上海市工程建设咨询监理有限公司 200433
摘要：PPP项目管理模式是80年代中期从国外引入到国内，在我国经过了较长时间的探索和发展。运行该种模式的项目融资和管理，最大的特点就是能够充分整合和利用社会各方资源，加大对政府急需上马且关系到国计民生的国家重大项目投资的推进力度，也对项目各投资者提升项目投资的辨识能力、投资的合理分担能力起到帮助作用。本文就PPP项目管理作一阐述。
关键词：PPP；项目管理；探讨
作为一种公共服务与基础设施提供方式，在世界各国的重大基础设施建设中得到了广泛应用。在我国，目前该模式运用也十分广泛，2016年及之前已纳入国家级且已立项的项目总投资额已达4万亿元人民币。该模式在实施过程中体现出的特点是：利益相关者多、管理流程复杂、项目总周期长。由于其在实施各阶段基本环节纷繁复杂，对项目目标实现的影响程度也不同。譬如包括的环节有：前期项目评估、融资、风险参数设定、风险测算评估、风险控制、项目立项审批、规划审批、与相关政府部门的合作谈判、签订投资协议、签订利润分配协议、后期建设启动、验收、运营、项目移交等。这些环节，一是环环相扣，二是紧密联系缺一不可，且均为PPP管理模式的有机组成部分。其在具体实施中，各环节对项目目标实现的影响程度有大有小。我们必须倚重各类项目特性加以区别对待，抓住主要矛盾的主要方面予以各个击破。因此，PPP合作各方必须各司其职，围绕总目标开展各自的工作。由于该合作模式在我国实施时间还不长，在运作方面还没有国家统一的规范和法律依据。
一、PPP在中国的发展
PPP模式来源于国外，在国内有多种翻译，如公私合营，政府与社会资本合作等。不同的研究机构与学者对其的定义不同。该模式在中国发展大概经历了五个阶段。即探索，试点，推广，调整，规制。
首先就探索阶段而言，时间上主要是1984到1992年之间。在该时间段内，基础设施投资在私人方面主要是以外商投资为主。由于国家政策支持，外商投资以合资企业形式参与到中国基础设施建设工作中。投资人发起后，通过与地方政府进行谈判，之后再实施。投资的主要对象是交通与电力。经过几年的发展，该模式的作用逐渐显现出来。中央政府开始研究该模式的可行性。之后，各级政府在小范围的区域内开展了试点工作。2003到2007年间，基础设施需求急聚增加，而单纯依靠政府投资已经无法满足建设工作的需要，考虑到在试点阶段所积累的经验，政府开始推广此种模式。而在这一过程中，项目实施也逐渐的趋于规范。其主要体现在以提升工作效率为目标，以项目的特点作为其基本的依据。为了规范该模式的运用，政府出台了相应文件，从政策方面予以大力支持。地方政府在此基础上依据自身区域内的特点，发布了相应的规章及管理文件。2008年到2012年是世界范围内的经济调整期，随着该模式运用的不断推广，由于法规层面工作尚未跟上，所以在具体操控中也暴露出不少问题。同时在这一时期，国内环境发生了较大变化，为了有效应对金融危机，政府以投资保增长的战略思维，进行了大规模基础设施建设投资，多种经营模式、多元化合作投资形式应运而生。最后一个阶段是规制阶段，从2013下半年至今，金融危机带来的影响逐渐消退，世界主要经济体国家经济开始恢复增长，政府已无法满足日益增长的供给需求问题，且受到金融危机期间原有政策与债务的拖累，因此政府在这一阶段逐步出台了多项文件、规定，对PPP合作模式的融投资、建设等工作进一步作了规范。
二、PPP模式风险分析
（一）政策风险
项目在运行过程中受到政策发布与废除的影响，会直接导致项目最终盈利减小。而如果想要规避或者是将政策带来的风险降低到最低程度，就需要项目管理者能够了解与项目相关法律、政府对于项目所属地域内当下的政策及未来可能发展的方向，从而将项目置于一个良好的政策环境中。将影响项目成败中人为的可变因素带来的负面影响降到最程低程度。否则，就会对企业或者是政府本身造成一定程度的损害。如果项目所处的环境与设定中的要求大相径庭，不仅仅会造成资金的严重损失，还会对整个项目的实施带来不可逆转的损失。
