947年法律第26号）第58条第三款所规定的职务的同时，代表国立大学法人，全权负责其业务。”[6]不过，校长在对学校的重大事项做出决定之前，必须经过“役员会”的讨论。这些重大事项包括：“1)关于中期目标的意见及年度计划；2)根据本法律规定必须经文部科学大臣认可或承认的有关事项；3)预算的编制、执行及决算；4)该国立大学、学部、学科等重要组织的设置、撤消；5)其他役员会规定的重要事项。”[8]理事的职责是辅助校长掌管国立大学法人的事务，校长因故不在或暂缺时理事可行代理校长之责。监事负责监察国立大学法人的业务，并在必要时根据检查结果向校长或文部科学大臣提出意见与建议。
“经营协议会”是专事审议有关国立大学法人经营重要事项的机构。经营协议会由校长、校长指定的理事和教职员以及对大学有广博认识的校外人士组成，校长任协议会主席。经营协议会的审议事项为：“1)在对中期目标的意见中有关国立大学法人经营的内容；2)中期计划及年度计划中有关国立大学法人经营的内容；3)学校规则（只限于与国立大学法人经营相关的部分）、会计规程、役员的报酬及退职金的标准、教职员的工资及退职金的标准以及与经营有关的重要规则的制定与撤消；4)预算的编制、执行及决算；5)与机构及其运营状况的自我评价相关的事项；6)其他有关国立大学法人经营的重要事项”[6]。
“教育、研究评议会”是专事审议有关国立大学的教育、研究的重要事项的机构。教育、研究评议会由校长、校长指定的理事、部分学部、研究科、附属研究所以及其他教育与研究组织的负责人和根据评议会的规定由校长指定的教职员组成，校长任评议会主席。教育、研究评议会的审议事项是：“1)有关中期目标的意见（除去与国立大学法人经营相关的内容）；2)中期计划与年度计划（除去与国立大学法人经营相关的内容）；3)学校规则（除去与国立大学法人经营相关的部分）以及其他与教育、研究有关的重要规则的制定与撤消；4)有关教师人事的事项；5)课程编制的方针；6)与帮助学生顺利学习而必需的指导、援助有关的事项；7)有关学生的入学、毕业、学籍以及授予学位的事项；8)与教育、研究状况的自我评价相关的事项；9)其他有关国立大学教育、研究的重要事项。”[6]
上述《国立大学法人法》所规定的国立大学运营体制与现有国立大学制度的主要区别在于，大学的运营机构（可以简称为“三会”，即“役员会”、协议会、评议会）变得庞大了。在现有国立大学制度中大学只设有评议会（虽然近几年国立大学设立了由校外人士组成的“运营咨询会议”，但这只是个咨询机构），按照《国立学校设置法》的规定，评议会的成员包括校长、学部、研究科、附属研究所的负责人及教师代表，评议会的职责是审议学校办学的方方面面的重要事项。法人化后的国立大学运营机构的庞大反映了作为独立的法人机构必须加强学校层面的管理和领导这样一种思考。学校层面权力的加强，势必削弱学部的权限，这将与日本国立大学长期以来形成的“学部自治”的理念及实践产生冲突。
3.法人化后的国立大学运营体制的另一个重要特点是校外人士进入大学的管理组织。《国立大学法人法》第14条规定：“校长在任命理事及文部科学大臣在任命监事时，所任命的理事与监事中必须包含非该国立大学法人役员或职员的人员。”[6]此外，如前所述，在“经营协议会”的组成人员中也必须包括由校长在征求“教育、研究评议会”意见之基础上任命的校外人士，且《国立大学法人法》规定，这些校外人士必须占“经营协议会”委员人数的二分之一以上。《关于新“国立大学法人”》的咨询报告在解释这一改革措施时认为，让校外人士进入国立大学的管理组织并在国立大学的运营中发挥作用，这将有利于把社会的看法及智慧反映在大学的运营、管理中，建立起一种面向社会的大学运营体制。
其实，早在20世纪40年代末的战后日本大学改革中，文部省就有过让校外人士参与大学管理的设想。在1948年7月提出的《大学法试案要纲》中，文部省设计了由三个层次的管理机构（中央审议会、管理委员会、教授会）构成的大学管理制度。其中管理委员会为设于各大学的最高管理机构。“管理委员会委员13名，其中国家代表3名，由文部大臣任命、经国会认可；都道府县代表3名，由县知事任命、经县议会认可；大学同窗会代表3名，由同窗会选举产生；教授代表3名，由大学教授会选出；加上大学校长。”[6]管理委员会负责审议并决定有关大学运营、管理的一切重要事项。《大学法试案要纲》一出台，立刻遭到国立大学的强烈反对，人们认为设立由校外人士参与的管理委员会，这不仅破坏了日本大学的传统，而且会产生阻碍大学自治原则落实的危险。正是由于国立大学、学术界等的坚决反对，文部省制定有关国立大学管理法律的努力最终没有获得结果。可以这样认为，在日本的大学理念中，大学自治的基本原则之一是校外人士不得介入大学内部的管理、运营，这也是日本近代大学100余年的一大传统。因此，如何处理校外人士参与大学决策、管理和大学自治的原则、理念之间的矛盾，这是法人化后的日本国立大学必须面对的一个重要课题。