（二）汇率风险
汇率处在变动之中，投资者首先就应该有清楚的认识并做好相应的心理准备。如果市场货币出现了贬值或者是由于政府的相关政策导致汇率与当时的经济政策不相符。项目可能难以地适当汇率将资金兑换为外汇。如果不能及时解决汇率风险问题，项目收入会低于预期，投资回报率就会大幅下降。而要合理规避这一风险，在项目运营前或者是项目建设过程中，私人应该尽可能降低成本。而为了有效规避风险，就需要在前期方案准备时多考虑到不同情况下的解决方法，并在所有的方案中选择风险最小而投资回报较大的一种。是一种最优的选择，而不是最好的选择。
（三）财务风险
财务风险是指在当项目运营后，实际所得到的利润要小于成本或者是负债的数额时，企业就可能会面对破产的风险。从而间接使PPP模式失败。因此在项目运营过程中，需要对财务工作的各个方面进行严格管控，采用合适的方法将风险控制在合理的范围内，最大程度上防止由财务风险带来的资金损失。
（四）运营风险
项目在运营的过程中，由于未来的情况是不确定的，因此就会存在运营风险。因此在PPP模式要确保投资者与政府双方投资回报，就需要保持较高的服务价格。而在实际工作中受到多方面因素的影响，价格通常达不到预期的要求。由此就导致了投资回报率达不到预期的要求。从而为投资者带来风险。
三、PPP模式风险分担分析
合理的分担关系与各方的利益有密切的联系。因此，分担关系也就越加显得重要。风险分担要遵循一定原则：即不同部门因其分担工作的不同，因此需要承担的风险也就不同。对风险进行合理分配时，也就需要正确考量自身实力，并适当对风险进行转移，这样的话收益也会有所降低。而对于某些小的部门而言，需要将风险控制在一定范围内，避免因过多的考虑风险而影响其实质化的推进过程。在风险分担工作的具体操作方面，需要寻找合理的边界。风险规避其本身就是PPP模式中一个重要方面。由于项目在运营的过程中会面临多方面的不确定因素，做好风险分担工作是十分必要的。风险分担需要就各参与伙伴的关系进行合理分析，认清楚彼此之间的区别与联系。以明确的制度来规定各自应该承担的风险。通常情况下是签定合同，而在合同编制的过程中就要保障细节的完善与健全，以防止存在漏洞而被某一方利用。在风险分配时，要依据相关规定将最大的风险分配给最有能力部门，风险与收益应该是对等的。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆而在项目开始实施前，相关部门就要做好调查工作，了解项目运营环境，将风险进行分类并合理的划分到相关部门。风险防范工作中管理环节也是十分重要的，特别是政府方面需要加强管理工作。具体的工作方法是判断该项目是否能够适合于该模式，对可行性进行深入研究，并且在不同部门之间进行连接和协调。由于从中心部门到周边机构呈现出的是一种发散式的管理方式，考核工作也就显得必不可少。在项目开始前，政府需要对项目进行审核，而在项目结束后，同样需要开展审计，确保整体过程透明公正。随着我国法治进程的推进，要依循法治推行PPP模式。关于该模式的相关法律目前还不是特别完善，并且比较分散。相关部门应该积极完善法律法规，为该模式的应用创造一个良好的法律环境，同时将项目在运营过程中的风险降到最低。
四、PPP项目建设管理工作的重点
（一）项目管理体系建立
鉴于项目管理体系结构比较复杂，对成本的控制要求也就更加的严格。因此在合同管理工作方面，就要求更加的精细化管理，以此来支持项目的高效率运作。而合同网络图则是通过合同包的形式对整体项目进行分解，将整体内容分解到每个合同包中，最终构成网络架构。以合同网络图作为依据，从目标分解、资金计划调整、资金使用等环节对全过程进行跟踪与审计控制，依据投资总的概算与单项的概算对投资进行分解，以此来确保管理工作目标的实现。当上述工作都完成后，需要结合企业的具体情况编制出总控计划。
（二）强化资金管理