4.法人化后的日本国立大学在运营上与以往不同的另一主要方面是由中期目标、中期计划、中期评价组成的目标管理与评价制度。具体来说，文部科学省对各国立大学法人提出中期目标（中期的时间为6年），各国立大学法人根据中期目标制订中期计划，期满时由专门评价机构对目标是否实现、计划完成情况如何做出评价，评价的结果将成为下一个中期目标制订（包括财政预算）的基本依据。《国立大学法人法》对中期目标与中期计划的具体内容做了详细的规定。由于评价的结果将对各国立大学今后的发展产生影响，因此在这一目标管理与评价体系中，如何进行评价是一关键之处。为此，《国立大学法人法》规定在文部科学省内设立“国立大学法人评价委员会”，该评价委员会的主要任务就是对各国立大学法人的办学状况实施评价。
三
国立大学法人化的改革从一开始就引起大学界、学术界的强烈反响，其中不乏反对的声音。《国立大学法人法》通过之后，同样引来众多的议论。日本全国大学高专教职员工会中央执行委员会（以下简称“中央执行委员会”）与国立大学协会分别于7月9日、14日发表了对于《国立大学法人法》通过之后国立大学法人化的看法。
中央执行委员会在关于参议院通过《国立大学法人法案》的声明中强烈表达了对国立大学法人化后由于政府干预的加强可能严重影响大学自治与学问自由的担心。“文部科学大臣决定国立大学法人的中期目标、认可国立大学法人的中期计划这样一种方式再次表明文部科学省的统制、干预被加强，由此可能发生大学的自主性、自律性被严重损害的危险。”[8]中央执行委员会在声明中还指出了国立大学法人制度中存在的问题。例如，在评价制度方面，有关国立大学法人评价委员会的组织构成、评价标准、评价方法，还有评价的公正、透明度以及如何在考虑大学的教育和研究的特殊性的基础上实施评价，这些都没有在法律中体现，反映了制度设计的缺陷。又如，在大学的运营组织方面，法律规定有关学校法人的重要事项经“管理人员会”讨论后由校长最终决定，这就可能产生无视作为教育、研究活动主体的教师的意见，由校长和少数理事专断大学运营的危险。
国立大学协会在7月14日发表的意见中着重向文部科学省提出了在实施国立大学法人制度时政府应该做或者说应该保障的一些事项。这其中包括：1)充实政府对高等教育的财政支出；2)提高国立大学法人在财政预算、经费使用等方面的自律性；3)完善文部科学省在国立大学法人制度下的行政体制，即“尊重法人化后国立大学的自由度的文部科学省新的责任体制”[5]；4)在制订中期目标、中期计划方面最大可能地尊重大学的自主性、自律性，如在中期计划中要充分考虑大学教育与研究的特殊性，避免规定详细的内容，中期计划要具有弹性，可以修改等；5)国立大学法人评价委员会的评价及其评价结果的运用要具有充分的灵活性，如在考虑大学教育与研究的特殊性的基础上采取软性及多方面的评价，评价不应给大学带来过重的负担，建立大学对评价结果表达意见的制度，在将评价结果用于预算分配时应采取十分慎重的态度等。
在国立大学法人化改革的过程中，国立大学协会、日本全国大学高专教职员工会中央执行委员会等团体以及大学界不断发表的意见、看法和各种努力对国立大学法人化法律的制定产生了不可低估的影响。这不仅表现在《国立大学法人法》的许多规定比《独立行政法人通则法》更多地考虑到国立大学的特殊性，而且日本国会众议院、参议院在通过《国立大学法人法》的同时还通过了一项对政府具有法的制约作用，在一定程度上反映了大学界意见的“附带决议”。参议院通过的“附带决议”一共有23条，其重要内容包括[9]：
1.在实施国立大学法人化时，应基于被宪法所保障的学术自由、大学自治的理念，充分考虑国立大学教育与研究活动的特殊性，为使教育与研究活动更加具有活力而确保大学自主、自律的运营。
2.在国立大学法人的运营中，在充分发挥校长、管理人员会、经营协议会、教育、研究评议会各自作用的同时，有关全校性的事项，应在各机构讨论之基础上形成一致意见。此外，还应充分考虑教授会的重要作用。
3.关于管理人员，应选任那些对大学的教育、研究、经营等方面具有高深见识、且会对大学的发展有所贡献的人，选任的理由等应公开明示……在任命监事时也应反映大学的意向。
4.应确保校长选任考察会议组成的公正性与透明性。
5.考虑到中期目标的实际制订者为各国立大学法人，因此应通过公开文部科学大臣修改中期目标、中期计划的理由以及国立大学法人评价委员会的评价意见等方式，确保决定过程的透明性，而且文部科学大臣对中期目标、中期计划的修改应只限于在因财政上的理由等不得不改的情况下。
6.要求国立大学法人提交的有关中期目标、中期计划的资料应尽量从简，应采取特别的措施做到不给教职员增加太多与评价有关的工作负担。
从上述国立大学协会等发表的意见以及国会参议院通过的“附带决议”中，我们可以清楚地看到在制定有关大学的法律、实施大学改革时，日本政府、国会、大学界三者之间的相互制约关系。正是由于有了这种相互制约的体制，存在着具有影响作用的制约力量，文革政策、法律的制定才能做到公开、透明，才能避免草率，才能充分考虑到大学的特殊性。日本国立大学法人化的改革已经开始（许多国立大学正在着手制订法人化后的第一个中期计划），2004年4月国立大学法人制度将正式建立，国立大学法人制度建立之后日本的国立大学究竟会发生哪些变化，这一制度究竟会对日本高等教育的发展产生什么样的影响，这些问题值得人们进一步关注。