对资金在不同环节的使用情况进行严格的控制，并对其进行跟踪，做好计划、控制、核算、分析等工作，并运用相关工具及时地采集需要的数据，对合同中某些措施进行纠偏，确保项目目标能够正常的实现。
（三）重视项目设计管理
设计管理是PPP项目建设管理工作的重点环节之一。在确保质量与进度的前提下，结合到施工的实际情况，提交符合设计规范标准、满足使用功能要求效益的设计成果，是重中之重的工作。设计工作在整个建设过程工作流程中发挥着核心作用。虽然该项工作的费用在建设费用中所占的比例很小，但是该环节对整个工程的影响却是最大的。在设计工作中要对设计概算、投资成本加以严格控制，使项目总投资控制在可控范围内。
（四）重视项目信息化管理工作
项目在建设过程中要对项目进行动态管理，并且要为各方提供各类数据。为避免出现信息孤岛，就需要通过相关措施，确保各方信息能够及时传递和沟通。利用数据讯息将项目的不同阶段的实施情况及参与建设工作的各方有效地整合在一起，实现信息资源共享，以此达到依据信息对项目进行更加合理评价分析的目的，便于项目实行实时动态管理。
信息化系统平台的建设应用，对提升项目进度控制力度、对关键任务进行跟踪、对项目投资风险进行实时控制、降低进度执行风险等方面工作，起到不可替代的重要作用。与此同时，信息平台的运用还将对产值核算的动态控制、资金流向的控制与调整，起到关键性的作用。
（五）做好项目前期准备阶段管理工作
PPP项目前期准备阶段主要又两个部分，分别为项目发起和项目准备。
1、项目发起。 项目发起的主要工作内容有启动准备和前期调研，成立项目的实施班子，制定详尽的整体工作计划，并开展项目调查工作。
PPP项目是一个系统化程度非常高的一个模式，专业程度要求极高。必须由政府牵头，并对涉及项目内的各职能部门组成领导小组。制定出具体详尽的实施方案，明确各个职能部门的责任及分工。还需要根据城市的总体规划和近期建设，梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。
2、项目准备。该部分主要是对项目实施方案的研究及编制。聘请专业人员，完成项目的前期论证，以确定建设项目的规模、内容及总投资额。做好前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案。组织相关单位讨论方案，并实施方案公示和报批。
在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。 聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。
(六)项目实施阶段
PPP项目实施阶段也是主要分为两个部分，分别为项目建设和项目运营
1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。
2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。
五、结束语
PPP建设投资模式作为一种新型化合作建设模式，既与传统模式存在相似之处，同时又体现出了该模式自身的特性——多方合作性。因此，在项目建设管理工作中既需要总结传统管理工作的相关经验，同时又要结合该模式特点加以探究。随着PPP模式在我国的大范围应用，PPP模式必定向着成熟化、规范化的方向迈进。
参考文献：
[1]王守清；冯珂.PPP模式应对与挑战[J].新理财,2017(01).
[2]廖若寒；周良峥；寇耀文.PPP模式风险管理分析[J].黑龙江科技信息,2017(06).
[3]刘鑫；龚宏伟.PPP项目建设管理关键问题研究[J].现代商业,2016(36).
[4] PPP项目操作手册
论文作者:郑伟广
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第7期
论文发表时间:2017/8/8
标签：项目论文; 模式论文; 风险论文; 工作论文; 政府论文; 阶段论文; 合同论文; 《建筑学研究前沿》2017年第7期论文;